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農(nóng)村基層組織之間的矛盾與沖突嚴(yán)重影響農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。干部之間，干群之間、群眾之間關(guān)系緊張，矛盾重重，村民關(guān)心的熱點、難點問題得不到解決，村內(nèi)各項工作難以開展。正因為這種“內(nèi)耗”，阻礙農(nóng)村公益事業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展，同時，也影響黨和政府各項政策在農(nóng)村的落實。我縣自2008年村級組織換屆以來，總體上各村級班子運作正常，但也有部分村級組織出現(xiàn)兩委會關(guān)系不協(xié)調(diào)的突出問題。村兩委會關(guān)系不協(xié)調(diào)的矛盾復(fù)雜村的長期存在，不僅本村的工作難開展，對鄰村也會產(chǎn)生負面影響，從而一定程度上阻礙我縣社會主義新農(nóng)業(yè)建設(shè)的進程。因此，為促進農(nóng)村基層的社會穩(wěn)定和民主政治的順利進行，密切黨群、干群關(guān)系，落實黨在農(nóng)村的各項方針政策，促進農(nóng)村經(jīng)濟和各項事業(yè)的發(fā)展，必須采取有力措施，解決村兩委關(guān)系這一制約農(nóng)村發(fā)展的“瓶頸”因素。

一、我縣矛盾復(fù)雜村的總體情況

我縣村兩委換屆和自然村合并的時間都不是很長，如果雙方?jīng)]有合作共事的經(jīng)歷，彼此缺乏信任基礎(chǔ)，一般需要一個相對較長的磨合期。在座談中我們了解到，由于鎮(zhèn)鄉(xiāng)對換屆以及并村后可能產(chǎn)生的問題有比較充分的認識，在工作過程中采取了比較有針對性的工作舉措，行政村的兩委會關(guān)系基本上呈一種良性態(tài)勢發(fā)展，絕大部分村表現(xiàn)的相對融洽。據(jù)介紹多數(shù)村到鎮(zhèn)里辦事或匯報工作都是黨支部書記和村主任攜手同來；村里重大事項都按議事程序和制度討論決定；重大災(zāi)害、突發(fā)事件等急難險重的工作和任務(wù)面前，村主要干部都能親臨現(xiàn)場指揮，沖在前面。但是經(jīng)過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，也存在著個別的村委會和黨支委之間不團結(jié)、工作關(guān)系不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。主要表現(xiàn)為：第一、各自為政、相互對抗。一方面，村委會以“自治”為借口，片面強調(diào)對村民負責(zé)，不服從黨支委的領(lǐng)導(dǎo)，甚至在工作中違反政策。另一方面，村黨支委則片面強調(diào)其領(lǐng)導(dǎo)核心作用，黨支委書記獨斷專行，力圖把村委會當(dāng)作擺設(shè)，甚至完全包辦代替村委會工作，從而使村民自治流于形式。第二、取權(quán)不分、責(zé)任不明。在一些村民委員會中，村委會與村黨支委不僅相互對立，而且職權(quán)交錯、責(zé)任不清。這一現(xiàn)象嚴(yán)重影響農(nóng)村的社會穩(wěn)定和民主政治建設(shè)，導(dǎo)致村民以村委會和黨支委為中心形成重大的分化現(xiàn)象。

二、復(fù)雜村兩委會產(chǎn)生矛盾的原因

1、村黨支部和村委會的權(quán)力來源的不同。村黨支部的權(quán)力來源是自上而下的，即來源于上級黨委與政府的授予。村委會的權(quán)力來源是自下而上的,即通過鄉(xiāng)村大眾制度性的選舉途徑而獲得的一種村民自治權(quán)力。二者權(quán)力來源的不同就導(dǎo)致了實際運作中的沖突。黨支部更多的是向上級政府負責(zé)，維護的更多的是上級的利益，而村委會由于權(quán)力來源于村民，更多的是向村民負責(zé)，維護的更多的是村民的利益。

2、法律制度方面的原因。由于《村民委員會組織法》與《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》等政策規(guī)定過于原則和抽象,對村黨支部“領(lǐng)導(dǎo)核心”的權(quán)力范圍和村委會自治的權(quán)力范圍劃分不明,導(dǎo)致兩委的沖突加劇?！吨袊伯a(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》對于如何體現(xiàn)村黨支部的“領(lǐng)導(dǎo)核心”以及什么是“經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展中的重要問題”沒有做出明確的規(guī)定。《中華人民共和國村民委員會組織法》雖然規(guī)定了黨支部是領(lǐng)導(dǎo)核心，但是在關(guān)于所有村委會職責(zé)的規(guī)定中，又幾乎囊括了農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展中的所有重要問題。這種規(guī)定的模糊性和重疊性是農(nóng)村兩委關(guān)系緊張的制度性原因。

3、村干部素質(zhì)不高的原因。無論是村黨支部干部還是村委會干部都存在著諸如文化水平低、政策觀念法律意識淡薄等素質(zhì)方面的問題。從黨支部方面看，班子綜合素質(zhì)明顯低于村委會，影響了領(lǐng)導(dǎo)作用的發(fā)揮，從村委會方面看新當(dāng)選的干部經(jīng)驗不足，不尊重黨支部的領(lǐng)導(dǎo)地位，人為造成兩委關(guān)系緊張。

4、村兩委之間的利益相爭。村委會和村黨支部都有利用所控制的村資源進行獲利的條件，而在資源有限的情況下，一個組織所控制的資源增多就意味著另一個組織所控制的資源減少。因此，在利益邊界尚不明晰的背景下，村兩委就會因利益交叉或利益沖突而發(fā)生爭奪資源的現(xiàn)象。

5、上級政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的原因。在長期的工作中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村黨支部結(jié)成了一種天然的同盟關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對村黨支部可以通過黨內(nèi)直接任命的方式來實現(xiàn)其領(lǐng)導(dǎo),而鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會之間則只是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。因此,當(dāng)兩委發(fā)生矛盾的時候,鄉(xiāng)鎮(zhèn)就很有可能偏袒村黨支部,導(dǎo)致兩委矛盾的激化。

三、轉(zhuǎn)化復(fù)雜村的措施和辦法

1、進行村民自治的體制創(chuàng)新，將權(quán)力結(jié)構(gòu)合二為一。要在堅持兩個原則（即必須堅持黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，必須保證村委會依法行使職權(quán)）的前提下使黨組織發(fā)揮作用從村民自治體制外部轉(zhuǎn)到村民自治體制內(nèi)部，就是黨組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用的方式，不再是站在村委會之外直接發(fā)號施令了，而是爭取使黨組織成員或黨員通過合法的選舉程序選入村委會班子，融入自治體制內(nèi)部，并成為體制內(nèi)的核心和中堅，通過在其中起決定性作用來實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。

2、進行機制創(chuàng)新，實行“兩票制”和“兩推一選”，實行黨支部和村委會權(quán)力來源的統(tǒng)一?！皟善敝啤本褪窍扔扇w村民投信任票確定支部候選人，再由黨員投選舉票產(chǎn)生農(nóng)村黨支部的選人機制?！皟赏埔贿x”就是分別召開村民會議和黨員會議對黨支部成員進行評議并產(chǎn)生新一屆的黨支部候選人，再由黨員大會差額選舉的黨支部選人機制。它是兩票制的改進和發(fā)展。

3、從制度模糊性入手,修改相關(guān)制度和規(guī)定,使制度規(guī)范化、明確化，明確兩委各自的地位、作用及工作職責(zé)。黨支部的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo),主要管理好黨務(wù)工作和黨支部自身的建設(shè)。村里的經(jīng)濟事務(wù)和其他公共事務(wù)的管理則主要由村委會承擔(dān)。

4、提高村兩委干部的素質(zhì)。要加強對兩委干部的培訓(xùn)與教育，大力提高農(nóng)村干部的思想道德和政治業(yè)務(wù)素質(zhì)。在村黨支部和村委會換屆之后,要對新上任的村委會和村黨支部成員進行教育培訓(xùn),培訓(xùn)合格后才能上崗。通過培訓(xùn)，使他們對村民自治、黨支部和村委會之間的關(guān)系有一個正確的認識,從而有效地避免日后工作的不協(xié)調(diào)狀況。

5、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的指導(dǎo)作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府首先應(yīng)該加強對村民的動員和宣傳，提高村民的政治參與意識。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)通過積極引導(dǎo)直接調(diào)節(jié)村兩委關(guān)系。在村民自治和政府指導(dǎo)中，要防止村委會“過度自治化”和“附屬行政化”的兩種不良傾向

四、下步針對措施的意見和建議

1、建議縣委、縣政府采取“五項措施”，集中整頓轉(zhuǎn)化。一是定期通報。在前期排摸的基礎(chǔ)上，區(qū)委定期召開由組織、紀(jì)檢、政法委、公安、信訪等部門參加的村級班子分析預(yù)警會議，按照村級班子建設(shè)、經(jīng)濟社會穩(wěn)定、民主法治建設(shè)等量化標(biāo)準(zhǔn)，對全縣各行政村穩(wěn)定狀況進行打分，倒排出一批矛盾復(fù)雜村。不穩(wěn)定村名單在鎮(zhèn)鄉(xiāng)黨委書記農(nóng)村黨建例會上通報，并通過政務(wù)信息網(wǎng)、基層組織建設(shè)簡報等途徑進行公開。二是限期整改。對排摸出的矛盾復(fù)雜村，縣委向所在鎮(zhèn)鄉(xiāng)下達限期整改通知書，指出不穩(wěn)定村存在的問題，責(zé)成鎮(zhèn)鄉(xiāng)黨委采取措施，在限定時間內(nèi)完成村級班子的整頓轉(zhuǎn)化工作。三是跟蹤整改。建立整改情況月報制度，要求各鎮(zhèn)鄉(xiāng)每月上報矛盾復(fù)雜村整改工作進展情況。同時，縣委組成工作小組，定期不定期采取聽取匯報、明查暗訪、進行座談等形式，了解掌握不穩(wěn)定村整改工作進展。四是包案整改。將不穩(wěn)定村的整頓轉(zhuǎn)化工作作為鎮(zhèn)鄉(xiāng)黨委農(nóng)村黨建工作責(zé)任狀的重要內(nèi)容，由鎮(zhèn)鄉(xiāng)黨委書記作為直接責(zé)任人，與縣委簽訂責(zé)任狀。同時，按照“三級聯(lián)創(chuàng)”責(zé)任制的要求，責(zé)成鎮(zhèn)鄉(xiāng)黨委主要領(lǐng)導(dǎo)重點聯(lián)系不穩(wěn)定村，并落實人員，成立工作組，直接到村進行包案整改。五是評估整改。建立不穩(wěn)定村整頓轉(zhuǎn)化成效量化評估制，由縣農(nóng)村基層組織建設(shè)聯(lián)席會議成員單位，對各鎮(zhèn)鄉(xiāng)上報初步完成整頓轉(zhuǎn)化工作的不穩(wěn)定村，采取到村調(diào)查了解、召開村民、黨員代表座談會、明查暗訪等形式，進行整改效果評估。對達到標(biāo)準(zhǔn)的，進行銷案，對仍存在各類不穩(wěn)定因素的，反饋至鎮(zhèn)鄉(xiāng)，要求繼續(xù)整改。

2、建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府明確對村委會工作的指導(dǎo)關(guān)系。根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》和《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府對村委會的工作只能是指導(dǎo)關(guān)系，而不是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。在這里要分清政務(wù)和村務(wù)的界限。計劃生育和稅收等涉及基本國策和法律事項屬于政務(wù)，對此，必須以行政法規(guī)為準(zhǔn)由政府有關(guān)部門強制執(zhí)行，這里起主要作用的是政策法規(guī)，不存在領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的問題；對于村財務(wù)、宅基地劃分等村務(wù)，在村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下，由村民代表大會和村委會按照法定程序自行管理，有違反法律的行為則按法律處理。對于村務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府或利用有效的思想工作，或通過村黨支部的作用影響村委會的行為，或直接對村委會提出忠告、”建議，但決不能命令村委會執(zhí)行自己的意圖。

3、建議村黨支部對日常村務(wù)的直接管理變?yōu)殚g接管理。村黨支部不直接管理村務(wù)，并不是放棄對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，而是改變了領(lǐng)導(dǎo)方式，其領(lǐng)導(dǎo)核心作用主要體現(xiàn)在四個方面。一是對村重大問題的領(lǐng)導(dǎo)和決策，凡村中涉及黨和國家的政策問題必須由村黨支部決定；凡屬于重大事務(wù)，如項目的確定和投資，大額財務(wù)開支等事項，以村黨支部為主，會同村委會研究決定，如果對某一問題發(fā)生嚴(yán)重的意見分歧，由村民代表大會或村民全體會議決定。二是村黨支部對日常村務(wù)管理提出處理原則，村委會依照這些原則管理日常事務(wù)。三是部分黨支部成員兼任村委會成員，通過這些身兼二職的支部委員，了解監(jiān)督影響村委會的工作。四是條件允許的地方，提倡村委會主任和黨支部書記“一肩挑”，這樣做既有效地把黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和村委會的法人地位融為一體，有利于加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，又消除了分歧，減少了兩委矛盾，有利于兩委協(xié)調(diào)一致，共謀發(fā)展。