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關于進一步加強政府投資財政監(jiān)管的現(xiàn)實思考

一、政府投資財政監(jiān)管的內涵

政府投資，是指利用市本級財政預算內資金及其他財政性資金全額投資或部分投資的固定資產投資。按照投資形成的來源不同，可劃分為：網文章找范文,到網

（1）市本級財政預算內安排的投資；

（2）納入市本級財政預算管理和財政專戶管理的行政事業(yè)性收費（基金）按規(guī)定用于基本建設的投資；

（3）上級部門專項補助的基本建設投資；

（4）現(xiàn)有國有資產存量安排的投資；

（5）用于基本建設的其他財政性資金。

政府投資財政監(jiān)管是政府賦予財政部門的一項基本職能，是財政財務監(jiān)督管理的重要組成部分。它是指財政部門依據現(xiàn)行的法律、法規(guī)和制度，以提高資金使用效率為中心，運用科學的技術、方法和手段，對項目實施全過程的經濟行為所進行的管理和監(jiān)督，以達到規(guī)范項目管理、保證工程質量、提高投資效益的目標。按照項目實施的基本程序，政府投資財政監(jiān)管工作可分為資金籌集、預算分配、進度撥付、使用監(jiān)督、財務決算、效績評價六個階段。

適應建立公共財政框架管理的要求，政府投資要逐步減少對經營性項目建設投入，轉而增加對非經營性項目，特別是公益性事業(yè)和基礎設施建設的投入。這些公益性事業(yè)和基礎設施項目往往沒有直接經濟效益或者微乎其微，沒有社會資金愿意介入，不能通過市場規(guī)律自發(fā)調節(jié)，原創(chuàng)：但卻涉及國計民生和社會穩(wěn)定，有著重大的社會意義，只有通過政府強制集中和二次分配一部分經濟資源來建設解決。而財政則在其中扮演著社會資金二次分配執(zhí)行者的角色，因此政府投資項目財政監(jiān)管工作顯得尤為重要。

二、當前政府投資財政監(jiān)管過程中存在的問題

1、政府投資項目可行性論證工作沒有得到充分的重視。一些項目受政治或領導意圖等非正常的因素影響，不能夠按照基本建設程序辦事，不重視項目可行性論證，拍腦袋定項目，盲目建設，致使項目建設的先天不足，出現(xiàn)了“匆匆上馬，匆匆下馬”的怪現(xiàn)象或出現(xiàn)“騎虎難下”的尷尬局面。

2、基本建設支出預算得不到嚴格執(zhí)行。基本建設支出預算是年度支出預算的重要做成內容，是經人大通過法律程序批準的，它的執(zhí)行具有法律的嚴肅性。實際執(zhí)行中不同程度存在著任意擴大投資規(guī)模、提高建設標準、更改既定設計的情況，致使預算超概算、決算超預算，“三算”之間得不到相互控制，導致建設資金不足、工程款拖欠的被動局面。

3、項目法人責任制得不到充分體現(xiàn)，政府投資監(jiān)管的客體——建設單位，其會計主體不明確，會計權利和責任得不到充分的落實。目前，我市對政府投資項目的管理方式有兩種，一種是由主管部門負責實施管理，另一種更普遍的方式是設立專門的臨時性機構進行管理。前一種方式一般只適用于一些投資規(guī)模較小、建設周期比較短的項目。這些項目的管理工作已列入該部門日常的的工作之中，其工作成效的考核自然也并入了對該部門的考核之中。而后一種方式主要是針對一些投資規(guī)模比較大、建設周期比較長、社會效益影響面比較廣的政府重點工程，一般都是采用成立項目建設指揮部的管理形式，這些臨時機構的設置對于加強工程管理，提高管理效率，具有非常重要的意義。但是建設指揮部成立后，管理人員都臨時從各職能部門臨時抽調組成，沒有相對穩(wěn)定、相對獨立的項目法人，人員管理松散，項目管理成效考核對這些臨時機構沒有約束力，人為地形成管理真空，從而形成項目開支分散，沒有集中的成本核算，只管工程進度，不管錢從那兒來，只管項目建成，不管竣工決算的不良局面，造成政府投資財政監(jiān)管的被動。

4、沒有建立統(tǒng)一的績效考核制度，是造成財政資金浪費的根源。政府投資建設的項目大都關系國計民生和社會穩(wěn)定，時效性強，往往帶有一定的政治色彩，再加之受建設機構臨時性的制約，一些工程建設管理者只片面追求數(shù)量、追求高標準、追求大而全、快而美，不考慮資金的使用效率，不能處理好質量、進度與效益、成本之間的關系，致使項目建設在搶工期、創(chuàng)一流的同時，超規(guī)模、超標準，造成大量的資金浪費，大大降低了政府投資效益。

三、加強政府投資財政監(jiān)管的應對措施

（一）建設前期，應加強政府投資項目審批管理，保證項目決策的科學性、民主化

1、嚴格政府項目審批程序。

政府投資項目要嚴格按照《財政基本建設支出預算管理辦法》進行管理。項目立項和工程可行性研究報告，應該先由市發(fā)改部門會同有關部門協(xié)調初審，經同級政府審定同意后，由市發(fā)改部門批復，納入年度財政預算。

2、加大項目前期工作力度，保證項目決策的科學性、民主化。

擬建項目要建立項目課題研究或項目規(guī)劃研究制度，以課題和規(guī)劃前期帶項目前期。項目可行性研究報告要詳盡成熟，要建立完善重大項目實施前公示制度，對全市經濟和社會發(fā)展有重大影響的項目，除了要求中介機構評估咨詢、專家評議等環(huán)節(jié)外，還應廣泛征求社會意見，報市政府常務會議審議通過。

3、要嚴格基本建設預算支出管理。

用于農業(yè)、水利、林業(yè)、環(huán)保、交通、城建、教育、科技、文化衛(wèi)生、體育、政法、黨政機關等項目建設的財政性建設資金，要統(tǒng)一納入建設資金年度計劃。財政性建設資金計劃按分工由項目主管部門提出，并會同財政及有關部門協(xié)商平衡后并報政府審定，審定后的計劃納入年度財政預算。經批準的年度基本建設支出預算具有法律效力，項目基本建設支出預算已經批準，必需嚴格按照批準的規(guī)模、標準、內容進行設計、建設，任何部門和單位都不得擅自變更。

（二）建設期內，要嚴格政府投資項目資金管理，提高資金使用效益

1、完善資金撥付程序。

政府投資項目所需資金，先由項目建設主管部門提出項目資金撥付意見，經財政部門審核后，按照項目年度投資計劃、項目建設程序、基本建設支出預算、項目建設進度的“四按”原則撥付建設資金。建設項目竣工財務決算審查前，財政部門撥付的用于建安工程的財政性建設資金總額應控制在90%以內，尾款待竣工財務決算審批并通過綜合竣工驗收合格后按規(guī)定拔付。

2、大力推行建設項目招標投標制度。

政府投資工程的勘察、設計、施工、監(jiān)理、材料、設備、綠化苗木、拆遷評估等，凡是能進行招標投標和政府采購的，都要研究制定相應的招標辦法和操作規(guī)程，納入招標投標管理機制。要進一步推行財政投資項目工程預結算審查中介機構招標投標制度，把競爭機制納入審價市場管理，進一步明確預結算審查各方的權、責、利，提高審價機構的風險意識，保證結算審查的公平公正。

3、加強項目建設期資金使用的監(jiān)督管理。

要加大項目建設期間的資金監(jiān)管力度，政府重點工程應該建立聯(lián)席辦公會議制度，建設行政主管部門、財政、審計、監(jiān)察、政府采購、工程質量監(jiān)督等部門要現(xiàn)場勘查、現(xiàn)場測量、現(xiàn)場簽證，監(jiān)督材料采購、工程施工、結算審查等的招標投標工作，做好與項目單位的工作銜接，隨時做好現(xiàn)場監(jiān)督服務。

4、研究制訂《政府投資項目設計變更和隱蔽工程簽證管理辦法》，從制度上遏制項目建設中超規(guī)模、超標準、超投資現(xiàn)象，保證政府投資效益的最大化。

（三）建設完成后，要強化政府投資項目的竣工驗收和后評價工作

1、要重視項目竣工驗收工作。

竣工驗收是一個項目建設的結束，同時也是一個項目運營的開始，一個項目建設的好壞，質量高低，花了多少錢，對環(huán)境的影響，對社會公眾的作用等等都要通過竣工驗收體現(xiàn)出來。政府投資項目建成后，應當按照批準的項目建議書、可行性研究報告、初步設計（或擴初設計）、施工圖以及現(xiàn)行工程技術驗收規(guī)范等文件資料，及時組織竣工驗收。

2、政府投資項目竣工驗收工作應當嚴格按規(guī)范進行。

竣工驗收前，應先進行施工質量、消防、環(huán)保、綠化、市政等單項驗收。規(guī)模較大、較復雜的政府投資項目，還應當先由建設單位組織對項目進行初步驗收或交工驗收。

3、嚴格工程預結算管理。

政府投資項目建成后應當及時編制竣工結算。未經審定的工程結算不能作為工程價款結算的依據，不得辦理竣工財務結算。

4、加強政府投資項目的竣工財務決算工作。

政府投資項目竣工后，建設單位應及時做好竣工財務決算工作，按項目隸屬關系報送財政部門審批，審批后的竣工財務決算作為項目竣工驗收資料，辦理固定資產移交手續(xù)，國有資產管理部門應以此為依據登記和考核新增國有資產。未按規(guī)定辦理財務決算編制和審批手續(xù)的，財政部門不撥付預留的余額資金，不辦理竣工項目新增資產移交手續(xù)。

5、建立政府投資項目后評價制度。

要組織有關部門及早建立政府投資效績評價指標體系和績效評價制度，要有選擇地對重大政府投資項目進行后評價，全面評價項目實施后綜合經濟和社會效益。

（四）制訂政府投資項目“代建制”管理辦法，推行項目“代建制”

2004年7月，國務院頒布了《關于投資體制改革的決定》中指出“對非經營性政府投資項目加快推行‘代建制’”?！按ㄖ啤笔钦顿Y項目管理的新模式，通過招標等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資、質量和工期，竣工驗收后移交給使用單位。“代建制”突破了舊有的管理方式，使現(xiàn)行的“投資、建設、管理、使用”四位一體的管理模式，轉變?yōu)椤案鳝h(huán)節(jié)彼此分離，互相制約”的模式。

（五）健全政府投資項目的監(jiān)管稽查制度

建立健全重大政府投資項目監(jiān)督制度。建立重大建設項目稽察辦公室，有重點地選擇一些重大項目進行全過程或部分階段的稽查，著重稽察項目建設是否按批準的規(guī)模和建設內容進行建設、資金的使用情況等。