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鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國政權(quán)的基礎(chǔ)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能發(fā)揮得好壞，直接關(guān)系到國家政權(quán)穩(wěn)定、農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展和小康建設(shè)步伐。隨著中央一號文件的貫徹落實和農(nóng)村稅費改革的深入，農(nóng)業(yè)與農(nóng)村工作形勢發(fā)生了巨大變化。面對新形勢、新任務(wù)的要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能應(yīng)該如何轉(zhuǎn)變，已成為當前迫切需要研究解決的重要課題。圍繞這個問題，湖南新晃縣編辦組織人員深入到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展了專題調(diào)查。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)揮職能作用面臨的困難及成因

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)臃腫，財政供養(yǎng)人員過多，政府運行成本過高。新晃縣是一個落后的山區(qū)農(nóng)業(yè)縣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模普遍偏小。23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中農(nóng)業(yè)人口1萬以上的只有六個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政府，“麻雀雖小，五臟俱全”要求配備政府的全套機構(gòu)。不管地域大小，人口多少，財政承受能力如何，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)設(shè)置都要上下對口。結(jié)果鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)臃腫，財政供養(yǎng)人員相對過剩，人浮于事現(xiàn)象比較嚴重，致使政府職能轉(zhuǎn)變滯后，政府運行成本太高。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部能力素質(zhì)落伍，工作效率較低。稅改后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)干部從大量的稅費征收事務(wù)中擺脫出來，集中精力抓發(fā)展，其工作內(nèi)容、重點及方式方法發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部存在著較多不適應(yīng)。一是思想觀念不適應(yīng)。部分干部思想觀念保守，缺乏開拓創(chuàng)新意識。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部因為稅改后工作難度加大，擔(dān)子變重，權(quán)力削弱，待遇偏低，一門心思想調(diào)入縣城。二是業(yè)務(wù)能力不適應(yīng)。稅改后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的主要工作是制定規(guī)劃、提供服務(wù)和市場信息。面對新的形勢和新的任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部普遍缺乏駕馭市場經(jīng)濟能力和為農(nóng)服務(wù)能力。三是知識水平不適應(yīng)。據(jù)調(diào)查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員中中專文化（含中專）程度以下的占73%，高學(xué)歷人才相當匱乏。特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位，人員文化素質(zhì)較低，很難與當前新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展要求相適應(yīng)。

3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其部門有責(zé)無權(quán)，農(nóng)村事務(wù)管理出現(xiàn)真空。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作大到黨和國家方針政策在農(nóng)村的貫徹落實和農(nóng)村生產(chǎn)、安全措施的制定與落實，小到夫妻矛盾和家庭鄰里糾紛的調(diào)處，非常繁雜，目前與此形成鮮明反差的是，法律賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職權(quán)卻越來越少。主要是既無錢（財政入不敷出）又無權(quán)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所的管理權(quán)基本都上收到縣里），導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力行使“軟化”。使鄉(xiāng)鎮(zhèn)成了簽不完的責(zé)任狀、數(shù)不完的一票否決和應(yīng)接不暇的考核檢查而無任何決策權(quán)、處置權(quán)、執(zhí)法權(quán)的“三無”政府，出現(xiàn)了很多農(nóng)村事務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“想管管不了，要管管不好，不管不得了”的無奈局面。如在安全生產(chǎn)、農(nóng)用車載客管理，打擊各類輕微違法行為等具體工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只有法制宣傳義務(wù)，沒有法律處置權(quán)力，顯得束手無策，而職能部門卻又鞭長莫及，導(dǎo)致農(nóng)村事務(wù)管理出現(xiàn)危險的真空，不利于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，給社會穩(wěn)定帶來隱患。

4、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政喪失造血功能，農(nóng)村各項事業(yè)建設(shè)投入捉襟見肘。稅費改革之后，政府性基金、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌費被取消，部門政策性收費口子被規(guī)范。新晃縣為維持全縣運轉(zhuǎn)，保證每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)能按時發(fā)放工資，將全縣稅收收歸縣財政統(tǒng)一管理，統(tǒng)一發(fā)放鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工資。同時，按每人每年5000元工資經(jīng)費保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運轉(zhuǎn)，這在一定程度上解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)“吃飯難”的問題。但從整體看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政已失去造血功能，只能通過上級財政部門輸血過日子。事實上現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是“討飯財政”。要保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)正常運轉(zhuǎn)和對農(nóng)村各項事業(yè)建設(shè)投入已顯得力不從心，出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政只能養(yǎng)兵，不能打仗的尷尬局面。而隨著新農(nóng)村建設(shè)的政策不斷深入人心，群眾對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的要求也越來越高。筆者在碧朗鄉(xiāng)走訪了6個村支部書記，改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成為他們共同的最大的愿望，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)對此卻無能為力。

二、轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的對策建議

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我們黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，其執(zhí)政能力的強弱，直接關(guān)系到民心向背、農(nóng)村事業(yè)興衰的大問題。特別是取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須正確審視自身工作職責(zé)，轉(zhuǎn)變工作職能，盡快適應(yīng)新形勢，應(yīng)對新挑戰(zhàn)。尤其是貧困山區(qū)，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，提高執(zhí)政能力，我們認為應(yīng)從以下幾方面著手。

1、重新定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作重點。按照“有所為、有所不為”和“責(zé)權(quán)統(tǒng)一”的原則科學(xué)定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，切實解決管理服務(wù)越位、錯位和缺位的問題，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部明白自己該做哪些事，不該做哪些事。結(jié)合新晃縣實際，我們認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能應(yīng)定位在促進經(jīng)濟發(fā)展、實施社會公共管理和提供社會公共服務(wù)三大塊上。具體可通過三條途徑來實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的轉(zhuǎn)變：一是下放。包括縣市從理順管理關(guān)系和調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極性、創(chuàng)造性出發(fā)，適當下放一部分權(quán)力給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)把屬于村民委員會的職權(quán)還給村民委員會，做到統(tǒng)攬而不包攬。二是轉(zhuǎn)移。鄉(xiāng)鎮(zhèn)把應(yīng)由市場、社會承擔(dān)的職能轉(zhuǎn)移出去，以解決政府的越位和錯位問題。三是優(yōu)化。強化社會公共管理與服務(wù)職能，合并那些相關(guān)相近或交叉的職能，減少職能交叉、多頭管理和管理缺位。

2、合理設(shè)置機構(gòu)，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制。機構(gòu)重疊是造成職能重復(fù)交叉的直接原因，也是引發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍不斷膨脹的根本誘因。轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能和精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的關(guān)鍵在于科學(xué)合理地設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)。一是根據(jù)經(jīng)濟、社會發(fā)展和轉(zhuǎn)變的需要，科學(xué)合理地設(shè)置內(nèi)設(shè)機構(gòu)。二是適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展要求，大力發(fā)展農(nóng)村基層中介服務(wù)組織?？蓪r(nóng)技、經(jīng)管、農(nóng)機、動物防疫、林業(yè)、水利等涉農(nóng)服務(wù)站所進行合并，成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)服務(wù)中心。三是深化事業(yè)單位改革。對經(jīng)營性事業(yè)單位一律實行企業(yè)化管理，與行政機構(gòu)徹底脫鉤。對非經(jīng)營性事業(yè)單位進行科學(xué)設(shè)崗、合理定員。創(chuàng)新機制，搞活分配，充分調(diào)動事業(yè)人員為農(nóng)服務(wù)的積極性和創(chuàng)造性。同時，根據(jù)責(zé)權(quán)統(tǒng)一，人權(quán)、財權(quán)、事權(quán)一致的原則，調(diào)整和理順上級主管部門派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的管理體制，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能。涉農(nóng)性機構(gòu)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接管理。專業(yè)性較強的機構(gòu)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣直主管部門雙重管理，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理為主，業(yè)務(wù)上接受上級主管部門的領(lǐng)導(dǎo)，其負責(zé)人的任免征求縣主管部門的意見由鄉(xiāng)鎮(zhèn)任免。執(zhí)法監(jiān)管部門、垂管單位和跨區(qū)域性的機構(gòu)，由縣主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)雙重領(lǐng)導(dǎo)，以縣主管部門管理為主，其負責(zé)人的任免須征得鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的同意。鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的行政管理職能劃到鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機關(guān)，對一時難以劃分的職責(zé)，按照審批權(quán)限，通過授權(quán)方式過渡。

3、合理配置人員，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員結(jié)構(gòu)。要通過機制、制度創(chuàng)新來大力優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供養(yǎng)人員，降低行政成本以緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難。優(yōu)化的途徑有二：一是減總量。在合理設(shè)崗定員的基礎(chǔ)上，精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)人員。通過組織學(xué)習(xí)培訓(xùn)、離崗?fù)损B(yǎng)或提前退休、鼓勵機關(guān)公務(wù)人員辭去公職、自謀職業(yè)等途徑分流富余人員。二是調(diào)結(jié)構(gòu)。按照優(yōu)勢互補和“因事設(shè)崗、因崗定人”的原則，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)負責(zé)人，全面實行競爭上崗。按照崗位定編和業(yè)務(wù)特點優(yōu)選工作人員，實現(xiàn)人員配置的優(yōu)化。統(tǒng)籌使用鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，提倡交叉兼職，既分工又合作，提高工作效益和降低行政成本。

4、切實轉(zhuǎn)變管理方式，改進工作方法。稅費改革后，作為市場主體的農(nóng)民和企業(yè)由于種種限制，很難尋到市場的入口，急盼政府為他們提供服務(wù)和指導(dǎo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機關(guān)應(yīng)當從以前管得過多、過寬、過細、過雜的經(jīng)濟干預(yù)中脫離出來，在管理方式上要實現(xiàn)五個轉(zhuǎn)變：一是變微觀管理為宏觀管理。稅費改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一年四季忙于催耕催種催收。稅改后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要從過去事無巨細的微觀管理徹底轉(zhuǎn)為宏觀調(diào)控，把主要精力用于引導(dǎo)規(guī)劃鄉(xiāng)村兩級經(jīng)濟和社會事業(yè)的發(fā)展方向，對重大問題的把握和決策。二是變直接管理為間接管理。切實改變“一竿子插到底”的管理方式，對村級管理由越俎代庖向充分發(fā)揮村委會作用轉(zhuǎn)變。對部門管理由包攬一切向嚴格監(jiān)督、規(guī)范管理上轉(zhuǎn)變。對企業(yè)的管理從直接干預(yù)生產(chǎn)經(jīng)營向依靠市場規(guī)律實行間接管理轉(zhuǎn)變。三是變行政指令為計劃指導(dǎo)。通過制定宏觀發(fā)展規(guī)劃和幫助村組、企業(yè)制定發(fā)展計劃來指導(dǎo)和引導(dǎo)農(nóng)戶和企業(yè)發(fā)展。四是變行政控制型為便民服務(wù)型。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作重點要從抓生產(chǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)到抓生產(chǎn)力要素上來，為農(nóng)民提供資金、技術(shù)、信息、農(nóng)副產(chǎn)品銷售服務(wù)等。要積極為企業(yè)協(xié)調(diào)矛盾，優(yōu)化環(huán)境，以服務(wù)促發(fā)展。五是變封閉式管理為開放式管理。要增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)工作的透明度，實行財務(wù)公開、政務(wù)公開和考核結(jié)果公開。堅持重大決策征求村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)直部門和企業(yè)意見，汲取社會智慧，實行民主管理，接受社會監(jiān)督。

5、改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行機制，加強財政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)的保障能力。一是強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能，繼續(xù)完善縣鄉(xiāng)財政體制。加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付力度。省、市財政要加大對縣級財政轉(zhuǎn)移支付力度，縣財政要提高對欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付和扶持力度。二是努力消赤減債，提升財政抗風(fēng)險能力。縣級政府要建立健全激勵約束機制，調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)消赤減債的積極性。要把消赤減債納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政一把手的政績考核范圍。三是政府積極引導(dǎo)，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源建設(shè)。理清鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源建設(shè)思路，用足已有政策，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源建設(shè)力度。確定財源建設(shè)主攻方向與重點目標，加大招商引資力度，促進稅收持續(xù)穩(wěn)定增長。四是推進支出管理改革。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出管理改革的重點是規(guī)范預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出結(jié)構(gòu)，加強財政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)方面的保障能力，提高資金的使用效益，通過支出改革，建立起與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能相適應(yīng)的公共財政。

6、加強干部隊伍建設(shè)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作水平。一是加強培訓(xùn)力度，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍素質(zhì)。從完善培訓(xùn)機制入手，進一步提高干部工作能力和水平。進一步強化廣大黨員干部市場經(jīng)濟理論和現(xiàn)代科技知識的培訓(xùn)，重點要抓好市場經(jīng)濟知識、現(xiàn)代管理知識、政策法規(guī)知識及有關(guān)專業(yè)知識的培訓(xùn)，使他們掌握新時期農(nóng)村工作所必須的理論知識和專業(yè)技能。二是要轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，提高工作效率。要努力克服官僚主義、形式主義，加強督辦，在落實上下功夫，真正突出工作重點，注重工作實效，全面提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作水平。