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許可證制度范文第1篇

【關(guān)鍵詞】排污許可證；探討

新《環(huán)境保護(hù)法》第四十五條規(guī)定，從2015年1月1日起，我國(guó)實(shí)行排污許可管理制度。相關(guān)企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照排污許可證的要求排放污染物，未取得排污許可證的，不得排放污染物。這就是說(shuō)，新環(huán)保法再次明確了相關(guān)企業(yè)的義務(wù)，確立了排污許可證的法律地位。

作為基層環(huán)保工作人員，在大量工作實(shí)踐和業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)中，按照職責(zé)權(quán)限核發(fā)排污許可證過(guò)程遇到一些問(wèn)題，迫切需要國(guó)家出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)及技術(shù)規(guī)范，以應(yīng)對(duì)排污許可證管理中難以界定的技術(shù)層面問(wèn)題。

1、排污許可管理政策現(xiàn)狀

排污許可證經(jīng)過(guò)試點(diǎn)試行之后，新《環(huán)境保護(hù)法》以綜合性、基礎(chǔ)性法律規(guī)定在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施。規(guī)定明確提升了企業(yè)的環(huán)境準(zhǔn)入門檻，給現(xiàn)有重污染企業(yè)造成一定壓力，在一定程度上促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，對(duì)調(diào)整污染企業(yè)布局，淘汰落后產(chǎn)能起到了一定引導(dǎo)和刺激作用。

但在實(shí)際執(zhí)行工作中，也遇到一些難題。國(guó)家的《排污許可證管理?xiàng)l例》、《主要污染物排污權(quán)核定暫行辦法》均處在征求意見階段，具備地方立法資格的省市已對(duì)此作出了專門的立法，但是還不足以指導(dǎo)基層環(huán)保部門監(jiān)管排污許可證工作實(shí)踐。

2、實(shí)際工作遇到的問(wèn)題

2、1廢水不外排企業(yè)是否屬于實(shí)行排污許可證管理的范疇

在某轄區(qū)某采選金礦被列入重點(diǎn)排污單位名錄，但是這些單位環(huán)評(píng)批復(fù)驗(yàn)收文件中，工業(yè)廢水不外排（尾礦經(jīng)壓濾廢水澄清回用），尾礦干渣壓濾堆存處置，廢氣中有少量重金屬排放量（通過(guò)排氣筒排放）。該企業(yè)咨詢?cè)撦爡^(qū)環(huán)境保護(hù)相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門辦理排污許可證，結(jié)果卻無(wú)法辦理。

2.2 實(shí)行排污許可證管理對(duì)象如何界定

排污單位分為重點(diǎn)排污單位和一般排污單位。哪些排污單位納入排污許可證管理？

按照各地排污許可證分級(jí)分批實(shí)施管理的規(guī)定，目前依法要取得排污許可證或者納入排污許可證管理的企業(yè)，必須一是重點(diǎn)排污單位，二在重點(diǎn)排污名錄，三有主要污染物排放總量控制指標(biāo)的要求，四是排放污染物，也就是所說(shuō)的重點(diǎn)排污單位。而排放污染物數(shù)量少、對(duì)環(huán)境影響輕微的生活源可以免除申領(lǐng)排污許可證的義務(wù)。

2.3 實(shí)行排污許可證管理的污染物界定

實(shí)行排污許可證管理的污染物如何界定？是當(dāng)前“十二五”時(shí)期的實(shí)行總量控制的主要污染物？哪些又是重點(diǎn)控制污染物？

根據(jù)《河南省排污許可證分級(jí)管理辦法》（豫環(huán)文〔2015〕124號(hào)）第三條規(guī)定：重點(diǎn)排污單位應(yīng)按照本辦法申請(qǐng)領(lǐng)取排污許可證；第四條規(guī)定：本辦法所稱重點(diǎn)污染物，是指國(guó)家和本省確定的對(duì)環(huán)境影響較大，需要實(shí)施重點(diǎn)控制的污染物。

2.4排污許可證中污染物排放量核定的依據(jù)

在實(shí)踐中，重點(diǎn)污染源污染物實(shí)際排放量核算較難。排污許可證中污染物排放量的核定，是技術(shù)關(guān)鍵。目前，重點(diǎn)污染源污染物排放數(shù)據(jù)混亂，共存在9套數(shù)據(jù)（環(huán)評(píng)批復(fù)量、驗(yàn)收監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、排污申報(bào)數(shù)據(jù)、排污權(quán)交易數(shù)據(jù)、環(huán)統(tǒng)數(shù)據(jù)、污染物普查數(shù)據(jù)、自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)、排污許可證數(shù)據(jù)、有償使用數(shù)據(jù)等），實(shí)際管理過(guò)程中如何準(zhǔn)確地獲得重點(diǎn)源的實(shí)際排放量是排污許可證得到有效監(jiān)督管理的主要障礙，同時(shí)也給環(huán)保部門對(duì)已申領(lǐng)排污許可證的排污單位實(shí)際排放量與排放總量控制目標(biāo)的核查帶來(lái)一定困擾。

3 建議探討

3.1加快排污許可證制度的立法、核定技術(shù)規(guī)范和導(dǎo)則

盡快出臺(tái)排污許可證制度立法，明確管理對(duì)象，明確管理體制，明確信息、資金、監(jiān)測(cè)核查和問(wèn)責(zé)處罰機(jī)制的目標(biāo)和原則，以便基層環(huán)保部門在實(shí)際監(jiān)管過(guò)程中明確環(huán)境管理部門和企業(yè)各自的責(zé)任和權(quán)利，以及對(duì)違規(guī)企業(yè)的處罰權(quán)利和權(quán)限。

3.2 加快制定企業(yè)排放總量核算技術(shù)規(guī)范

實(shí)施排污許可證制度涉及總量核算、許可證分配、基于監(jiān)測(cè)監(jiān)管的核定、許可證交易、初始排污權(quán)的核定等，但是排污許可證污染物核定是技術(shù)關(guān)鍵。

3.2.1按排污績(jī)效計(jì)算的排污權(quán)，與排污單位項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)批復(fù)進(jìn)行比較，初步確定初始排污權(quán)。（一）若按排污績(jī)效計(jì)算的結(jié)果高于環(huán)評(píng)批復(fù)允許排放量的，按環(huán)評(píng)批復(fù)允許排放量預(yù)分配初始排污權(quán)；（二）若按排污績(jī)效計(jì)算的結(jié)果低于環(huán)評(píng)批復(fù)允許排放量的，在可分配初始排污權(quán)總量不足的地區(qū)，按排污績(jī)效計(jì)算的結(jié)果分配初始排污權(quán)。

未制定排污績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)的行業(yè)，現(xiàn)有工業(yè)排污單位初始排污權(quán)的核定原則上以環(huán)評(píng)批復(fù)允許排放量為主，同時(shí)參考2010年污染源普查動(dòng)態(tài)更新調(diào)查數(shù)據(jù)、原排污許可證許可排放量、“三同時(shí)”竣工驗(yàn)收監(jiān)測(cè)報(bào)告和滿負(fù)荷生產(chǎn)情況下的實(shí)際排放量；分配的初始排污權(quán)不應(yīng)超過(guò)環(huán)評(píng)批復(fù)允許排放量。

環(huán)評(píng)批復(fù)和經(jīng)批復(fù)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告沒有明確允許排放量的，其初始排污權(quán)的核定以2010年污染源普查動(dòng)態(tài)更新調(diào)查數(shù)據(jù)為主，同時(shí)參考原排污許可證允許排放量、“三同時(shí)”竣工驗(yàn)收監(jiān)測(cè)報(bào)告和滿負(fù)荷生產(chǎn)情況下的實(shí)際排放量。

3.2.2 基于容量和總量控制核算的許可證分配辦法，新、改、擴(kuò)建建設(shè)項(xiàng)目的許可排放量可參考項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)中預(yù)測(cè)的年污染物排放總量，并參照環(huán)境保護(hù)工程竣工驗(yàn)收?qǐng)?bào)告中監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)進(jìn)行修正。對(duì)現(xiàn)有排污單位，建議根據(jù)環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境保護(hù)工程竣工驗(yàn)收數(shù)據(jù)確定排水量，并與近3年排水量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比。在實(shí)施了排污權(quán)有償使用與交易的試點(diǎn)地區(qū)，環(huán)境保護(hù)行政主管部門根據(jù)通過(guò)審批的排污單位申購(gòu)或交易量確定其最終許可排放量。

3.3 整合排污許可證制度和其他點(diǎn)源排放控制政策

排污許可證制度應(yīng)貫穿企業(yè)生存周期的全過(guò)程，其管理核心應(yīng)將排污者應(yīng)執(zhí)行的環(huán)評(píng)批復(fù)、驗(yàn)收監(jiān)測(cè)、排污申報(bào)、總量控制、排污交易、排污收費(fèi)、排污口設(shè)置規(guī)范化、限期治理及清潔生產(chǎn)強(qiáng)制審核等環(huán)境管理制度等要求具體化，確在每個(gè)排污者的排污許可證上，實(shí)施一證式排污管理，一本排污許可證能聯(lián)系企業(yè)建設(shè)、生產(chǎn)、污染控制、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理等環(huán)境管理的全過(guò)程。

3.4 提高現(xiàn)有監(jiān)測(cè)與監(jiān)管能力，滿足許可證核查要求

許可證制度的推行，調(diào)整環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)方法，以滿足許可證核查的管理要求?；诃h(huán)境統(tǒng)計(jì)確立實(shí)際污染物排放核定體系，將排污許可證制度實(shí)際污染物排放核定體系與環(huán)境統(tǒng)計(jì)體系相對(duì)接，以整合現(xiàn)存的排污申報(bào)、排污收費(fèi)、排污權(quán)有償使用與交易等多套統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，形成統(tǒng)一的實(shí)際排放量核定統(tǒng)計(jì)體系。

3.5 建立基于許可證的污染源動(dòng)態(tài)管理系統(tǒng)

推行基于許可證的排污臺(tái)賬信息化，錄入排污單位污染物排放濃度及排水量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)月度實(shí)際排污量計(jì)算，并匯總形成季度、年度排污量以備查詢，同時(shí)滿足各項(xiàng)制度的需要。其中，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的錄入與現(xiàn)有的在線監(jiān)測(cè)體系進(jìn)行銜接，利用現(xiàn)有的在線監(jiān)測(cè)設(shè)備與各級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門之間的聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)排污單位監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)傳輸與監(jiān)控。最后，依托這一信息平臺(tái)每年度對(duì)許可排污量、實(shí)際排污量進(jìn)行對(duì)比，以判定是否需要執(zhí)行超總量處罰，從而形成系統(tǒng)、動(dòng)態(tài)的污染源管理系統(tǒng)。

參考文獻(xiàn)：

[1]《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（2014主席令 第9號(hào)）

[2]《排污許可證管理?xiàng)l例》征求意見稿

[3]《主要污染物排污權(quán)核定暫行辦法》征求意見稿

[4]《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開管理辦法》

[5] 《浙江省主要污染物初始排污權(quán)核定和分配技術(shù)規(guī)范（試行）》

[6]《河南省重點(diǎn)污染物排放總量預(yù)算管理辦法》（豫政〔2014〕94號(hào)）

[7]《河南省排污許可證分級(jí)管理辦法》（豫環(huán)文〔2014〕14號(hào)）及修訂后（豫環(huán)文〔2015〕124號(hào)）

許可證制度范文第2篇

［關(guān)鍵詞］制度變遷，市場(chǎng)機(jī)制，公民社會(huì)，政府管制限度

環(huán)境污染，不論是在先發(fā)展國(guó)家，還是在后發(fā)展國(guó)家，都是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中不可回避的嚴(yán)峻事實(shí)。不過(guò)，與先發(fā)展國(guó)家比較，后發(fā)展國(guó)家的環(huán)境污染顯得更為突出和嚴(yán)重。針對(duì)環(huán)境這一公共物品，政府如何在環(huán)境管制和對(duì)環(huán)境污染管理中發(fā)揮有效作用值得引起人們的高度重視，但同時(shí)，也離不開市場(chǎng)機(jī)制的經(jīng)濟(jì)功能與公民社會(huì)自組織的參與監(jiān)督。排污許可證制度是實(shí)行環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的一項(xiàng)基本制度，而水污染物排放許可證制度是整個(gè)排放許可證制度的一部分，也是整個(gè)排放許可證制度最先實(shí)施的一項(xiàng)制度。水污染物排放許可證制度，自1985年在上海率先實(shí)施，然后國(guó)家環(huán)境保護(hù)局在1987年作為一項(xiàng)新的環(huán)境管理制度開始在部分城市試行，到1990年已取得了一些經(jīng)驗(yàn)，后逐漸在全國(guó)推廣。從時(shí)間上看，水污染物排放許可證制度從試點(diǎn)、推廣到現(xiàn)在已快十五年了。考慮到沿海地區(qū)尤其是農(nóng)村地區(qū)水污染物排放的普遍性以及其對(duì)人們生存狀態(tài)的嚴(yán)重危害性，因此，有必要對(duì)此類問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查和研究，以便發(fā)現(xiàn)問(wèn)題尋找有關(guān)對(duì)策，并從理論上加以闡述與分析。通過(guò)描述水污染物排放許可證制度的現(xiàn)實(shí)，探討排放許可證制度的演變過(guò)程，分析政府在水污染物排放管理中所起作用及其限度，呼喚市場(chǎng)機(jī)制的經(jīng)濟(jì)功能和公民社會(huì)的參與監(jiān)督。[3]

一、排放許可證制度安排、現(xiàn)實(shí)困境與制度變遷

改革開放以后，我國(guó)實(shí)施以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展戰(zhàn)略，因此，工業(yè)生產(chǎn)是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的唯一選擇。在農(nóng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在充分利用廉價(jià)的勞動(dòng)力、充沛的資源與寬松的管理環(huán)境（包括稅收、土地與服務(wù)費(fèi)用方面的優(yōu)惠等）過(guò)程中得以起步與壯大，城市也以發(fā)展重工業(yè)與化學(xué)工業(yè)為主，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果是自然環(huán)境的破壞與人們生活質(zhì)量的下降。農(nóng)村地區(qū)水污染特別嚴(yán)重，而城市地區(qū)受水污染困擾的同時(shí)，也面臨著噪音污染、大氣污染等，環(huán)境污染已經(jīng)影響著城鄉(xiāng)居民的身體健康與生存質(zhì)量。這樣，八十年代中葉以后，由于水污染、固體污染、大氣污染、噪聲污染和放射性污染等生產(chǎn)性污染大量出現(xiàn)，國(guó)家環(huán)境保護(hù)局為了扭轉(zhuǎn)環(huán)境惡化的趨勢(shì)，在國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，先后制訂了八項(xiàng)管理制度，其中排污許可證制度是一項(xiàng)具有法律效力的政府環(huán)境管理制度。由于排污的種類較多，本文限定在水污染物排放許可證制度上。

水污染物排放許可證制度是當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)部門根據(jù)排污單位申報(bào)登記經(jīng)審核批準(zhǔn)，發(fā)放排放許可證，并對(duì)排污單位進(jìn)行監(jiān)督管理的一項(xiàng)制度。1985年，排污許可證制度（主要是水污染物排放許可證制度，下同）首先在上海、徐州、常州、金華等地試點(diǎn)，后來(lái)逐漸推廣，作為一項(xiàng)基本制度存在。

排污許可證制度在實(shí)踐過(guò)程中逐漸得到完善。這一制度建立在三個(gè)基礎(chǔ)之上。第一個(gè)基礎(chǔ)是手段，通過(guò)濃度控制與總量控制的辦法來(lái)測(cè)定排污總量；第二個(gè)基礎(chǔ)是配套制度，排污申報(bào)登記制度和限期治理制度對(duì)排放許可證制度有直接的影響；第三個(gè)基礎(chǔ)是側(cè)重點(diǎn)的選擇，飲用水源的強(qiáng)管制與一般水源的軟約束。

（一）在手段基礎(chǔ)上，排放許可證制度由單一的濃度控制向濃度控制與總量控制兩者并存的測(cè)量方法轉(zhuǎn)變

開始，排放許可證制度以濃度控制為主。國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局根據(jù)國(guó)家水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)家經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件，制定國(guó)家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，省級(jí)政府可以制定地方水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。濃度控制的優(yōu)點(diǎn)是比較簡(jiǎn)單、管理方便，可以根據(jù)它的排放濃度來(lái)決定它對(duì)水質(zhì)的影響程度。一般而言，排放濃度越大，對(duì)水質(zhì)的破壞程度越大。因此，只要監(jiān)測(cè)出排放濃度，就能計(jì)算出受污水質(zhì)的損害程度。不過(guò)，這種控制方式的不足之處在于：一是沒有將污染源削減與水體環(huán)境目標(biāo)相聯(lián)系。實(shí)際上，污染源由于它們?cè)诘貐^(qū)上、時(shí)間上和排放去向及方式的差異，使其對(duì)水體環(huán)境污染的影響是不相同的。如季節(jié)因素影響。水質(zhì)對(duì)濃度的稀釋常受季節(jié)的制約，汛期時(shí)稀釋快，一般情況下，稀釋慢；二是濃度控制所確定的污染源治理方案不具有經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。在濃度控制的管理戰(zhàn)略下，污染源治理方案是工廠達(dá)標(biāo)排放的點(diǎn)源單獨(dú)處理方案，沒有考慮到污染單位的經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件、生產(chǎn)規(guī)模和廠群之間的聯(lián)系；三是濃度控制管理方式缺少針對(duì)性和靈活性，沒有經(jīng)濟(jì)刺激作用。所有環(huán)境保護(hù)工作都圍繞“達(dá)標(biāo)”來(lái)進(jìn)行，沒有考慮到局部與整體、重點(diǎn)與非重點(diǎn)的區(qū)別。[4]由于濃度控制方法存在著上述缺陷，而且在實(shí)際管理中兩個(gè)問(wèn)題較突出：一是污染源達(dá)標(biāo)，但水體繼續(xù)惡化；二是按排放標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行污染源削減，所需投資大，污染單位無(wú)力承擔(dān)。因此，總量控制方法就提到了議事日程。國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局于1988年頒發(fā)《水污染物排放許可證管理暫行辦法》，提出“在污染物排放濃度控制管理的基礎(chǔ)上，通過(guò)排污申報(bào)登記，發(fā)放水污染物《排放許可證》，逐步實(shí)施污染物排放總量控制?！?989年全國(guó)有60多個(gè)城市實(shí)行了以總量控制為基礎(chǔ)的環(huán)境保護(hù)制度。1991年又在總量控制的基礎(chǔ)上，相繼推出了行業(yè)總量控制、目標(biāo)總量控制和容量總量控制為基礎(chǔ)的不同形式的排放許可證制度。這樣，濃度控制與總量控制并存的格局基本形成。具體的分布特點(diǎn)是：在區(qū)域上，農(nóng)村地區(qū)以濃度控制為主，城市地區(qū)以總量控制為主；在排污單位大小上，小型排污單位以濃度控制為主，大型排污單位以總量控制為主；在污染源重點(diǎn)非重點(diǎn)上，非重點(diǎn)污染源實(shí)行濃度控制，重點(diǎn)污染源實(shí)行總量控制。

污染物排放總量控制方式是根據(jù)環(huán)境目標(biāo)的預(yù)期目的，事前測(cè)算出本環(huán)境目標(biāo)所允許的污染物最大排放量，再將污染物指標(biāo)分配到各個(gè)區(qū)域并進(jìn)行分散管理的一套管理辦法。行業(yè)總量控制、目標(biāo)總量控制和容量總量控制是總量控制的具體表現(xiàn)方式。1、行業(yè)總量控制。針對(duì)各地不同的工業(yè)行業(yè)，環(huán)境保護(hù)部門有選擇地對(duì)重點(diǎn)行業(yè)污染物進(jìn)行控制。如浙江平陽(yáng)縣，它的主要產(chǎn)業(yè)是制革行業(yè)，因此，環(huán)境污染控制以制革行業(yè)為主兼顧其他行業(yè)；2、目標(biāo)總量控制。國(guó)家環(huán)境保護(hù)總量根據(jù)1995年的排放總量作為基數(shù)，每年設(shè)定比上年遞減的排放量目標(biāo)?？偭靠刂频霓k法，首先在各省區(qū)市申報(bào)基礎(chǔ)上，核定省區(qū)市排放量基數(shù)。經(jīng)全國(guó)綜合平衡，編制全國(guó)污染物排放總量控制計(jì)劃，把“九五”期間主要污染物排放量分解到各省區(qū)市，作為國(guó)家控制計(jì)劃指標(biāo)，然后由各省區(qū)市把省級(jí)控制計(jì)劃指標(biāo)分解下達(dá)，逐級(jí)實(shí)施總量控制計(jì)劃管理。實(shí)行污染物總量控制是強(qiáng)化水環(huán)境管理的有效措施。為了保證水體質(zhì)量，必須嚴(yán)格控制排放污染負(fù)荷量（即污染物總量），使其不超過(guò)自然環(huán)境的凈化能力；3、容量總量控制。根據(jù)河流水質(zhì)承受污染的最大容量來(lái)決定排污單位的排污量。

在實(shí)際環(huán)境管理中，目標(biāo)總量控制是最主要的手段。但目標(biāo)總量的制定可能與以下三個(gè)問(wèn)題有關(guān)：第一，排污總量如何確定。如果按照每一個(gè)排污單位總量相加，就牽及到每一個(gè)排污單位排污總量如何測(cè)定的問(wèn)題。在實(shí)際過(guò)程中，自動(dòng)化的監(jiān)測(cè)儀器還沒有成批的使用，僅憑人工監(jiān)測(cè)有它一定的偶然性。第二，水體納污容量如何確定。排污總量與水體納污容量有密切的關(guān)聯(lián)，在測(cè)定排污總量之前，首先應(yīng)該確定水體納污容量。第三，排污總量該由哪級(jí)政府部門確定。主要在上級(jí)環(huán)境保護(hù)部門和當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)部門中選擇確定。由上級(jí)環(huán)境保護(hù)部門決定，主要考慮的是整個(gè)行政區(qū)域的排污總量，這樣，在分配當(dāng)?shù)嘏盼劭偭繒r(shí)可能會(huì)有高低之分，也會(huì)出現(xiàn)與事實(shí)不符的狀態(tài)。如果由當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門自行確定，在現(xiàn)行的平行管理體制（一級(jí)政府直接管理當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門的體制）下難免會(huì)出現(xiàn)地方保護(hù)主義的弊病。

水污染物排放許可證制度是建立在濃度符合標(biāo)準(zhǔn)與確定污染物目標(biāo)總量控制和排污總量削減基礎(chǔ)上的。這一制度的關(guān)鍵是確定污染物排放總量，分配污染物總量削減指標(biāo)。另外，水污染物總量控制還應(yīng)涉及到流域、區(qū)域水量水質(zhì)、總用水量和排水量等諸多因素。

（二）在配套制度上，排放許可證制度與排污申報(bào)登記制度、限期治理制度緊密相聯(lián)

從水污染物排放許可證制度的變遷情況表明，國(guó)家首先實(shí)施的是排污申報(bào)登記制度，這在《環(huán)境保護(hù)法》和《水污染防治法》中有明確的規(guī)定，其次才開始推行排放許可證制度?？梢哉f(shuō)，排污申報(bào)登記制度是排放許可證制度的前提和基礎(chǔ)。眾所周知，排污申報(bào)登記制度不同于工商行政管理部門企業(yè)登記制度，因此，它的效力受到嚴(yán)重削弱。由于企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照是由工商行政管理部門辦理的，因此，為了有效控制污染企業(yè)的“出生”，在實(shí)行“三同時(shí)”制度的基礎(chǔ)上對(duì)某些污染領(lǐng)域采取一定的措施。國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局、國(guó)家工商行政管理局《關(guān)于加強(qiáng)飲食娛樂服務(wù)企業(yè)環(huán)境管理的通知》（1995年）指出：“新建、改建（含翻建）、擴(kuò)建、轉(zhuǎn)產(chǎn)的飲食、娛樂、服務(wù)企業(yè)，有涉及污染項(xiàng)目的，應(yīng)按環(huán)境保護(hù)法及有關(guān)行政法規(guī)，向當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)行政主管部門辦理環(huán)境影響申報(bào)登記或?qū)徟掷m(xù)?！ど绦姓芾聿块T在審核企業(yè)登記申請(qǐng)和對(duì)企業(yè)的監(jiān)督管理工作中，可以要求企業(yè)就污染及防治情況作出說(shuō)明，發(fā)現(xiàn)有可能存在污染或已存在污染的，要及時(shí)向環(huán)境保護(hù)行政主管部門通報(bào)情況?！泵鞔_提出工商行政管理部門應(yīng)與環(huán)境保護(hù)部門合作，共同預(yù)防環(huán)境污染。但這些規(guī)定都建立在與工商行政管理部門合作順利的基礎(chǔ)上。溫州市鹿城區(qū)采取與工商行政管理、消防、勞動(dòng)、防疫等部門聯(lián)合審批的辦法，行使自己的環(huán)境污染評(píng)估權(quán)，效果良好。問(wèn)題是，若工商行政管理部門不執(zhí)行這一方面的規(guī)定，可能出現(xiàn)辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照或年檢時(shí)環(huán)境保護(hù)部門無(wú)力干預(yù)的狀況。而排放許可證的年審，不象工商執(zhí)照年審那樣有強(qiáng)制力。有的地方也嘗試著另外的辦法。從2000年10月始，杭州市環(huán)境保護(hù)局與市計(jì)委、經(jīng)委、建委、規(guī)劃、土管、工商等17家部門實(shí)行聯(lián)合投資項(xiàng)目審批一條龍服務(wù)。杭州市將投資項(xiàng)目審批的政府部門安排在同一地點(diǎn)辦工，也把環(huán)保部門納入，這對(duì)環(huán)保部門的事前管理是有效果的，也便于處理好與其他職能部門，尤其與工商行政管理部門的關(guān)系。當(dāng)然，所有的制度都有可能會(huì)發(fā)生變化，最好的辦法是，把相關(guān)職能部門共同處理環(huán)保事務(wù)的有關(guān)規(guī)定，不僅僅體現(xiàn)在部門規(guī)章中，而且應(yīng)在法律法規(guī)中加以明確。

不少排污單位在申報(bào)登記之前已經(jīng)在生產(chǎn)，這在浙江溫州、嘉興的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)最為明顯。當(dāng)然，如果排污單位超濃度或超總量排放，就面臨著罰款和限期治理的處罰。國(guó)務(wù)院的《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》（2000年）規(guī)定，縣級(jí)以上地方政府環(huán)境保護(hù)部門根據(jù)總量控制實(shí)施方案，審核本行政區(qū)內(nèi)向該水體排污的單位的重點(diǎn)污染物排放量，對(duì)不超過(guò)排放總量控制指標(biāo)的，發(fā)給排放許可證；對(duì)超過(guò)排放總量控制指標(biāo)的，限期治理，限期治理期間，發(fā)給臨時(shí)排放許可證。在這里，已經(jīng)將排放許可證制度與限期治理制度相聯(lián)結(jié)。只有符合達(dá)標(biāo)排放的排污單位，才能領(lǐng)取到正式排放許可證，而沒有達(dá)標(biāo)的排污單位處于限期治理階段，只能領(lǐng)取臨時(shí)排放許可證。

（三）在側(cè)重點(diǎn)的選擇上，飲用水源的強(qiáng)管制與一般水源的軟約束

一般來(lái)說(shuō)，一旦涉及到當(dāng)?shù)仫嬘盟吹奈廴締?wèn)題，各地都會(huì)采取強(qiáng)管制的方式，在城市地區(qū)，重點(diǎn)保護(hù)的是飲用水源。上海市政府對(duì)黃浦江上游水源保護(hù)十分重視，對(duì)水源保護(hù)區(qū)的198家重點(diǎn)企業(yè)全部實(shí)施了排放許可證制度。針對(duì)飲用水源污染問(wèn)題，有的地區(qū)還出臺(tái)了局部性水域的地方性法規(guī)。如1990年上海市通過(guò)了《黃浦江上游水源保護(hù)條例》。1993年2月杭州市政府《杭州市苕溪水域污染防治管理規(guī)定》，1996年杭州市人大常委會(huì)通過(guò)，浙江省人大常委會(huì)批準(zhǔn)通過(guò)《杭州市苕溪水域水污染防治管理?xiàng)l例》，規(guī)定：“污染物排放管理實(shí)行污染物排放總量控制制度?！h(huán)境保護(hù)部門根據(jù)苕溪水域地面水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放總量控制限值對(duì)排污單位核發(fā)排污控制證，排污控制證由杭州市環(huán)境保護(hù)部門統(tǒng)一制定?！瓕?duì)責(zé)令限期治理的，在限期治理期間必須嚴(yán)格按照排污控制證規(guī)定的要求排污；對(duì)責(zé)令停產(chǎn)治理的，在治理期間不得排污；對(duì)責(zé)令關(guān)閉的，應(yīng)停止生產(chǎn)，吊銷排污控制證?！痹谶@里充分反映出對(duì)水源保護(hù)區(qū)實(shí)行的是強(qiáng)制性的管制，對(duì)排污單位的進(jìn)入作出了禁止性限制，而對(duì)一般水源的管理，實(shí)行的是誘導(dǎo)性的管制，大都以收繳排污費(fèi)和實(shí)施污水處理為主，屬于軟約束。這兩種許可證在實(shí)際上是有嚴(yán)格區(qū)別的。前者管理力度強(qiáng)，涉及到居民的生活用水和社會(huì)的穩(wěn)定，行政措施到位率高。而后者則沒有這種要求，往往使管理流于形式。

在討論排放許可證制度時(shí)，切不可忘記現(xiàn)實(shí)生活的殘酷無(wú)情。在對(duì)浙江省有關(guān)市縣調(diào)查后，人們發(fā)現(xiàn)許可證制度事實(shí)上處于“名存實(shí)亡”的境地。

一是嚴(yán)格按規(guī)章制度發(fā)放許可證的市縣比例不高。在調(diào)查的八個(gè)市縣中，就有五個(gè)沒有按規(guī)范操作，見表一。

浙江省按規(guī)范發(fā)放許可證的有關(guān)市縣分類（表一）

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| 按規(guī)范發(fā)放許可證的市縣 |

溫州、杭州、寧波

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|不按規(guī)范發(fā)放許可證的市縣| 金華、嘉興、海寧、瑞安、平陽(yáng)[5]|

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二是發(fā)放許可證的數(shù)字與實(shí)際排污企業(yè)數(shù)差別太大。溫州市（不包括區(qū)，只統(tǒng)計(jì)市本級(jí)）96年開始發(fā)放污染物許可證，97年到99年的統(tǒng)計(jì)數(shù)字包括正式許可證和臨時(shí)許可證，共316個(gè)。據(jù)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)直觀的估計(jì)，領(lǐng)取許可證的排污單位僅占排污單位總數(shù)的20%左右。那就意味著許多排污單位根本就沒有到環(huán)保局領(lǐng)取許可證，但仍照樣經(jīng)營(yíng)與生產(chǎn)。

三是有的市縣根本就沒有真正落實(shí)過(guò)這項(xiàng)制度。瑞安市從96年開始實(shí)施許可證制度，但只發(fā)放不超過(guò)40份的臨時(shí)許可證，從97年到2000年間基本上沒有發(fā)放過(guò)許可證。

當(dāng)然，得出許可證制度“名存實(shí)亡”結(jié)論的更為充足的一個(gè)理由，那就是，現(xiàn)行的排放許可證制度不是真正意義上的排放許可證制度。排放許可證制度在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)了制度變遷，使原先設(shè)計(jì)的制度安排發(fā)生重大的變化。

行政許可是指行政主體根據(jù)行政相對(duì)人的申請(qǐng)，經(jīng)審查依法賦予行政相對(duì)人從事一般法律所禁止的權(quán)利和資格的行為。按照行政法的基本原理，結(jié)合排放許可證制度的實(shí)際狀況，人們可以得出以下六個(gè)方面的判斷：

1、許可應(yīng)該是依申請(qǐng)事先批準(zhǔn)，而不是事后核查?，F(xiàn)行的許可證制度僅僅是一種事后同意，沒有事先的批準(zhǔn)。排污單位在水污染物排放之前根本就沒有向環(huán)境保護(hù)部門提出申請(qǐng)，而只是在事中或事后才由環(huán)境保護(hù)部門消極被動(dòng)地去監(jiān)督，這在農(nóng)村地區(qū)水污染物排放管理中尤為明顯。

2、許可是一種賦予權(quán)利的活動(dòng)，應(yīng)該賦予相應(yīng)的權(quán)利。但現(xiàn)行的許可制度沒有做到這一點(diǎn)，排污單位沒有合法的排污權(quán)。在實(shí)際過(guò)程中，國(guó)家只是默認(rèn)這種權(quán)利而已。

3、許可應(yīng)該是賦予的特殊性權(quán)利，因此，發(fā)放的許可證應(yīng)該受到嚴(yán)格的數(shù)量限制。目前，環(huán)保部門所發(fā)放的排污許可證不受數(shù)量限制。

4、許可應(yīng)該建立在審查手段確定這一前提下，而不能建立在不確定的結(jié)果基礎(chǔ)上。從上述得知，排放許可證制度基本步驟有四：一是排污單位申報(bào)；二是當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)部門審核批準(zhǔn)；三是發(fā)放排放許可證；四是監(jiān)督管理。其中第二個(gè)步驟審核批準(zhǔn)的依據(jù)是什么，這很重要。排放許可證制度剛推行時(shí)，審核的依據(jù)是濃度控制，后改為總量控制。（農(nóng)村地區(qū)仍是濃度控制）。但現(xiàn)在的問(wèn)題是，在農(nóng)村無(wú)法做到總量控制，只能根據(jù)濃度控制，即使在城市地區(qū)，其總量控制也難以確定每個(gè)排污單位到底排放了多少污水。因?yàn)楝F(xiàn)行的監(jiān)測(cè)手段做不到這一點(diǎn)。這樣，發(fā)放的許可證實(shí)際上是建立在審查手段不確定的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。

5、許可是一種審批行為，因此，它會(huì)產(chǎn)生批準(zhǔn)或不批準(zhǔn)兩種結(jié)果。作為行政許可，它以“禁止義務(wù)”的存在為前提。義務(wù)分兩種：作為義務(wù)與不作為義務(wù)。禁止義務(wù)屬于不作為義務(wù)。行政許可不是對(duì)一般義務(wù)的免除，而是對(duì)禁止義務(wù)的免除。如果沒有禁止義務(wù)，也就無(wú)所謂行政許可。排放許可證應(yīng)該以禁止一般單位排污為前提，如果只存在批準(zhǔn)，不存在不批準(zhǔn)，事實(shí)上就與政府確立許可證制度的本義相違背。

6、許可是一種要式行政行為，一般要求許可證有統(tǒng)一的格式，而排放許可證格式不統(tǒng)一。盡管國(guó)家環(huán)保局規(guī)定水污染排放許可證要有統(tǒng)一的格式，國(guó)家環(huán)保局也提供過(guò)統(tǒng)一的排放許可證的書面格式，但沒有要求統(tǒng)一印制，結(jié)果，各地按照自己的理解制作許可證格式。盡管許可證所反映的具體內(nèi)容大同小異，但名稱上就存在著不同。有的是許可證，有的是注冊(cè)證，如浙江金華和嘉興。

考慮到排放許可證制度在實(shí)施過(guò)程中的困難，無(wú)法真正按照許可證的要求來(lái)推行，所以，有關(guān)市縣（如金華、嘉興，包括下屬縣）在放棄排放許可證制度的同時(shí)，就發(fā)明了另外一種制度形式，那就是注冊(cè)證制度。

注冊(cè)證制度的基本內(nèi)容如下：1、注冊(cè)證制度規(guī)定，排污單位排污不需要由環(huán)保部門批準(zhǔn)或許可，排污單位只是向環(huán)保部門注冊(cè)，然后就表示排污單位的合法存在。這種注冊(cè)實(shí)際上就是行政確認(rèn)，而不是許可。許可是環(huán)保部門對(duì)排污單位申請(qǐng)的事先批準(zhǔn)，而確認(rèn)是事后同意。當(dāng)然，其排污費(fèi)、超標(biāo)超量排放費(fèi)仍要按規(guī)定交納。2、由于環(huán)保部門對(duì)排污單位排放污水總量難以核定，因此，采取排污單位自報(bào)或環(huán)保部門根據(jù)排污單位用水量或用電量來(lái)折算出一個(gè)概率值。對(duì)于濃度控制的排污單位，濃度的比例由排污單位自測(cè)或環(huán)保部門抽檢所獲得的數(shù)據(jù)確定。3、根據(jù)排污單位申請(qǐng)或備案，環(huán)保部門就發(fā)給注冊(cè)證，不受數(shù)量上的限制。也就是說(shuō)，任何排污單位都可以拿到注冊(cè)證。

通過(guò)以上的分析，結(jié)合許可證理論的規(guī)范與許可證實(shí)踐的操作，我們認(rèn)為，現(xiàn)行的許可證制度僅僅是一種注冊(cè)證制度，沒有達(dá)到由環(huán)保部門行使真正管理權(quán)力的狀態(tài)?，F(xiàn)行的注冊(cè)證制度是水污染物排放管理最初步的管理，尚需依托相關(guān)的管理內(nèi)容與規(guī)范，才能進(jìn)入到真正的許可證制度。即制度變遷將呈現(xiàn)的趨勢(shì)是：第一步，排污企業(yè)先注冊(cè)，環(huán)保部門備案后就發(fā)給注冊(cè)證；第二步，排污企業(yè)先申請(qǐng)，環(huán)保部門核實(shí)審查，再由環(huán)保部門批準(zhǔn)同意或不同意核發(fā)許可證。可以肯定，這種許可證制度，一方面不完全具備規(guī)范性許可證制度的本質(zhì)特征，但同時(shí)又具有許可證制度特殊的具體形式。這樣，現(xiàn)階段的許可證制度實(shí)際上屬于過(guò)渡性的制度安排，具有承上啟下的特殊價(jià)值和意義。

二、制度需求與制度供給：政府管制失靈

如何處理環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，世界各國(guó)有不同的做法。象日本和匈牙利實(shí)行的是“目的一元論”，這些國(guó)家的環(huán)境法律規(guī)定，環(huán)境保護(hù)法的唯一目的是保護(hù)人群健康。因此，一旦經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)總原則相抵觸時(shí)，人們除了選擇環(huán)境保護(hù)外別無(wú)選擇。不過(guò)，世界上大多數(shù)國(guó)家實(shí)行的“目的二元論”，即既保護(hù)人體健康，又促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。[6]

中國(guó)是后發(fā)展的社會(huì)主義國(guó)家，必然把保護(hù)人體健康與經(jīng)濟(jì)發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來(lái)。但不管怎樣，政府對(duì)于已經(jīng)產(chǎn)生污染的企業(yè)管理來(lái)說(shuō)，事實(shí)上仍走上了一條“先污染”的道路，沿襲著“后治理”的舊模式。

我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以粗放的外延發(fā)展為其特征，通過(guò)高投入、高消耗和高污染實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的較高增長(zhǎng)。因此，對(duì)于環(huán)境公共物品的自然保持只有一個(gè)底線，就是不以嚴(yán)重影響人們的基本生活和降低生活質(zhì)量為界。各地在發(fā)展經(jīng)濟(jì)過(guò)程中，不論是損耗資源型的產(chǎn)品，還是損耗環(huán)境型的產(chǎn)品，只要能取得一定的經(jīng)濟(jì)效率就能得到政府的鼓勵(lì)與百姓的歡迎。

制度變遷的需求產(chǎn)生于內(nèi)在變量與外在變量的雙重作用。排放許可證制度的內(nèi)在變量指制度本身安排及其存在的合理性程度，外在變量是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，人們所面臨的社會(huì)生存與社會(huì)發(fā)展的壓力。據(jù)上所述，排放許可證制度在內(nèi)在變量方面已經(jīng)存在著制度安排設(shè)計(jì)上和技術(shù)上的漏洞，外在變量上更與制度原設(shè)定的目標(biāo)大相徑庭。當(dāng)然，任何制度都會(huì)出現(xiàn)不足，這是正常現(xiàn)象?！鞍阎贫雀阏_是一個(gè)困難的、耗時(shí)的和引發(fā)矛盾的過(guò)程。這個(gè)過(guò)程既需要能在文化上被認(rèn)同的規(guī)則，又需要有關(guān)于時(shí)間變量和空間變量的可靠信息。[7]”水污染物排放許可證制度在現(xiàn)實(shí)生活中所遇到的尷尬，主要原因在于制度需求不足，制度供給困難，內(nèi)在變量與外在變量發(fā)生變異，最終導(dǎo)致政府管制失靈。

（一）制度安排的需求不足。對(duì)排放許可證的需求不僅對(duì)排污單位來(lái)說(shuō)沒有強(qiáng)烈的依賴性，而且對(duì)政府環(huán)境保護(hù)部門來(lái)說(shuō)也嫌底氣不足。

1、排污單位需求不足。環(huán)境是公共物品，任何人都可以享受，但沒有人愿意承擔(dān)治理成本。正如布坎南所言，每一個(gè)理性人，都是以獲取經(jīng)濟(jì)利益最大化為其宗旨和目標(biāo)的。這樣，針對(duì)水污染物排放問(wèn)題，就排污單位本身而言，最好的處理辦法是只管排放而不管治理，只要獲取所得，不支付任何成本，這是最佳的選擇。不過(guò)，如果聽任排污單位自以為是，為所欲為，那么，人類就無(wú)法再繼續(xù)生存和發(fā)展，公有地的悲劇必將發(fā)生。[8]這時(shí)候，作為公共事物的管理者-政府被迫對(duì)環(huán)境污染進(jìn)行管制，約束人們的生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，保護(hù)環(huán)境。既然政府加入了對(duì)環(huán)境的管制，排污單位就被迫交納相應(yīng)的排污費(fèi)和超標(biāo)超量排污費(fèi)，但排污單位的環(huán)境保護(hù)意識(shí)卻沒有相應(yīng)提高，認(rèn)為交納排污費(fèi)和超標(biāo)超量排污費(fèi)后，排污單位就已經(jīng)履行了保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，有的還對(duì)環(huán)保部門污染物申報(bào)登記工作不配合。1996年1月1日，湖北省環(huán)境保護(hù)局向鐵道部第四勘測(cè)設(shè)計(jì)院等16家企業(yè)事業(yè)單位發(fā)出排污申報(bào)登記通知書及排污申報(bào)登記表。3月1日又發(fā)出催報(bào)通知。各排污單位均逾期未報(bào)。湖北省環(huán)境保護(hù)局于1996年6月18日分別對(duì)各排污單位作出行政處罰決定，認(rèn)定其行為已構(gòu)成“拒絕申報(bào)”，并分別對(duì)其罰款3000元。[9]

對(duì)治污設(shè)備的興建也持消極態(tài)度。這與企業(yè)發(fā)展預(yù)期與貼現(xiàn)率高低有關(guān)。大中型企業(yè)與小型企業(yè)對(duì)預(yù)期與貼現(xiàn)率態(tài)度是有差別的。大中型企業(yè)對(duì)企業(yè)發(fā)展有較高的預(yù)期，因此，重點(diǎn)放在企業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展利益上，不僅僅著眼于追求近期的貼現(xiàn)率。小型企業(yè)則有所不同，它對(duì)未來(lái)的預(yù)期收益評(píng)價(jià)較低，對(duì)自身的生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)狀態(tài)沒有長(zhǎng)期的發(fā)展計(jì)劃，囿于近期利益，因此，對(duì)近期的預(yù)期收益評(píng)價(jià)較高，這導(dǎo)致小型企業(yè)關(guān)心的僅僅是近期的貼現(xiàn)率，其直接后果便是這類企業(yè)行為的短期化。顯而易見，大中型企業(yè)對(duì)興建治污設(shè)備行動(dòng)積極，小型企業(yè)持觀望拖拉的消極態(tài)度。而且，治污設(shè)備的投入也是一筆較大的開支。據(jù)市場(chǎng)調(diào)查，自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)施，即便最低的國(guó)內(nèi)產(chǎn)品也需要花費(fèi)每臺(tái)4萬(wàn)元，而且性能不穩(wěn)定。國(guó)外的產(chǎn)品價(jià)格更高，每臺(tái)10-20萬(wàn)元不等。比較而言，大中型企業(yè)對(duì)高性能的治污設(shè)備需求可能會(huì)迫切得多，對(duì)投入舍得花錢，財(cái)力上也能夠承擔(dān)；對(duì)小型企業(yè)來(lái)說(shuō)，沒有企業(yè)存在的穩(wěn)定性需求，談不上長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的考慮，而且購(gòu)買價(jià)格不菲的設(shè)備，畢竟是一筆不小的成本開支，費(fèi)用承擔(dān)上較困難，這樣，小型企業(yè)對(duì)自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備的內(nèi)在需求不足。

當(dāng)然，低層次的排污單位對(duì)許可證臨時(shí)應(yīng)景式的需求還是存在的。如有的排污企業(yè)（在浙江省瑞安市）在從事國(guó)際貿(mào)易時(shí)，為了使外商感覺到它是合法企業(yè)，做貿(mào)易伙伴較安全可靠，出于這樣的動(dòng)機(jī)，才主動(dòng)地向環(huán)境保護(hù)部門“索要”許可證。有的排污企業(yè)由于是“五小”企業(yè)[10]，工商行政管理部門登記時(shí)需要環(huán)境保護(hù)部門的證明，企業(yè)才被迫來(lái)向環(huán)境保護(hù)部門申報(bào)。象這些需要許可證的，并不是治理本身的需要，而僅僅是在國(guó)際貿(mào)易與工商行政管理部門企業(yè)登記與年檢壓力下被迫領(lǐng)取的，是一種非自愿的行為。轉(zhuǎn)貼于

2、社會(huì)公眾的需求不足。眾所周知，新辦企業(yè)的產(chǎn)生在本區(qū)域內(nèi)肯定會(huì)形成一定的資金流、物資流、人力流與就業(yè)流。隨著生產(chǎn)、銷售服務(wù)的規(guī)?；\(yùn)輸業(yè)發(fā)達(dá)，帶動(dòng)了第三產(chǎn)業(yè)如飲食業(yè)、賓館業(yè)的發(fā)展，有的地方還出現(xiàn)交易市場(chǎng)，如浙江溫州皮革市場(chǎng)、紹興柯橋中國(guó)輕紡市場(chǎng)、嘉興皮衣市場(chǎng)等。很明顯，當(dāng)?shù)嘏盼燮髽I(yè)在增加就業(yè)與提高經(jīng)濟(jì)收入方面對(duì)本地居民有較大的吸引力，因此，社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)方面的需求相對(duì)顯得不足。盡管《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定，一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告。不過(guò)，社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境污染的容忍程度與環(huán)境污染對(duì)生活造成的損害程度有密切關(guān)聯(lián)。也就是說(shuō)，對(duì)生活與生產(chǎn)損害程度較低，沒有產(chǎn)生直觀的副作用，社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境污染的包容在容忍程度范圍內(nèi)。正像美國(guó)學(xué)者所言，人們?nèi)绻黄葹楂@取生活必需品而不停地奔忙的話，人們可能無(wú)暇或無(wú)意顧及污染問(wèn)題?？墒?，在生活逐漸富裕的社會(huì)里，教育水平、生活條件和個(gè)人利益直接損害程度都會(huì)有助于引起人們對(duì)環(huán)境污染問(wèn)題的關(guān)注。[11]一旦無(wú)法容忍或直接損害了個(gè)體利益，有關(guān)居民首先就會(huì)與排污企業(yè)交涉，如果交涉無(wú)效，就會(huì)考慮投訴，向環(huán)境保護(hù)部門或新聞媒介或通過(guò)區(qū)長(zhǎng)熱線、市長(zhǎng)熱線等投訴，反映社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境污染的不滿，有的提出制止污染或索賠要求。

不管怎樣，從總體上說(shuō)，不論是排污企業(yè)，還是生活在污染源區(qū)域的居民，都對(duì)排放許可證制度缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，也對(duì)排放許可證制度的有效性感到懷疑。

3、政府需求不足。政府與制度存在著一定的依存度。政府需要制度來(lái)維護(hù)秩序，而制度又需要政府加以完善與落實(shí)。但在實(shí)際工作中，政府與制度間并不是系統(tǒng)平衡的，有時(shí)政府可能會(huì)出于主觀上的原因，對(duì)制度建設(shè)本身顯示出需求不足。在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，相當(dāng)多的一級(jí)政府或環(huán)境保護(hù)部門對(duì)環(huán)境保護(hù)制度缺乏需求，具體表現(xiàn)在兩方面：

一是沒有直接自身利益需求。剛一開始發(fā)放排放許可證時(shí)規(guī)定可以收取一定的成本費(fèi)，一般每本收取20到30元不等。成本費(fèi)中應(yīng)該既包括印刷的成本費(fèi)又內(nèi)含發(fā)放的勞務(wù)費(fèi)，而現(xiàn)行規(guī)定不能收取此類成本費(fèi)。這樣，不僅許可證印制的成本要由環(huán)境部門內(nèi)部承擔(dān)，而且連勞務(wù)費(fèi)也無(wú)法獲取，對(duì)環(huán)境保護(hù)部門來(lái)說(shuō)，失去了發(fā)放許可證的利益沖動(dòng)。

二是怕影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和官員升遷。改革開放以來(lái)，中國(guó)政府始終將經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為其中心工作，只有到“九五”時(shí)期才將可持續(xù)性發(fā)展作為政府工作目標(biāo)的一部分，不過(guò)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)相比較，還是處于主流與支流的關(guān)系。以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為中心的制度安排，憑借其較大的影響力左右著政府收入與分配狀態(tài)，直接關(guān)系到資源的有機(jī)配置效率。對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，這種以經(jīng)濟(jì)效率為中心的制度安排創(chuàng)造的機(jī)會(huì)大大超過(guò)因創(chuàng)造這些機(jī)會(huì)而支付的單純經(jīng)濟(jì)成本，則被認(rèn)為提供了凈利益，而不考慮環(huán)境成本，或忽視環(huán)境成本。相反，由于保護(hù)自然環(huán)境，而沒有出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的有效發(fā)展則被認(rèn)為是引起了凈損失，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中往往處于劣勢(shì)。在評(píng)價(jià)政府管理行為時(shí)，眾多政府較多地注重當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展速度、國(guó)民生產(chǎn)總值和居民生活水平程度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在溫州市工業(yè)經(jīng)濟(jì)中占有較重要的地位。1997年全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)總產(chǎn)值達(dá)819.23億元，占全市工業(yè)總產(chǎn)值（1242.40億元）的65.94%.[12]這對(duì)溫州市政府來(lái)說(shuō)處于兩難境地：一方面財(cái)政稅收來(lái)源高度依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，就無(wú)法保證政府管理所需龐大開支的財(cái)力支持，另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)往往又是污染大戶，影響當(dāng)?shù)厮?、氣資源環(huán)境。如果一旦關(guān)停大量污染企業(yè)，對(duì)當(dāng)?shù)囟愂諘?huì)有較大沖擊，而且對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定也會(huì)有負(fù)面影響，這是地方政府所不愿看到的結(jié)局。從這方面觀之，地方政府對(duì)環(huán)境污染所采取的被動(dòng)消極態(tài)度不足為怪。

其實(shí)，在一級(jí)政府與環(huán)境保護(hù)職能部門之間，對(duì)環(huán)境保護(hù)的態(tài)度不可相提并論，兩者之間是有差別的。環(huán)境保護(hù)部門出于職能動(dòng)機(jī)的推動(dòng)往往會(huì)采取一些措施治理污染，但一進(jìn)入一級(jí)政府層面，阻力就會(huì)逐漸增大。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》和《水污染防治法》的規(guī)定，關(guān)停并轉(zhuǎn)的權(quán)力在一級(jí)政府，而不在環(huán)保部門。對(duì)造成環(huán)境嚴(yán)重污染的企事業(yè)單位，能夠采取限期治理措施。由于限期治理是一種具有強(qiáng)制性的行政措施，而且還有相應(yīng)的法律后果，因此，對(duì)排污單位影響較大的，法律規(guī)定了較具體的報(bào)批程序：中央或省級(jí)政府直接管轄的企事業(yè)單位的限期治理，由中央或省級(jí)政府決定；市、縣或市、縣以下政府管轄的企事業(yè)單位的限期治理，由市、縣政府決定；對(duì)經(jīng)限期治理逾期未完成治理任務(wù)的企事業(yè)單位，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉，由作出限期治理決定的人民政府決定。一般來(lái)說(shuō)，環(huán)境保護(hù)部門對(duì)治理污染有強(qiáng)烈的職責(zé)意識(shí)，但一級(jí)政府可能會(huì)過(guò)多考慮地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府官員升遷的因素。[13]因?yàn)?，在中?guó)政治權(quán)力安排過(guò)程中，越來(lái)越反映出一種趨勢(shì)，那就是地方政府官員的提升與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展是成正比例關(guān)系的，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，地方官員升遷和進(jìn)京做官的機(jī)會(huì)就會(huì)增大。這是中國(guó)地方政府從傳統(tǒng)的“服從中央型”向現(xiàn)代“政績(jī)顯示型”轉(zhuǎn)化的一個(gè)很重要的標(biāo)志。

而且，環(huán)境保護(hù)部門在一級(jí)政府組成部門中的排名相對(duì)較后，其行政地位不高。在中央政府中，國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局屬于國(guó)務(wù)院的直屬部門，不少地方政府環(huán)保局在地方政府職能部門的排名序列中也較后。溫州市政府有45個(gè)局級(jí)機(jī)構(gòu)，市環(huán)境保護(hù)局列15位。一級(jí)政府對(duì)環(huán)保不夠重視以及環(huán)境保護(hù)部門地位較低由此可見一斑。鑒于一級(jí)政府掌握著限期治理和關(guān)停并轉(zhuǎn)的批準(zhǔn)決定權(quán)，所以水污染嚴(yán)重而得不到有效治理，或治理后又回潮的，其責(zé)任更多的應(yīng)該在一級(jí)政府上。也就是說(shuō)，政府需求不足的主體首先應(yīng)該是一級(jí)政府，其次才是環(huán)境保護(hù)部門。

（二）制度安排的供給不足

制度變遷的供給依賴于制度設(shè)計(jì)的“成本”以及尋找可選擇目標(biāo)的知識(shí)基礎(chǔ)。設(shè)計(jì)制度的政府，盡管環(huán)境保護(hù)意識(shí)觀念在逐漸增強(qiáng)，但在制度安排上仍缺乏周全的思考，甚至正是由于這種制度安排上的某些缺陷，使整個(gè)制度出現(xiàn)較多的弊病，無(wú)法在實(shí)際執(zhí)行中產(chǎn)生出高效率。

1、法律規(guī)范供給不足。我國(guó)由于地域遼闊，各地自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)與環(huán)境污染程度存在著較大差別，國(guó)家環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)不能一刀切，只能對(duì)一些原則性的問(wèn)題作出規(guī)定，不可能涉及到非常具體的細(xì)節(jié)?，F(xiàn)較突出的問(wèn)題是，能夠?qū)Ω黜?xiàng)具體制度安排產(chǎn)生較大影響的基本制度沒有從法律法規(guī)上得到保障。《環(huán)境保護(hù)法》與《水污染防治法》都沒有具體規(guī)定許可證制度。1989年的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定“排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位，必須依照國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門的規(guī)定申報(bào)登記。”這可以理解為是排放許可證的低級(jí)形式。[14]1990年12月《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的決定》提出各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門要逐步推行污染物排放總量控制和排放許可證制度。由國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局的《工業(yè)污染源監(jiān)測(cè)管理辦法》（1991年）中規(guī)定：“對(duì)企業(yè)發(fā)放或更換‘排污許可證’時(shí)，對(duì)其所申報(bào)的污染物排放設(shè)施和處理設(shè)施必須經(jīng)環(huán)境保護(hù)行政主管部門環(huán)境監(jiān)測(cè)站的核查監(jiān)測(cè)合格，否則，不予發(fā)放或更換?！眹?guó)務(wù)院于1989年批準(zhǔn)并由國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局的《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》明確規(guī)定，排污許可證制度的管理辦法由國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)部門另行制定。這是對(duì)《水污染防治法》的一個(gè)重要補(bǔ)充。顯然，國(guó)家法律法規(guī)對(duì)水污染物排放許可證制度的規(guī)定幾乎是空白，但作為行政規(guī)章的規(guī)定還是有的。國(guó)家環(huán)境保護(hù)局總《水污染物排放許可證管理暫行辦法》（1988年）規(guī)定：“在污染物排放濃度控制管理的基礎(chǔ)上，通過(guò)排污申報(bào)登記，發(fā)放水污染物《排放許可證》，逐步實(shí)施污染物排放總量控制?！辈⒃谠撧k法中第一次把“排放許可證制度”單獨(dú)作為一章來(lái)規(guī)定， 1990年國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局《關(guān)于下發(fā)排放水污染物許可證和申報(bào)登記表的通知》提出排污單位在排污申報(bào)登記的基礎(chǔ)上，向當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門申請(qǐng)排污許可證。1993年國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步做好建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理工作的幾點(diǎn)意見》，要求開發(fā)區(qū)污染物排放要實(shí)行總量控制與集中治理。在總量控制的原則指導(dǎo)下，對(duì)開發(fā)區(qū)內(nèi)新建項(xiàng)目污染物排放實(shí)行合理分配，并積極推行排放許可證制度。直到2000年3月，國(guó)務(wù)院在《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》上才有新規(guī)定：“向水體排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位，必須向所在地的縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)部門提交《排污申報(bào)登記》?！h級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)部門根據(jù)總量控制實(shí)施方案，審核本行政區(qū)域內(nèi)向該水體排污的單位的重點(diǎn)污染物排放量，對(duì)不超過(guò)排放總量控制指標(biāo)的，發(fā)給排污許可證；對(duì)超過(guò)排放總量控制指標(biāo)的，限期治理，限期治理期間，發(fā)給臨時(shí)排污許可證。具體辦法由國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)部門制定。”不過(guò)對(duì)于水污染物排放許可證的規(guī)定，不像《固體污染防治法》、《大氣污染防治法》等中明確規(guī)定實(shí)行許可證制度。[15]這樣，就產(chǎn)生兩大問(wèn)題，一是行政法規(guī)沒有法律的權(quán)威性，在執(zhí)行中可能會(huì)遇到困難；二是對(duì)許可證制度的規(guī)定缺乏操作性，沒有具體的步驟與措施。國(guó)家立法主要針對(duì)的大型企業(yè)，對(duì)小型企業(yè)的操作性與有效性顯得差一些。而且，對(duì)地方環(huán)境保護(hù)部門來(lái)說(shuō)，僅有國(guó)家和政府的法律法規(guī)不行，應(yīng)該有地方性法規(guī)來(lái)保證它的實(shí)施，以加強(qiáng)水污染物排放許可證制度的力度。目前，省一級(jí)有關(guān)許可證制度的地方性法規(guī)沒有出臺(tái)。

2、配套的技術(shù)規(guī)范供給不足。環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范需要通過(guò)制定相應(yīng)配套的技術(shù)規(guī)范來(lái)實(shí)現(xiàn)。如環(huán)境保護(hù)制度的建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”審批，就涉及到大量的技術(shù)規(guī)范；環(huán)境噪聲污染源防治與規(guī)劃布局空間距離有密切關(guān)系；水污染物排放去向與受納水體不同，對(duì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求有別[16].目前，國(guó)家環(huán)境保護(hù)部門單一性的技術(shù)規(guī)范已經(jīng)大量存在，但相配套性的技術(shù)規(guī)范有機(jī)銜接的較少。環(huán)境保護(hù)制度這方面技術(shù)規(guī)范供給的不足，容易產(chǎn)生執(zhí)法上的隨意性和制度本身的不嚴(yán)密，使環(huán)境保護(hù)制度缺乏操作性，易使基層環(huán)境保護(hù)部門在實(shí)踐中無(wú)從著手。

3、排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)供給不足。由于現(xiàn)行收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)大大低于治理設(shè)備運(yùn)行費(fèi)用，遠(yuǎn)離經(jīng)濟(jì)價(jià)值規(guī)律，失去經(jīng)濟(jì)手段的懲罰作用，不利于對(duì)污染的有效控制。

4、政策規(guī)范供給不足。為了有效抑制污染惡化，一方面需要政府采取嚴(yán)厲的管制辦法限期治理污染嚴(yán)重的企業(yè)，另一方面應(yīng)制訂配套政策規(guī)范，大力發(fā)展質(zhì)量效益型、科技先導(dǎo)型、資源節(jié)約型的環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)或企業(yè)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源與人力資源、財(cái)力資源的優(yōu)化組合與高效利用。目前，政府對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)或環(huán)保產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)支持與扶植不夠，又無(wú)法做到優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和工業(yè)布局，反映出政策規(guī)范供應(yīng)的嚴(yán)重不足。

三、對(duì)策措施：政府管制、市場(chǎng)機(jī)制與公民社會(huì)有機(jī)一體

對(duì)水污染物排放管理問(wèn)題，政府應(yīng)該健全法律規(guī)范，制定切實(shí)可行的措施，同時(shí)，又要適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢(shì)，通過(guò)經(jīng)濟(jì)收益與成本之間的核算，用市場(chǎng)機(jī)制的辦法完善排放許可證制度，同時(shí)，要加強(qiáng)公民環(huán)境保護(hù)意識(shí)的教育，通過(guò)有效手段調(diào)動(dòng)社會(huì)公民參與環(huán)境保護(hù)的積極性。當(dāng)然，僅僅憑政府管制與市場(chǎng)機(jī)制單一因子無(wú)法徹底解決環(huán)境污染問(wèn)題，只有使政府管制、市場(chǎng)機(jī)制與公民社會(huì)三者的有機(jī)合作，才能從源頭、源流和終端三者上真正解決水污染物排放問(wèn)題。

（一） 健全法律規(guī)范

為了提高水污染物排放許可證的權(quán)威性，加強(qiáng)制度的嚴(yán)肅性，應(yīng)由國(guó)務(wù)院頒布《排放許可證制度條例》，對(duì)有關(guān)重大制度作出具體的安排。地方尤其是省級(jí)政府或省級(jí)人大也應(yīng)制定相應(yīng)的《排放許可證制度條例》，以規(guī)范本區(qū)域內(nèi)排放許可證制度的具體執(zhí)行與落實(shí)。

（二）制訂嚴(yán)密而符合實(shí)際的政策措施，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制

1、針對(duì)大中型企業(yè)與小型企業(yè)的實(shí)際情況，制定相關(guān)的差別政策。對(duì)大中型排污企業(yè)，政府可采取提供低息貸款或無(wú)息貸款等措施支持它購(gòu)置自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備，盡量購(gòu)買性能穩(wěn)定、監(jiān)測(cè)準(zhǔn)確的設(shè)備。對(duì)小型排污企業(yè)，政府可采用區(qū)域排污集中處理的辦法，如平陽(yáng)水頭鎮(zhèn)興建的大型污水處理中心，集體分?jǐn)傁鄳?yīng)成本。同時(shí)，考慮到小型企業(yè)的排污量和濃度的測(cè)算存在著不穩(wěn)定的情況，環(huán)保部門可以模擬體育比賽常用的興奮劑檢測(cè)手段-“飛行檢測(cè)”進(jìn)行監(jiān)測(cè)，以體現(xiàn)公平性與公正性，一旦查實(shí)有關(guān)排污企業(yè)有超標(biāo)超量排放的，應(yīng)加重處罰。

2、提高排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)境管制的一個(gè)重要內(nèi)容是對(duì)環(huán)境污染的控制。按照誰(shuí)污染誰(shuí)負(fù)責(zé)承擔(dān)成本的原則，這些污染者應(yīng)該支付由它們的污染而產(chǎn)生的額外處理成本。對(duì)排污單位一定要在經(jīng)濟(jì)上采取嚴(yán)厲的給付政策，提高排污收費(fèi)，尤其要提高超標(biāo)超量排污的收費(fèi)，使環(huán)境污染成本逐漸做到內(nèi)部化，使排污終端制度安排有所成效。[17]

3、實(shí)行有償且限額發(fā)放排污許可證。對(duì)自然環(huán)境而言，污染單位越多，對(duì)環(huán)境的破壞作用越大。政府既然在排污的終端規(guī)定了相關(guān)的收費(fèi)制度，那么在排污的始端也應(yīng)該作出限制進(jìn)入的安排，以保護(hù)環(huán)境不受過(guò)多污染單位的侵?jǐn)_。這種限制進(jìn)入制度安排可以體現(xiàn)在水污染物排放許可證的有償且限額發(fā)放上。政府可以通過(guò)競(jìng)拍的制度安排，使排污許可證從一開始就內(nèi)含價(jià)值，獲取排放許可證的排污單位應(yīng)支付相應(yīng)的成本代價(jià)，而且獲取時(shí)也不是無(wú)限獲取，應(yīng)該有限發(fā)放。這方面可以參照城市出租車運(yùn)營(yíng)投放數(shù)量限制辦法，用競(jìng)拍方式來(lái)決定其價(jià)格。

4、探索排放許可證的交易制度。既然排放許可證是一種排污權(quán)，那么，它也就是一種產(chǎn)權(quán)，就可以按照市場(chǎng)法則進(jìn)行轉(zhuǎn)讓或拍賣，政府只能在制定交易規(guī)則上加強(qiáng)管理，沒必要在排污權(quán)的交易價(jià)格上進(jìn)行干預(yù)。排污權(quán)的“成交價(jià)格必定界乎高成本與低成本之間，這樣的價(jià)格必定能被雙方都接受，而且雙方都通過(guò)排污權(quán)的交易獲利。所以排污權(quán)的交易不必由政府從中撮合?！盵18]目前，北京環(huán)境與發(fā)展研究會(huì)同美國(guó)環(huán)境保護(hù)基金（Environmental Defense Fund ，USA）合作，在遼寧省本溪市和江蘇省南通市開展排污權(quán)交易的試驗(yàn)。杭州市也有意向進(jìn)行這方面的試點(diǎn)。由于排放許可證發(fā)放時(shí)沒有收取資源使用費(fèi)，這樣，許可證交易后所得的歸屬問(wèn)題就成為人們爭(zhēng)論的話題。這實(shí)際上涉及到資源初始分配權(quán)的問(wèn)題。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，排污單位獲取排放許可證后，就獲得了它的所有權(quán)，因此，交易后所得應(yīng)該歸屬出讓方；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，排放許可證發(fā)放是資源配置權(quán)的發(fā)放，通過(guò)發(fā)放活動(dòng)，使排污單位優(yōu)先擁有了資源，但排污單位擁有的僅僅是資源的使用權(quán)，不是資源的所有權(quán)。鑒于排污單位在領(lǐng)取排污許可證時(shí)沒有付出任何初始的成本，因此，交易后所得應(yīng)該歸排放許可證發(fā)放的政府所有，交易后所得也是國(guó)有資產(chǎn)的一部分。浙江金華某縣級(jí)市于2000年下半年進(jìn)行了這方面的試點(diǎn)，一化學(xué)工業(yè)公司欲購(gòu)買一化工企業(yè)的排放許可證，其價(jià)格是每噸排污量為5萬(wàn)元，共6噸，計(jì)30萬(wàn)元。由于環(huán)境保護(hù)局領(lǐng)導(dǎo)班子調(diào)整，再加上交易后所得歸屬棘手，一下子難作決斷，這一交易行為只得作罷?？梢?，市場(chǎng)力量與社會(huì)力量已經(jīng)在迫使政府管理部門盡快從解放思想、實(shí)事求是精神出發(fā)，探索出一條適合中國(guó)國(guó)情的排放許可證交易之路，妥善處理好許可證交易所得的歸屬問(wèn)題，從而產(chǎn)生既能確保國(guó)有資產(chǎn)的保值和增值，增加國(guó)家對(duì)環(huán)境保護(hù)的投入資金，又能使許可證轉(zhuǎn)讓方有利可圖，啟動(dòng)市場(chǎng)的逐利動(dòng)力，促使市場(chǎng)發(fā)展活力的效果。

（二） 確立公民參與環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督制度

美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家劉易斯認(rèn)為“如果沒有一個(gè)明智的政府的積極促進(jìn)，任何一個(gè)國(guó)家都不可能有經(jīng)濟(jì)進(jìn)步，……另一方面，也有許多政府給經(jīng)濟(jì)生活帶來(lái)災(zāi)難的例子，以致于要寫滿幾頁(yè)警惕政府參與經(jīng)濟(jì)生活的話也是很容易的。”[19]這一段話告訴人們，政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的作用盡管有其積極作用，但其在一定條件下也會(huì)產(chǎn)生副作用。實(shí)際上，政府在環(huán)境保護(hù)過(guò)程中的作用也是特定的，不是無(wú)限的。市場(chǎng)機(jī)制只能發(fā)揮經(jīng)濟(jì)本身的作用，無(wú)法解決人們觀念的調(diào)整與彌補(bǔ)排污許可證制度本身的缺陷，再加上環(huán)境資源公共物品與行為外部性兩大特點(diǎn)，市場(chǎng)價(jià)格只能反映局部性私人成本，不能充分反映全部整體性成本，這樣，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)行為失去制約，產(chǎn)生市場(chǎng)失靈。

為了矯正兩者的不足，需要充分發(fā)揮公民社會(huì)能動(dòng)性的參與特點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境污染單位個(gè)人和群體的監(jiān)督，利用公民社會(huì)的自主力量，確立起公民社會(huì)參與環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督制度，彌補(bǔ)政府管制與市場(chǎng)機(jī)制的不足。

這方面的監(jiān)督制度隨著創(chuàng)建國(guó)家環(huán)境保護(hù)模范城市活動(dòng)的開展已經(jīng)在部分城市中逐漸形成。如浙江富陽(yáng)和杭州先后于2000年、2001年開展環(huán)境違法行為公眾有獎(jiǎng)舉報(bào)制度。根據(jù)杭州市環(huán)保局2月12日的有獎(jiǎng)舉報(bào)通告（第一號(hào)），市民對(duì)環(huán)境違法行為舉報(bào)踴躍。據(jù)最新統(tǒng)計(jì)，環(huán)保有獎(jiǎng)舉報(bào)中心已接到舉報(bào)電話279件，屬“工業(yè)企業(yè)水污染有獎(jiǎng)舉報(bào)”范圍的有23件，已查明18家單位為污水超標(biāo)排放，處罰金額總計(jì)約37萬(wàn)元，已有10位舉報(bào)人領(lǐng)取了1000元的獎(jiǎng)金。[20]考慮到政府管理人員少和管理手段的局限，無(wú)法及時(shí)了解排污單位的違法信息，同時(shí)，公民關(guān)心公共事務(wù)需要時(shí)間、精力甚至包括金錢上的投入和開支，因此，推行有獎(jiǎng)舉報(bào)制度有利于解決政府管理不力與公民參與不夠之間的矛盾。通過(guò)這一制度進(jìn)一步促使公民關(guān)心環(huán)境保護(hù)，關(guān)心社會(huì)，提高公民自治與自律的能力，彌補(bǔ)政府治理不足，推動(dòng)政府積極主動(dòng)地做好環(huán)境保護(hù)工作。

總之，通過(guò)水污染物排放許可證制度的考察，我們認(rèn)識(shí)到環(huán)境保護(hù)制度是一項(xiàng)政府管制制度，它可以在適度的范圍內(nèi)獲取最大效果，但這種效果是有限度的?？梢哉f(shuō)，不僅是環(huán)境保護(hù)制度本身存在著缺陷，而且政府管制本身也有失靈的地方，甚至這種失靈比市場(chǎng)失靈的后果更嚴(yán)重和更可怕。這就需要借助市場(chǎng)機(jī)制本身的力量來(lái)彌補(bǔ)政府管制的不足。事實(shí)已經(jīng)有力地證明，市場(chǎng)力量與政府力量最終仍無(wú)法從根本上解決環(huán)境污染問(wèn)題，只有憑借社會(huì)力量，即通過(guò)公眾群體的努力，才能使環(huán)境保護(hù)真正發(fā)揮出社會(huì)自主的力量。環(huán)境保護(hù)是每一個(gè)社會(huì)成員應(yīng)盡的職責(zé)，同樣也是應(yīng)盡的義務(wù)。每一個(gè)社會(huì)成員都有權(quán)監(jiān)督污染單位的排污行為，督促政府采取措施使排污單位做到污染成本內(nèi)部化。

通過(guò)政府、市場(chǎng)與社會(huì)的多方努力，并且實(shí)施以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)的政策措施，才能使環(huán)境保護(hù)制度真正趨向成熟。

注釋：

[1]本課題是北京天則經(jīng)濟(jì)研究所資助的“政府體制改革”研究項(xiàng)目子課題的研究成果，在此特表謝意。感謝茅于軾、鄭易生、時(shí)和興等先生對(duì)本文的初稿提出了非常有價(jià)值的意見。

[2] 徐家良，浙江大學(xué)政治學(xué)與行政管理系副教授，北京大學(xué)政治學(xué)博士候選人。Email：xujial@263.net

[3] 本報(bào)告對(duì)調(diào)查地所進(jìn)行的僅僅局限于制度實(shí)施有效性的分析，并不包含對(duì)調(diào)查地環(huán)境保護(hù)工作的優(yōu)劣評(píng)價(jià)問(wèn)題。

[4] 祝興祥等編著：《中國(guó)的排污許可證制度》，中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社1991年版，第3－5頁(yè)。

[5] 這里暫且將與發(fā)放許可證不同名稱的發(fā)放注冊(cè)證的金華、嘉興列入不規(guī)范分類中。規(guī)范是指能夠按照有關(guān)規(guī)定每年正常發(fā)放許可證的，包括臨時(shí)許可證，若有一年沒有發(fā)放，就算不規(guī)范。

[6] 王燦發(fā)編著：《環(huán)境保護(hù)四法一條例詮釋》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社1993年版。

[7] [美]埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道》，上海三聯(lián)書店2000年版，第30頁(yè)。

[8] [美]V·奧斯特羅姆、D·菲尼、H·皮希特：《制度分析與發(fā)展的反思》，商務(wù)印書館1992年版，第83頁(yè)。

[9] 國(guó)家環(huán)境保護(hù)局政策法規(guī)司編：《中國(guó)環(huán)境保護(hù)法規(guī)全書》，化學(xué)工業(yè)出版社1997年版，第303頁(yè)。

[10] “五小”指小制革、小電鍍（小煉焦）、小造紙、小印染、小化工。

[11] [美]詹姆斯。E.安德森：《公共決策》，華夏出版社1990年，第78頁(yè)。

[12] 溫州市1999年軟科學(xué)研究項(xiàng)目：《溫州市環(huán)境污染與生態(tài)破壞經(jīng)濟(jì)損失研究》專題之二“環(huán)境污染經(jīng)濟(jì)損失研究”，溫州市環(huán)境保護(hù)設(shè)計(jì)科學(xué)研究院（1999年12月）。

[13] 瑞安市1999年限期治理時(shí)，準(zhǔn)備關(guān)閉三個(gè)電鍍企業(yè)，但上報(bào)到瑞安市政府法制局后遲遲不見回應(yīng)，最后不了了之。

[14]國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)秘書處、中國(guó)人民大學(xué)人口環(huán)境與發(fā)展研究室編：《中國(guó)環(huán)境資源政策法規(guī)大全》，中信出版社1996年版，第1089頁(yè)。

[15] 《固體廢物污染環(huán)境防治法》（1995年）規(guī)定，“確有必要進(jìn)口列入前款規(guī)定目錄中的固體廢物用作原料的，必須經(jīng)國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易主管部門審查許可，方可進(jìn)口?！薄皬氖率占?、貯存、處置危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的單位，必須向縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門申請(qǐng)領(lǐng)取經(jīng)營(yíng)許可證，具體管理辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！?/p>

[16] 金華市環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究所：“金華江流域水環(huán)境季節(jié)容量的研究”（總量控制研究課題鑒定、排污許可證試點(diǎn)工作驗(yàn)收材料之四），1990年5月。

[17] 茅于軾：“造路用地和排污付費(fèi)”，《中國(guó)21世紀(jì)城市交通可持續(xù)發(fā)展》，瓊斯基金會(huì)、天則經(jīng)濟(jì)研究所，1999年9月。

[18] 茅于軾：“排污權(quán)交易”，北京天則經(jīng)濟(jì)研究所網(wǎng)站，1998年7月15日。

許可證制度范文第3篇

【關(guān)鍵詞】支付結(jié)算 賬戶管理 開戶許可證

按照現(xiàn)行銀行結(jié)算賬戶管理相關(guān)制度，開戶許可證是人民銀行依法準(zhǔn)予申請(qǐng)人在銀行開立核準(zhǔn)類銀行結(jié)算賬戶的行政許可證件，是核準(zhǔn)類銀行結(jié)算賬戶合法性的有效證明。但在賬戶管理實(shí)踐中，單位存款人開立非核準(zhǔn)類賬戶的一個(gè)必要條件就是出具基本存款賬戶開戶許可證。因此，開戶許可證實(shí)際上已成為單位存款人開立銀行結(jié)算賬戶，進(jìn)而獲得商業(yè)銀行各類金融服務(wù)的法定證件。但由于目前對(duì)開戶許可證的管理上，只注重審核發(fā)證環(huán)節(jié)，對(duì)于后續(xù)管理存在較大疏漏，致使很多已不再符合法定開戶條件的賬戶仍然在銀行體系內(nèi)，既增加了賬戶管理的難度，也為犯罪分子利用銀行結(jié)算賬戶進(jìn)行非法經(jīng)營(yíng)、偷逃稅款、洗錢等違法犯罪活動(dòng)提供了潛在的可能。

一、現(xiàn)行賬戶管理制度有關(guān)開戶許可證的規(guī)定

現(xiàn)行賬戶管理的基礎(chǔ)性制度是2003年頒布的《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》及隨后下發(fā)的《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法實(shí)施細(xì)則》（以下分別簡(jiǎn)稱《管理辦法》和《實(shí)施細(xì)則》）。《管理辦法》中規(guī)定：人民銀行在核準(zhǔn)開立基本存款賬戶、臨時(shí)存款賬戶（因注冊(cè)驗(yàn)資和增資驗(yàn)資開立的除外）、預(yù)算單位專用存款賬戶和QFII專用存款賬戶時(shí)分別頒發(fā)基本存款賬戶開戶許可證、臨時(shí)存款賬戶開戶許可證和專用存款賬戶開戶許可證；存款人開立一般存款賬戶、專用存款賬戶應(yīng)出具基本存款賬戶開戶許可證；存款人撤銷核準(zhǔn)類銀行結(jié)算賬戶時(shí)應(yīng)交回開戶許可證。

此外，存款人遺失開戶許可證，應(yīng)在報(bào)刊媒體上進(jìn)行遺失公告，宣布該開戶許可證作廢。人民銀行在核準(zhǔn)類銀行結(jié)算賬戶銷戶處理時(shí)，在人民幣銀行結(jié)算賬戶管理系統(tǒng)中對(duì)原開戶許可證的狀態(tài)設(shè)置了兩個(gè)可選項(xiàng)，即：收回和遺失。因此，在核準(zhǔn)類銀行結(jié)算賬戶銷戶處理的實(shí)際操作中，申請(qǐng)人一是交回原開戶許可證辦理銷戶手續(xù)；二是出具許可證遺失證明和已進(jìn)行遺失公告的證明辦理銷戶手續(xù)，二者必選其一。

二、開戶許可證吊銷制度缺失帶來(lái)的管理難題

（一）單位終止后開戶許可證仍然長(zhǎng)期有效

《管理辦法》規(guī)定，存款人被撤并、解散、宣告破產(chǎn)或關(guān)閉的，以及存款人注銷、被吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照的，應(yīng)于5個(gè)工作日內(nèi)向開戶銀行提出撤銷銀行結(jié)算賬戶的申請(qǐng)。存款人應(yīng)先撤銷一般存款賬戶、專用存款賬戶和臨時(shí)存款賬戶，然后再申請(qǐng)撤銷基本存款賬戶。撤銷核準(zhǔn)類銀行結(jié)算賬戶時(shí)應(yīng)交回開戶許可證。而在實(shí)際工作中，部分單位（特別是一些個(gè)體工商戶）在注銷或被吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照且基本戶已無(wú)資金時(shí)，往往由于各種原因，不到銀行辦理銷戶手續(xù)并交回開戶許可證。由于開戶許可證吊銷制度尚未建立，在存款人手中的開戶許可證依然有效，存款人依然可以憑借該開戶許可證辦理其他各類相關(guān)業(yè)務(wù)。

（二）銀行賬戶年檢制度約束力不強(qiáng)

《管理辦法》明確了銀行應(yīng)對(duì)已開立的單位銀行結(jié)算賬戶實(shí)行年檢制度，檢查開立的銀行結(jié)算賬戶的合規(guī)性，核實(shí)開戶資料的真實(shí)性，對(duì)不符合賬戶管理制度開立的單位銀行結(jié)算賬戶，應(yīng)予以撤銷。由于基本戶開戶許可證和專用戶開戶許可證一經(jīng)發(fā)放長(zhǎng)期有效。在實(shí)際工作中，有很多開戶單位由于各種原因拒絕提供相關(guān)證照及開戶資料配合賬戶年檢工作，現(xiàn)行制度沒有建立吊銷開戶許可證制度，使得年檢工作對(duì)存款人的約束力不強(qiáng)，銀行對(duì)正常發(fā)生結(jié)算但未能參加賬戶年檢的存款人沒有制度上的制約措施，致使單位銀行結(jié)算賬戶年檢率始終不高。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，2012年陜西省在人民幣銀行結(jié)算賬戶管理系統(tǒng)中登記的賬戶綜合年檢率僅達(dá)到21%，基本存款賬戶的年檢率也只有27%。開戶許可證吊銷制度的缺失使得賬戶年檢制度不能有效實(shí)施，對(duì)規(guī)范賬戶日常使用的作用受到制約。

（三）大量“久懸”銀行結(jié)算賬戶無(wú)法清理

對(duì)于長(zhǎng)期不發(fā)生結(jié)算業(yè)務(wù)的單位銀行結(jié)算賬戶（一年未發(fā)生收付活動(dòng)且未欠開戶銀行債務(wù)），賬戶管理制度規(guī)定開戶銀行應(yīng)通知單位自發(fā)出通知之日起30日內(nèi)辦理銷戶手續(xù)，逾期視同自愿銷戶。但盡管制度如此規(guī)定，如果存款人不主動(dòng)到銀行申請(qǐng)撤銷賬戶并提供銷戶材料，開戶銀行自行為客戶銷戶會(huì)存在較大的法律風(fēng)險(xiǎn)。目前在實(shí)踐中，對(duì)于這一類賬戶的管理辦法是：商業(yè)銀行在行內(nèi)業(yè)務(wù)系統(tǒng)中將該類賬戶設(shè)置為長(zhǎng)期不動(dòng)戶，同時(shí)在人民幣銀行結(jié)算賬戶管理系統(tǒng)中為該類不動(dòng)戶設(shè)置“久懸”標(biāo)識(shí)。當(dāng)長(zhǎng)期不動(dòng)戶為基本戶、專用戶、臨時(shí)戶等核準(zhǔn)類賬戶時(shí)，由于開戶許可證吊銷制度的缺失，人民銀行同樣無(wú)法按照“視同自愿銷戶”的原則對(duì)這部分長(zhǎng)期不動(dòng)戶進(jìn)行銷戶處理，從而造成久懸賬戶長(zhǎng)期“久懸”，銀行系統(tǒng)資源大量浪費(fèi)。例如，截止2012年10月底，陜西省久懸銀行結(jié)算賬戶數(shù)量已經(jīng)達(dá)到96800戶，占同期單位銀行結(jié)算賬戶總量的12.7%。而且，近兩年“久懸”銀行結(jié)算賬戶數(shù)量激增，平均增長(zhǎng)率達(dá)到30%以上，遠(yuǎn)高于同期單位銀行結(jié)算賬戶增長(zhǎng)率（10%左右）。

（四）基本戶的主辦賬戶作用被削弱

按照現(xiàn)行賬戶管理制度規(guī)定，基本存款賬戶是存款人的主辦賬戶，存款人日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的資金收付及其工資、獎(jiǎng)金和現(xiàn)金的支取均應(yīng)通過(guò)基本戶辦理。存款人開立其他銀行結(jié)算賬戶也必須首先開立基本存款賬戶。但在實(shí)踐中，存款人往往開立多個(gè)一般存款賬戶后，日常業(yè)務(wù)均通過(guò)一般存款賬戶辦理，進(jìn)而將基本存款賬戶架空。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2012　年十月底，陜西省共有63350戶基本存款賬戶超過(guò)一年以上未發(fā)生結(jié)算業(yè)務(wù)，占全部基本存款賬戶的15%，占全部“久懸”賬戶的65%。這些基本存款賬戶被閑置后，存款人仍可以通過(guò)其他非基本存款賬戶辦理各類結(jié)算業(yè)務(wù)。

三、其他相關(guān)行政許可證件吊銷制度

（一）營(yíng)業(yè)執(zhí)照

營(yíng)業(yè)執(zhí)照是企業(yè)或組織合法經(jīng)營(yíng)權(quán)的憑證。營(yíng)業(yè)執(zhí)照的登記事項(xiàng)包括名稱、地址、負(fù)責(zé)人、注冊(cè)資金、經(jīng)營(yíng)范圍、經(jīng)營(yíng)期限等。經(jīng)營(yíng)組織有違法行為時(shí)，工商行政管理部門可以做出吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照的行政處罰?！豆痉ā贰ⅰ锻赓Y企業(yè)法》、《公司登記管理?xiàng)l例》等企業(yè)管理制度詳細(xì)規(guī)定了可以給予吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照處罰的具體情形，主要包括：虛報(bào)注冊(cè)資本；提交虛假材料或者采取其他欺詐手段隱瞞重要事實(shí)取得公司登記；公司成立后無(wú)正當(dāng)理由超過(guò)六個(gè)月未開業(yè)的，或者開業(yè)后自行停業(yè)連續(xù)六個(gè)月以上；利用公司名義從事危害國(guó)家安全、社會(huì)公共利益的嚴(yán)重違法行為的；公司不按照規(guī)定接受年度檢驗(yàn)，逾期仍不改正的；偽造、涂改、出租、出借、轉(zhuǎn)讓營(yíng)業(yè)執(zhí)照；未能在規(guī)定的期限內(nèi)繳付出資的，且不辦理注銷登記手續(xù)和繳銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照的，等等。

吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照后，機(jī)構(gòu)不得開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。被吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照的企業(yè)名稱三年內(nèi)不得使用。被吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照的公司、企業(yè)法定代表人，自該公司、企業(yè)被吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照之日起三年內(nèi)，不得擔(dān)任公司的董事、監(jiān)事和經(jīng)理，也不得擔(dān)任其他企業(yè)的法定代表人。

（二）組織機(jī)構(gòu)代碼證

組織機(jī)構(gòu)代碼是組織機(jī)構(gòu)在我國(guó)境內(nèi)唯一的，始終不變的法定代碼標(biāo)識(shí)。組織機(jī)構(gòu)代碼證是組織機(jī)構(gòu)法定代碼的標(biāo)識(shí)的憑證。組織機(jī)構(gòu)代碼證自發(fā)放起4年內(nèi)有效，組織機(jī)構(gòu)設(shè)立的資格證明文件有效期不足4年的，代碼證有效期以資格證明文件的有效期為準(zhǔn)。組織機(jī)構(gòu)代碼證實(shí)行年檢制度，以確保組織機(jī)構(gòu)代碼的唯一性和相關(guān)信息數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和時(shí)效性。經(jīng)營(yíng)組織的組織機(jī)構(gòu)代碼年檢以年檢過(guò)的營(yíng)業(yè)執(zhí)照為基礎(chǔ)。組織機(jī)構(gòu)代碼沒有明確的吊銷制度，但沒有參加的年檢的組織機(jī)構(gòu)代碼證在使用中會(huì)被視為失效，以此保證組織機(jī)構(gòu)代碼證的合法性。注銷組織機(jī)構(gòu)代碼證時(shí)需要出示登記部門或上級(jí)主管部門的核準(zhǔn)注銷文件，經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)還需要出示稅務(wù)部門注銷稅務(wù)登記證的回執(zhí)。

（三）稅務(wù)登記證

稅務(wù)登記證是從事生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)的納稅人向主管稅務(wù)機(jī)關(guān)申報(bào)辦理稅務(wù)登記時(shí)，所頒發(fā)的登記憑證。納稅人在辦理開立銀行賬戶，領(lǐng)購(gòu)發(fā)票，申請(qǐng)減、免、退稅，辦理延期申報(bào)、延期繳納稅款等事項(xiàng)時(shí)，必須出示稅務(wù)登記證件。目前，稅務(wù)機(jī)構(gòu)已取消年檢制度，但稅務(wù)機(jī)關(guān)要求驗(yàn)證或換證時(shí)，納稅人必須在規(guī)定時(shí)間內(nèi)辦理驗(yàn)證或者換證手續(xù)。

四、建立開戶許可證吊銷制度的對(duì)策建議

吊銷許可證是《中華人民共和國(guó)行政處罰法》規(guī)定的行政處罰種類之一。開戶許可證吊銷制度的缺失使得部分開戶單位肆意違反賬戶管理制度，并導(dǎo)致大量已不再符合開戶條件的結(jié)算賬戶無(wú)法通過(guò)合法手續(xù)進(jìn)行清理。為強(qiáng)化單位銀行結(jié)算賬戶監(jiān)管效果，應(yīng)該盡快建立開戶許可證吊銷制度。

（一）強(qiáng)化單位銀行結(jié)算賬戶年檢工作

開戶許可證吊銷制度的建立和單位銀行結(jié)算賬戶年檢工作是相互依存，互為前提的。一方面，建立開戶許可證吊銷制度可以加大對(duì)存款人參加賬戶年檢的約束力。另一方面，開戶許可證吊銷制度的實(shí)施也必須借助于賬戶年檢平臺(tái)。建議人總行進(jìn)一步明確賬戶年檢的內(nèi)容和期限，增強(qiáng)賬戶年檢工作的可操作性和強(qiáng)制力，明確在規(guī)定期限內(nèi)不參加年檢的單位可以給予吊銷開戶許可證的行政處罰。各開戶銀行必須定期清理已被吊銷開戶許可證的單位銀行賬戶，停止為其辦理支付結(jié)算業(yè)務(wù)并按法定程序銷戶。

（二）明確可以給予吊銷開戶許可證行政處罰的具體情況

吊銷開戶許可證作為一種比較嚴(yán)厲的行政處罰手段，必須具有明確的法律依據(jù)。建議修訂《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》并賦予人民銀行賬戶監(jiān)管部門吊銷開戶許可證的執(zhí)法權(quán)限。參考其他行政許可證件的吊銷制度，在具體實(shí)施上，可以考慮在以下情形下對(duì)存款人處以吊銷開戶許可證的行政處罰：提供虛假資料騙取開戶許可證的；基本存款賬戶超過(guò)兩年不發(fā)生結(jié)算，且連續(xù)兩年不參加賬戶年檢的；基本戶開戶證明文件過(guò)期且一個(gè)年檢年度內(nèi)不提供新的證明文件的；利用銀行結(jié)算賬戶為非法集資、詐騙、洗錢等違法犯罪活動(dòng)轉(zhuǎn)移資金的；預(yù)算單位專用存款賬戶開戶證明文件失效的；臨時(shí)存款賬戶超期后不主動(dòng)撤銷的，等等。同時(shí)，對(duì)于沒有按時(shí)變更賬戶信息等其他比較輕微的賬戶違法行為，可以設(shè)置相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)處罰標(biāo)準(zhǔn)。

開戶許可證作為一種行政許可證件，其吊銷應(yīng)由頒發(fā)證件的行政管理部門實(shí)施。當(dāng)開戶銀行清理發(fā)現(xiàn)符合吊銷開戶許可證法定條件的開戶單位時(shí)，向頒發(fā)該開戶許可證的人民銀行報(bào)送相關(guān)資料。符合條件的，由人民銀行做出吊銷開戶許可證的行政處罰決定。

（三）完善《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理系統(tǒng)》相關(guān)功能

《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理系統(tǒng)》是賬戶監(jiān)管的信息化平臺(tái)?？梢詫?duì)賬戶管理系統(tǒng)進(jìn)行升級(jí)改造，配合開戶許可證吊銷制度的實(shí)施。賬戶管理系統(tǒng)應(yīng)允許存款人的所有開戶銀行查詢?cè)摯婵钊说幕緫糸_戶許可證狀態(tài)，允許預(yù)算單位專用存款賬戶和臨時(shí)存款賬戶開戶行查詢預(yù)算專戶和臨時(shí)戶的開戶許可證狀態(tài)。同時(shí)，可以允許一般存款賬戶和非預(yù)算單位專用存款賬戶的開戶銀行查詢其存款人基本戶的年檢狀態(tài)。若基本戶在規(guī)定的年檢期限內(nèi)未進(jìn)行年檢，一般存款賬戶和非預(yù)算單位專用存款賬戶開戶銀行應(yīng)停止為該存款人辦理支付結(jié)算業(yè)務(wù)。若存款人基本戶開戶許可證處于吊銷狀態(tài)，則該存款人的各開戶銀行均應(yīng)按法定程序?qū)⒃摯婵钊说乃匈~戶予以撤銷。若預(yù)算單位專用存款賬戶和臨時(shí)存款賬戶的開戶許可證被吊銷，則開戶銀行應(yīng)撤銷相應(yīng)的結(jié)算賬戶。

參考文獻(xiàn)

[1]中國(guó)人民銀行支付結(jié)算管理辦公室.《〈人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法〉學(xué)習(xí)實(shí)用手冊(cè)》[M].北京：新華出版社，2003.

許可證制度范文第4篇

第二條本縣行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可組織聽證的，適用本辦法。法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

第三條聽證應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正和便民的原則，充分聽取公民、法人和其他組織的意見，保障其陳述和申辯的權(quán)利。

除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私外，聽證應(yīng)當(dāng)公開舉行，接受社會(huì)監(jiān)督。

第四條行政許可涉及下列事項(xiàng)之一的，行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)在作出行政許可決定前，應(yīng)當(dāng)組織聽證：

（一）對(duì)直接關(guān)系人民群眾切身利益的重大建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃、施工、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等的審批；

（二）對(duì)在城市繁華窗口地區(qū)設(shè)置大型戶外廣告的審批；

（三）對(duì)被拆遷戶數(shù)較多的城市房屋拆遷的許可；

（四）與公共安全直接相關(guān)的重大行政許可事項(xiàng)；

（五）法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實(shí)施行政許可應(yīng)當(dāng)聽證的事項(xiàng)；

（六）行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)認(rèn)為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項(xiàng)。

對(duì)前款規(guī)定的行政許可事項(xiàng)，行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以具體明確并公示。

第五條行政許可直接涉及申請(qǐng)人與他人之間重大利益關(guān)系的，行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)在作出行政許可決定前，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人、利害關(guān)系人享有要求聽證的權(quán)利；申請(qǐng)人、利害關(guān)系人在被告知聽證權(quán)利之日起5日內(nèi)以書面形式提出聽證申請(qǐng)的，行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在20日內(nèi)組織聽證。

第六條實(shí)施行政許可聽證應(yīng)采取聽證會(huì)的形式。

第七條聽證由行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)組織。組織聽證的機(jī)關(guān)為該聽證事項(xiàng)的聽證機(jī)關(guān)。

由縣人民政府組織聽證的，縣人民政府可以指定有關(guān)部門或者機(jī)構(gòu)組織實(shí)施。

有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)可以聯(lián)合組織聽證。

第八條縣政府法制辦負(fù)責(zé)本縣行政區(qū)域內(nèi)聽證工作的指導(dǎo)和監(jiān)督。

第九條聽證參加人包括聽證人、行政許可審查人、記錄員、行政許可申請(qǐng)人、利害關(guān)系人和公眾陳述人。

第十條聽證人由聽證機(jī)關(guān)指定。聽證人的人數(shù)不得少于3人。聽證設(shè)主持人，在聽證人中產(chǎn)生。聽證機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)指定審查該行政許可申請(qǐng)的工作人員以外的人員為聽證主持人。

第十一條行政許可審查人由審查該行政許可申請(qǐng)的工作人員組成。

第十二條記錄員由聽證主持人指定，具體承擔(dān)聽證準(zhǔn)備和聽證記錄工作。

第十三條公眾陳述人是指對(duì)涉及公共利益的重大行政許可事項(xiàng)組織聽證時(shí)，代表社會(huì)公眾參加聽證并作相關(guān)陳述的人員。公眾陳述人的產(chǎn)生辦法由聽證機(jī)關(guān)確定。

第十四條公開舉行的聽證會(huì)，公民可以按照聽證機(jī)關(guān)的規(guī)定參加旁聽。

第十五條依照本辦法第四條的規(guī)定舉行聽證的，聽證機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在舉行聽證會(huì)的15日前向社會(huì)公告聽證會(huì)的時(shí)間、地點(diǎn)、聽證事項(xiàng)等有關(guān)內(nèi)容。聽證會(huì)有公眾陳述人參加的，還應(yīng)當(dāng)公告公眾陳述人的產(chǎn)生辦法。

第十六條依照本辦法第五條的規(guī)定舉行聽證的，聽證機(jī)關(guān)如認(rèn)為必要，可以向社會(huì)公告。

第十七條聽證機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在聽證會(huì)舉行7日前將舉行聽證的時(shí)間、地點(diǎn)通知行政許可申請(qǐng)人、利害關(guān)系人。

聽證機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在聽證會(huì)舉行5日前確定除行政許可申請(qǐng)人、利害關(guān)系人以外的其他聽證參加人。

第十八條聽證機(jī)關(guān)確定的聽證參加人應(yīng)當(dāng)出席聽證會(huì)；不能出席聽證會(huì)的，應(yīng)當(dāng)提前3天通知聽證機(jī)關(guān)。

第十九條聽證人與聽證事項(xiàng)有利害關(guān)系或者有其他可能影響聽證會(huì)公正性的，應(yīng)當(dāng)回避。

行政許可申請(qǐng)人、利害關(guān)系人認(rèn)為聽證人與聽證事項(xiàng)有利害關(guān)系或者有其他可能影響聽證會(huì)公正性的，可以在聽證會(huì)開始前向聽證機(jī)關(guān)提出聽證人回避的申請(qǐng)。

聽證人的回避由聽證主持人決定，聽證主持人的回避由聽證機(jī)關(guān)決定。

第二十條聽證進(jìn)行的程序：

（一）記錄員查明聽證參加人的到場(chǎng)情況；

（二）聽證主持人宣布聽證紀(jì)律和聽證會(huì)場(chǎng)有關(guān)注意事項(xiàng)；

（三）聽證主持人核對(duì)聽證參加人的身份；

（四）聽證主持人宣布聽證組成人員，告知申請(qǐng)人、利害關(guān)系人有關(guān)的聽證權(quán)利和義務(wù)，詢問(wèn)申請(qǐng)人、利害關(guān)系人是否提出回避申請(qǐng)。申請(qǐng)人、利害關(guān)系人申請(qǐng)聽證主持人回避的，聽證主持人應(yīng)當(dāng)宣布暫停聽證，報(bào)請(qǐng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定是否回避；申請(qǐng)聽證員、記錄員回避的，由聽證主持人當(dāng)場(chǎng)決定；

（五）行政許可審查人陳述審查意見以及相關(guān)的證據(jù)、理由；

（六）申請(qǐng)人、利害關(guān)系人、公眾陳述人可以提出證據(jù)，并進(jìn)行申辯和質(zhì)證；

（七）聽證主持人對(duì)行政機(jī)關(guān)提供的審查意見及證據(jù)、理由可以進(jìn)行詢問(wèn)；

（八）行政許可審查人、申請(qǐng)人、利害關(guān)系人、公眾陳述人最后陳述；

（九）聽證主持人宣布聽證結(jié)束。

行政許可審查人、申請(qǐng)人、利害關(guān)系人、公眾陳述人等聽證參加人在聽證過(guò)程中認(rèn)為聽證會(huì)程序違反本規(guī)定的，可以向聽證主持人提出，聽證主持人應(yīng)當(dāng)及時(shí)對(duì)聽證參加人提出的異議予以答復(fù)。

第二十一條聽證參加人應(yīng)當(dāng)對(duì)其陳述內(nèi)容的客觀性和真實(shí)性負(fù)責(zé)。

第二十二條聽證應(yīng)當(dāng)制作筆錄。聽證筆錄應(yīng)當(dāng)載明下列內(nèi)容：

（一）行政許可申請(qǐng)事項(xiàng)；

（二）聽證主持人的姓名、職務(wù)；

（三）聽證記錄人的姓名、職務(wù)；

（四）聽證參加人姓名或者名稱、地址；

（五）聽證會(huì)舉行的時(shí)間、地點(diǎn)、方式；

（六）行政許可審查人提供的審查意見及其證據(jù)、理由；

（七）申請(qǐng)人、利害關(guān)系人的陳述、申辯內(nèi)容；

（八）聽證參加人進(jìn)行質(zhì)證的內(nèi)容；

（九）其他應(yīng)當(dāng)載明的內(nèi)容。

聽證筆錄應(yīng)當(dāng)交聽證參加人確認(rèn)無(wú)誤后簽字或者蓋章。聽證參加人認(rèn)為記錄有錯(cuò)漏的，有權(quán)要求補(bǔ)正。聽證參加人拒絕簽字或者蓋章的，由聽證主持人在聽證筆錄上說(shuō)明情況。

第二十三條行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽證筆錄，作出行政許可決定。

第二十四條有下列情形之一的，視為中止聽證。

（一）申請(qǐng)人、利害關(guān)系人或者行政許可審查人因不可抗力事件，不能參加聽證的；

（二）聽證主持人需要回避，一時(shí)無(wú)法更換的；

（三）在聽證過(guò)程中，需要對(duì)有關(guān)證據(jù)重新調(diào)查或者鑒定的；

（四）其他需要中止聽證的。

第二十五條申請(qǐng)人、利害關(guān)系人有下列情形之一的，視為放棄聽證：

（一）無(wú)正當(dāng)理由，不參加聽證的；

（二）聽證中途未經(jīng)聽證主持人允許退場(chǎng)的；

（三）嚴(yán)重違反聽證會(huì)紀(jì)律，不聽制止的。

因前款所規(guī)定的情形之一被視為放棄聽證請(qǐng)求的，不得再次對(duì)同一事項(xiàng)要求聽證。

第二十六條按照本辦法規(guī)定應(yīng)當(dāng)聽證的事項(xiàng)而未組織聽證的，作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)或者其上級(jí)行政機(jī)關(guān)，可以根據(jù)利害關(guān)系人的請(qǐng)求或者依職權(quán)撤銷已作出的行政許可，但撤銷該行政許可可能對(duì)公共利益造成重大損害的除外。

第二十七條行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)當(dāng)聽證的事項(xiàng)而未組織聽證的，由其上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)令改正；情節(jié)嚴(yán)重的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分。

第二十八條有下列情形之一的，行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)行政許可審查人員給予通報(bào)批評(píng)；情節(jié)嚴(yán)重的，給予行政處分：

（一）行政許可審查人員無(wú)正當(dāng)理由不出席聽證會(huì)或者拒絕在聽證會(huì)上陳述的；

（二）行政許可審查人員在聽證會(huì)上提供虛假、重大錯(cuò)誤信息的。

許可證制度范文第5篇

第二條從事廣告業(yè)務(wù)的下列單位，應(yīng)依照本辦法的規(guī)定向廣告監(jiān)督管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)，領(lǐng)取《廣告經(jīng)營(yíng)許可證》后，方可從事相應(yīng)的廣告經(jīng)營(yíng)活動(dòng)：

（一）廣播電臺(tái)、電視臺(tái)、報(bào)刊出版單位；

（二）事業(yè)單位；

（三）法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)進(jìn)行廣告經(jīng)營(yíng)審批登記的單位。

第三條本辦法所稱廣告監(jiān)督管理機(jī)關(guān)，為縣級(jí)以上工商行政管理機(jī)關(guān)。

本辦法所稱廣告經(jīng)營(yíng)單位，為依照本辦法申請(qǐng)從事廣告業(yè)務(wù)、并取得《廣告經(jīng)營(yíng)許可證》的第二條所列明的各類單位。

第四條《廣告經(jīng)營(yíng)許可證》是廣告經(jīng)營(yíng)單位從事廣告經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的合法憑證。

《廣告經(jīng)營(yíng)許可證》分為正本、副本，正本、副本具有同樣法律效力。

《廣告經(jīng)營(yíng)許可證》載明證號(hào)、廣告經(jīng)營(yíng)單位（機(jī)構(gòu)）名稱、經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、法定代表人（負(fù)責(zé)人）、廣告經(jīng)營(yíng)范圍、發(fā)證機(jī)關(guān)、發(fā)證日期等項(xiàng)目。

第五條在《廣告經(jīng)營(yíng)許可證》中，廣告經(jīng)營(yíng)范圍按下列用語(yǔ)核定：

（一）廣播電臺(tái)：設(shè)計(jì)、制作廣播廣告，利用自有廣播電臺(tái)國(guó)內(nèi)外廣告。

（二）電視臺(tái)：設(shè)計(jì)、制作電視廣告，利用自有電視臺(tái)國(guó)內(nèi)外廣告。

（三）報(bào)社：設(shè)計(jì)、制作印刷品廣告，利用自有《××報(bào)》國(guó)內(nèi)外廣告。

（四）期刊雜志社：設(shè)計(jì)和制作印刷品廣告，利用自有《××》雜志廣告。

（五）兼營(yíng)廣告經(jīng)營(yíng)的其他單位：利用自有媒介（場(chǎng)地）××廣告，設(shè)計(jì)、制作××廣告。

第六條國(guó)家工商行政管理總局主管《廣告經(jīng)營(yíng)許可證》的監(jiān)督管理工作。

各級(jí)廣告監(jiān)督管理機(jī)關(guān)，分級(jí)負(fù)責(zé)所轄區(qū)域內(nèi)《廣告經(jīng)營(yíng)許可證》發(fā)證、變更、注銷及日常監(jiān)督管理工作。

第七條申請(qǐng)《廣告經(jīng)營(yíng)許可證》應(yīng)當(dāng)具備以下條件：

（一）具有直接廣告的媒介或手段；

（二）設(shè)有專門的廣告經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)；

（三）有廣告經(jīng)營(yíng)設(shè)備和經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所；

（四）有廣告專業(yè)人員和熟悉廣告法規(guī)的廣告審查員。

第八條申請(qǐng)《廣告經(jīng)營(yíng)許可證》,應(yīng)按下列程序辦理:

由申請(qǐng)者向所在地有管轄權(quán)的縣級(jí)以上廣告監(jiān)督管理機(jī)關(guān)呈報(bào)第九條規(guī)定的申請(qǐng)材料。

廣告監(jiān)督管理機(jī)關(guān)自受理之日起二十日內(nèi),作出是否予以批準(zhǔn)的決定。批準(zhǔn)的，頒發(fā)《廣告經(jīng)營(yíng)許可證》；不予批準(zhǔn)的，書面說(shuō)明理由。

第九條申請(qǐng)《廣告經(jīng)營(yíng)許可證》,應(yīng)當(dāng)向廣告監(jiān)督管理機(jī)關(guān)報(bào)送下列申請(qǐng)材料:

（一）《廣告經(jīng)營(yíng)登記申請(qǐng)表》。

（二）廣告媒介證明。廣播電臺(tái)、電視臺(tái)、報(bào)紙、期刊等法律、法規(guī)規(guī)定經(jīng)批準(zhǔn)方可經(jīng)營(yíng)的媒介，應(yīng)當(dāng)提交有關(guān)批準(zhǔn)文件。

（三）廣告經(jīng)營(yíng)設(shè)備清單、經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所證明。

（四）廣告經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人及廣告審查員證明文件。

（五）單位法人登記證明。

第十條廣告經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)當(dāng)在廣告監(jiān)督管理機(jī)關(guān)核準(zhǔn)的廣告經(jīng)營(yíng)范圍內(nèi)開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，未申請(qǐng)變更并經(jīng)廣告監(jiān)督管理機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，不得改變廣告經(jīng)營(yíng)范圍。

單位名稱、法定代表人（負(fù)責(zé)人）、經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所發(fā)生變化，廣告經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)當(dāng)自該事項(xiàng)發(fā)生變化之日起一個(gè)月內(nèi)申請(qǐng)變更《廣告經(jīng)營(yíng)許可證》。

第十一條廣告經(jīng)營(yíng)單位申請(qǐng)變更《廣告經(jīng)營(yíng)許可證》應(yīng)提交下列申請(qǐng)材料:

(一)《廣告經(jīng)營(yíng)變更登記申請(qǐng)表》；

(二)原《廣告經(jīng)營(yíng)許可證》正本、副本；

（三）與變更廣告經(jīng)營(yíng)范圍、單位名稱、法定代表人（負(fù)責(zé)人）、經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所事項(xiàng)相關(guān)的證明文件。

第十二條廣告監(jiān)督管理機(jī)關(guān)自受理變更《廣告經(jīng)營(yíng)許可證》申請(qǐng)之日起，十日內(nèi)作出是否準(zhǔn)予變更的決定。經(jīng)審查批準(zhǔn)的，頒發(fā)新的《廣告經(jīng)營(yíng)許可證》；不予批準(zhǔn)的，書面說(shuō)明理由。

第十三條廣告經(jīng)營(yíng)單位由于情況發(fā)生變化不具備本辦法第七條規(guī)定的條件或者停止從事廣告經(jīng)營(yíng)的，應(yīng)及時(shí)向廣告監(jiān)督管理機(jī)關(guān)辦理《廣告經(jīng)營(yíng)許可證》注銷手續(xù)。

第十四條廣告經(jīng)營(yíng)單位注銷《廣告經(jīng)營(yíng)許可證》的，應(yīng)提交下列申請(qǐng)材料：

(一)《廣告經(jīng)營(yíng)注銷登記申請(qǐng)表》；

(二)《廣告經(jīng)營(yíng)許可證》正本、副本；

（三）與注銷《廣告經(jīng)營(yíng)許可證》相關(guān)的證明文件。

第十五條廣告經(jīng)營(yíng)單位在取得《廣告經(jīng)營(yíng)許可證》后，情況發(fā)生變化不具備本辦法第七條規(guī)定條件，又未按本辦法規(guī)定辦理《廣告經(jīng)營(yíng)許可證》注銷手續(xù)的，由發(fā)證機(jī)關(guān)撤回《廣告經(jīng)營(yíng)許可證》。

第十六條廣告經(jīng)營(yíng)單位違反《廣告法》規(guī)定，被廣告監(jiān)督管理機(jī)關(guān)依照《廣告法》第三十七條、第三十九條、第四十一條規(guī)定停止廣告業(yè)務(wù)的，由發(fā)證機(jī)關(guān)繳銷《廣告經(jīng)營(yíng)許可證》。

第十七條廣告經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)當(dāng)將《廣告經(jīng)營(yíng)許可證》正本置放在經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所醒目位置。

任何單位和個(gè)人不得偽造、涂改、出租、出借、倒賣或者以其他方式轉(zhuǎn)讓《廣告經(jīng)營(yíng)許可證》。

第十八條廣告經(jīng)營(yíng)單位《廣告經(jīng)營(yíng)許可證》發(fā)生損毀、丟失的，應(yīng)當(dāng)在報(bào)刊上聲明作廢，并及時(shí)向廣告監(jiān)督管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)補(bǔ)領(lǐng)。

第十九條廣告監(jiān)督管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)日常監(jiān)督檢查，并定期對(duì)轄區(qū)內(nèi)取得《廣告經(jīng)營(yíng)許可證》的廣告經(jīng)營(yíng)單位進(jìn)行廣告經(jīng)營(yíng)資格檢查。廣告經(jīng)營(yíng)資格檢查的具體時(shí)間和內(nèi)容，由省級(jí)以上廣告監(jiān)督管理機(jī)關(guān)確定。

廣告經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)接受廣告監(jiān)督管理機(jī)關(guān)對(duì)其廣告經(jīng)營(yíng)情況進(jìn)行的日常監(jiān)督，并按規(guī)定參加廣告經(jīng)營(yíng)資格檢查。

第二十條違反本辦法規(guī)定的，由廣告監(jiān)督管理機(jī)關(guān)按照如下規(guī)定處罰：

（一）未取得《廣告經(jīng)營(yíng)許可證》從事廣告經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，依據(jù)國(guó)務(wù)院《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》的有關(guān)規(guī)定予以處罰。

（二）提交虛假文件或采取其他欺騙手段取得《廣告經(jīng)營(yíng)許可證》的，予以警告，處以五千元以上一萬(wàn)元以下罰款，情節(jié)嚴(yán)重的，撤銷《廣告經(jīng)營(yíng)許可證》。被廣告監(jiān)督管理機(jī)關(guān)依照本項(xiàng)規(guī)定撤銷《廣告經(jīng)營(yíng)許可證》的，一年內(nèi)不得重新申領(lǐng)。

（三）《廣告經(jīng)營(yíng)許可證》登記事項(xiàng)發(fā)生變化未按本辦法規(guī)定辦理變更手續(xù)的，責(zé)令改正，處以一萬(wàn)元以下罰款。

（四）廣告經(jīng)營(yíng)單位未將《廣告經(jīng)營(yíng)許可證》正本置放在經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所醒目位置的，責(zé)令限期改正；逾期不改的，處以三千元以下罰款。

（五）偽造、涂改、出租、出借、倒賣或者以其他方式轉(zhuǎn)讓《廣告經(jīng)營(yíng)許可證》的，處以三千元以上一萬(wàn)元以下罰款。

（六）廣告經(jīng)營(yíng)單位不按規(guī)定參加廣告經(jīng)營(yíng)資格檢查、報(bào)送廣告經(jīng)營(yíng)資格檢查材料的，無(wú)正當(dāng)理由不接受廣告監(jiān)督管理機(jī)關(guān)日常監(jiān)督管理的，或者在檢查中隱瞞真實(shí)情況或提交虛假材料的，責(zé)令改正，處以一萬(wàn)元以下罰款。

第二十一條廣告監(jiān)督管理機(jī)關(guān)工作人員在廣告經(jīng)營(yíng)許可證管理過(guò)程中、、的，給予行政處分。構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

第二十二條《廣告經(jīng)營(yíng)許可證》正本、副本式樣，以及《廣告經(jīng)營(yíng)登記申請(qǐng)表》、《廣告經(jīng)營(yíng)變更登記申請(qǐng)表》、《廣告經(jīng)營(yíng)注銷登記申請(qǐng)表》式樣，由國(guó)家工商行政管理總局統(tǒng)一制定。

第二十三條各級(jí)廣告監(jiān)督管理機(jī)關(guān)依據(jù)第五條規(guī)定核定的申請(qǐng)者廣告經(jīng)營(yíng)范圍、廣告經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目或業(yè)務(wù)類別，應(yīng)與其具備的條件相適應(yīng)。