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“堅(jiān)持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展?！笨茖W(xué)發(fā)展觀是我們黨在實(shí)踐“三個(gè)代表”重要思想過程中形成的新的執(zhí)政理念，對(duì)于更好地做好新形勢下的機(jī)構(gòu)編制工作具有十分重要的指導(dǎo)意義。機(jī)構(gòu)編制管理作為國家行政管理的一個(gè)重要組成部分，在國家行政管理中處于源頭地位。落實(shí)并促進(jìn)科學(xué)發(fā)展需要一定的機(jī)構(gòu)和人員，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制管理是貫徹落實(shí)科學(xué)觀的基礎(chǔ)，而科學(xué)發(fā)展觀是加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制管理必須長期遵循的指導(dǎo)思想；機(jī)構(gòu)編制管理的科學(xué)化、規(guī)范化、法定化可以較好地促進(jìn)科學(xué)發(fā)展觀的落實(shí)，只有深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，才能從根本上實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制管理的科學(xué)化、規(guī)范化、法定化。

一、機(jī)構(gòu)編制管理是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的基礎(chǔ)

“編制”一詞在漢語中有兩種解釋：一種是作動(dòng)詞用，其含義是用細(xì)長的東西交叉組織，制成器物或根據(jù)資料制定規(guī)劃、方案、計(jì)劃等。另一種作名詞用，也就是我們常說的“機(jī)構(gòu)編制”，其含義是關(guān)于法定組織的機(jī)構(gòu)體制、職責(zé)功能、組織形式、單位設(shè)置、等級(jí)規(guī)格、人員數(shù)量及其結(jié)構(gòu)比例、職務(wù)配備額度等方面的規(guī)定。根據(jù)行政法學(xué)和行政管理學(xué)的理論，國家的行政管理，包括對(duì)行政機(jī)關(guān)的管理和國家行政機(jī)關(guān)的管理兩個(gè)方面，前者是一種特殊的行政管理，如我們機(jī)構(gòu)編制管理，后者是一般行政管理。一定的機(jī)構(gòu)和編制是進(jìn)行行政管理的最基本的前提條件，從這個(gè)意義上講，機(jī)構(gòu)編制管理是行政管理的“母管理”，處于源頭地位。機(jī)構(gòu)編制管理的目的是為了使社會(huì)各個(gè)法定機(jī)構(gòu)的組織發(fā)展達(dá)到協(xié)調(diào)、合理、適度、科學(xué)的目標(biāo)，使社會(huì)這部大機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)得更加協(xié)調(diào)、均衡，減少各類機(jī)構(gòu)縱橫兩方面的磨擦和不必要的矛盾沖突。樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的主體是人，重點(diǎn)是擔(dān)負(fù)著社會(huì)公共管理和公共服務(wù)職能的各級(jí)黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)機(jī)構(gòu)的工作人員，尤其是一些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，是否按照法定的、邊界清晰的、科學(xué)合理的職能履行了職責(zé)是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的關(guān)鍵，從這個(gè)意義上講，沒有機(jī)構(gòu)編制管理的科學(xué)化、規(guī)范化、法定化，就無所謂發(fā)展觀、政績觀的科學(xué)化，經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的各個(gè)方面也很難統(tǒng)籌發(fā)展。當(dāng)前，一些地方脫離實(shí)際搞政績工程、不顧生態(tài)環(huán)境惡化勞民傷財(cái)上“大項(xiàng)目”、盲目追求GDP增長公共服務(wù)不到位等問題的出現(xiàn)，原因很多，但主要是各級(jí)機(jī)構(gòu)職責(zé)不清，體制不順，機(jī)制不活，職能監(jiān)管不力，如果各級(jí)黨的機(jī)構(gòu)都能依法執(zhí)政、各級(jí)政府機(jī)關(guān)都能依法行政、各級(jí)政法機(jī)關(guān)都能依法執(zhí)法，經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的各個(gè)方面協(xié)調(diào)發(fā)展，科學(xué)發(fā)展觀自然得到有效地落實(shí)。

二、科學(xué)發(fā)展觀是加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制管理工作必須長期遵循的指導(dǎo)思想

科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)涵極為豐富，是個(gè)重大的理論問題，也是個(gè)重大的實(shí)踐問題，是新時(shí)期我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的根本指南。機(jī)構(gòu)編制管理的目的是為了經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活協(xié)調(diào)發(fā)展，因此，要認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹科學(xué)發(fā)展觀，把握科學(xué)發(fā)展觀的深刻內(nèi)涵，緊緊圍繞五個(gè)統(tǒng)籌發(fā)展目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制管理從工作內(nèi)容、工作方式、價(jià)值取向等各個(gè)方面新的轉(zhuǎn)變。

首先科學(xué)發(fā)展觀的實(shí)質(zhì)是要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)更快更好的發(fā)展?？茖W(xué)發(fā)展觀是用來指導(dǎo)發(fā)展的。發(fā)展是硬道理，發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)，發(fā)展是貫穿“三個(gè)代表”重要思想的主題。離開發(fā)展，就無所謂發(fā)展觀。這就要求我們機(jī)構(gòu)編制部門必須牢固樹立發(fā)展意識(shí)，緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個(gè)中心，把推動(dòng)發(fā)展作為機(jī)構(gòu)編制工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。要不斷推動(dòng)思想解放，敢于突破，善于借鑒，勇于探索，利用機(jī)構(gòu)編制這個(gè)杠桿，推進(jìn)體制創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新，為加快發(fā)展創(chuàng)造良好的體制、機(jī)制環(huán)境。機(jī)構(gòu)編制管理既要管“制”，也要管“活”，在按政策規(guī)定，按規(guī)章制度，控制機(jī)構(gòu)和編制的隨意性增長的同時(shí)，運(yùn)用機(jī)構(gòu)編制這個(gè)杠桿，促進(jìn)政府機(jī)構(gòu)的優(yōu)化設(shè)置、編制的合理配置。要逐步變被動(dòng)為主動(dòng)，由批機(jī)構(gòu)、批編制、批職數(shù)，轉(zhuǎn)為進(jìn)行政策法規(guī)研究、戰(zhàn)略研究、前瞻性研究和技術(shù)性研究，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展上來。

其次，科學(xué)發(fā)展觀的根本要求是統(tǒng)籌兼顧。隨著改革開放的深入和現(xiàn)代化建設(shè)的推進(jìn)，我們面對(duì)的社會(huì)利益主體更多，領(lǐng)域更廣，利益關(guān)系也更復(fù)雜。我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展還不夠全面，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)局面亟待改變，地區(qū)發(fā)展不平衡，經(jīng)濟(jì)的快速增長對(duì)資源、環(huán)境的壓力日益加大等等，這些都要求我們的發(fā)展要更加注重統(tǒng)籌兼顧，做到城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開放，推進(jìn)生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑相協(xié)調(diào)，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)方面相協(xié)調(diào)。這就要求我們機(jī)構(gòu)編制部門必須樹立統(tǒng)籌意識(shí)，從習(xí)慣和滿足于完成瑣碎具體的機(jī)構(gòu)編制審批業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)變到重視研究解決大的問題上來。長期以來，一些地方的機(jī)構(gòu)編制部門習(xí)慣于把自己封閉在單純業(yè)務(wù)操作的圈子里，“就機(jī)構(gòu)談機(jī)構(gòu)”、“就編制論編制”，視野不開闊，創(chuàng)新意識(shí)不強(qiáng)。在新的形勢下，這樣的工作思路已經(jīng)不能適應(yīng)形勢的需要，必須予以轉(zhuǎn)變，從事務(wù)型的操作中超脫出來，既要“揀芝麻”，更要“抱西瓜”，把機(jī)構(gòu)編制工作搞新搞活，注重研究全局性的戰(zhàn)略問題，努力做到站得高一點(diǎn)，想得深一點(diǎn)，做得實(shí)一點(diǎn)，統(tǒng)籌兼顧，促進(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域、經(jīng)濟(jì)社會(huì)、人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展。

第三，科學(xué)發(fā)展觀的本質(zhì)和核心是堅(jiān)持以人為本。以人為本，就是以實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展為目標(biāo)，從人民群眾的根本利益出發(fā)謀發(fā)展、促發(fā)展，不斷滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)需要，切實(shí)保障人民群眾的經(jīng)濟(jì)、政治和文化權(quán)益，讓發(fā)展的成果惠及全體人民。這就要求我們機(jī)構(gòu)編制部門必須樹立民本意識(shí)，把代表最廣大人民群眾根本利益作為機(jī)構(gòu)編制工作的根本價(jià)值取向。要按照中央提出的“為民、務(wù)實(shí)、清廉”的要求，進(jìn)一步加強(qiáng)自身建設(shè)，轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，自覺服務(wù)基層，服務(wù)群眾，在管理思想上，尊重人、信任人、依靠人。通過我們的工作，保障人民群眾的經(jīng)濟(jì)、政治、文化權(quán)益，推動(dòng)全面發(fā)展。

三、找準(zhǔn)新形勢下機(jī)構(gòu)編制部門貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的切入點(diǎn)

新形勢下貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，機(jī)構(gòu)編制部門必須認(rèn)真貫徹去年中編辦主任李鐵林指出的：“機(jī)構(gòu)編制部門的時(shí)代定位，是進(jìn)入新世紀(jì)站在政治體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革交匯點(diǎn)上，從全面建設(shè)小康社會(huì)的高度推進(jìn)行政管理體制改革的重要部門。編辦的歷史使命，是在進(jìn)一步完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)程中，以轉(zhuǎn)變職能和體制調(diào)整為重點(diǎn)，研究推進(jìn)科學(xué)合理的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置和運(yùn)行機(jī)制，建立科學(xué)化、規(guī)范化、法制化的機(jī)構(gòu)編制管理制度?！本瘢瑴?zhǔn)確把握自身的時(shí)代定位，找準(zhǔn)切入點(diǎn)。我認(rèn)為，新形勢下機(jī)構(gòu)編制部門貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的切入點(diǎn)是：理順體制、創(chuàng)新機(jī)制，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)發(fā)展創(chuàng)造良好的體制、機(jī)制環(huán)境。

一是科學(xué)界定政府職能邊界，積極推進(jìn)行政管理體制改革。我國現(xiàn)行的行政管理體制形成于建國初期至50年代中期。該體制借鑒了前蘇聯(lián)的政權(quán)建制模式，以高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為前提和基礎(chǔ)，以部門管理為主要標(biāo)志和特點(diǎn)。近50年來，我們黨和政府為建立和完善一個(gè)結(jié)構(gòu)合理、人員精干、靈活高效的黨政體制，先后進(jìn)行了多次機(jī)構(gòu)改革。雖然每次改革都取得了一定的成效，但卻一直沒有跳出“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹”的怪圈。造成這種現(xiàn)象的原因有多方面，但一個(gè)很重要的原因是政府職能邊界不清，政府的職能延伸到社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，一些本該由市場自我調(diào)節(jié)的職能也被政府承擔(dān)了，既影響了市場配置資源的效率，也直接導(dǎo)致了政府職能的擴(kuò)張，政府機(jī)構(gòu)、編制的膨脹。對(duì)此，新形勢下我們機(jī)構(gòu)編制部門要認(rèn)真貫徹科學(xué)發(fā)展觀，正確處理政府與市場的關(guān)系；權(quán)力與責(zé)任的關(guān)系；公共利益與公民合法權(quán)益的關(guān)系；實(shí)體與程序的關(guān)系；強(qiáng)制與領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系；立足現(xiàn)實(shí)與改革創(chuàng)新的關(guān)系，研究并科學(xué)界定市場經(jīng)濟(jì)條件下政府的職能邊界，該歸位的要?dú)w位，該釋放的要釋放，扎實(shí)地推進(jìn)行政管理體制改革，從根本上解決政府施政行為中的“越位”、“錯(cuò)位”、“不到位”的問題。行政管理體制改革作為政治體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革的中間地帶，它的穩(wěn)步推進(jìn)既有利于經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步深入，也有利于推動(dòng)政治體制改革。

二是強(qiáng)化公共服務(wù)供給力度，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人民生活水平不斷提高，人們的公共需要不斷增長。按照國際經(jīng)驗(yàn)，人均GDP超過1000美元，社會(huì)消費(fèi)結(jié)構(gòu)將發(fā)生重大變化，人們追求生活內(nèi)容的豐富、生活質(zhì)量的提高、生活環(huán)境的改善的愿望將更加迫切，對(duì)公共服務(wù)也提出了更高的要求。與人民群眾不斷增長的公共需求相比，我國公共服務(wù)的效率和水平還存在著許多不相適應(yīng)的地方。作為提供社會(huì)公共產(chǎn)品主體的事業(yè)單位，一直存在著體制不順、機(jī)制不活等諸多弊端，致使各級(jí)政府一方面由于公共服務(wù)支出過大，財(cái)政不堪重負(fù)，另一方面由于公共服務(wù)效率低下，一些群眾亟需的公共產(chǎn)品需求得不到有效供給。因此，積極開展公共服務(wù)創(chuàng)新，推進(jìn)事業(yè)單位改革，加強(qiáng)事業(yè)單位監(jiān)管，推進(jìn)公共服務(wù)社會(huì)化、市場化、多元化，打破公共服務(wù)的行政壟斷，降低服務(wù)成本，提高公共服務(wù)效率，已成為貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的必然要求。對(duì)此，我們機(jī)構(gòu)編制部門必須緊跟形勢需要，按照“突出重點(diǎn)、分類改革，政事分開、精簡效能，統(tǒng)籌兼顧、綜合配套，上下結(jié)合、穩(wěn)中求進(jìn)”的原則，積極推進(jìn)事業(yè)單位改革，引入市場機(jī)制，調(diào)整布局結(jié)構(gòu)，優(yōu)化資源配置，精干機(jī)構(gòu)人員，提高事業(yè)單位的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益和服務(wù)運(yùn)行效率，營造鼓勵(lì)人才發(fā)展和集聚的社會(huì)環(huán)境，逐步建立起適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)需要和符合事業(yè)單位發(fā)展規(guī)律、充滿生機(jī)與活力的管理體制和運(yùn)行機(jī)制。同時(shí)，還要切實(shí)加強(qiáng)事業(yè)單位監(jiān)管，嚴(yán)格法人證書使用、年度報(bào)告、公告等規(guī)范性制度，確保事業(yè)單位正確履行職能，提高公共服務(wù)效率。要注意破與立相結(jié)合、精簡與加強(qiáng)相結(jié)合，認(rèn)真分析社會(huì)公共服務(wù)需求，及時(shí)成立社會(huì)迫切需要的事業(yè)機(jī)構(gòu)，增加事業(yè)編制，滿足社會(huì)公共服務(wù)需求。

三是加強(qiáng)政府職能監(jiān)管，促進(jìn)政府依法行政。當(dāng)前中央強(qiáng)調(diào)科學(xué)發(fā)展觀，從逆向思維看，顯然存在不科學(xué)的發(fā)展觀，其表現(xiàn)是講發(fā)展就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，講經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心就是以GDP為中心，出現(xiàn)這種現(xiàn)象一個(gè)重要的原因是各級(jí)政府沒有正確地履行職能，依法行政。樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，就必須加強(qiáng)政府職能監(jiān)管，促進(jìn)政府依法行政。從機(jī)構(gòu)編制部門工作實(shí)踐看，長期以來，重機(jī)構(gòu)編制審批、輕職能監(jiān)管的問題在各級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門不同程度地存在。其實(shí)，行政審批是一種權(quán)力，監(jiān)督管理就是相應(yīng)的義務(wù)和責(zé)任。因?yàn)闄C(jī)構(gòu)編制工作事關(guān)政府部門權(quán)力劃分、職能配置和人員編制，涉及職能運(yùn)轉(zhuǎn)、政府能力、政府效能和效率，也關(guān)系政府規(guī)劃和奮斗目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和完成，加強(qiáng)政府職能監(jiān)管是各級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門責(zé)無旁貸的責(zé)任。當(dāng)然，目前各級(jí)編辦作為高層議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)-編委的辦事機(jī)構(gòu)，監(jiān)管主體資格不明、缺乏依法監(jiān)管的法律依據(jù)等直接制約著對(duì)政府職能監(jiān)管的有效實(shí)施。因此，在新的形勢下，要積極推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制的法定化，制定機(jī)構(gòu)編制管理法規(guī)，明確監(jiān)管主體和監(jiān)管責(zé)任，保障機(jī)構(gòu)編制部門依法對(duì)政府行使職能實(shí)施有效監(jiān)管。

四是統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)編制管理，推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化。經(jīng)濟(jì)社會(huì)需要統(tǒng)籌發(fā)展，機(jī)構(gòu)編制管理同樣也需要統(tǒng)籌發(fā)展，如此，才能充分發(fā)揮機(jī)構(gòu)編制的杠桿作用。機(jī)構(gòu)編制工作實(shí)踐告訴我們，機(jī)構(gòu)、編制、職能三者之間是辯證、互動(dòng)的關(guān)系。職能是人類社會(huì)的必然產(chǎn)物并隨人類社會(huì)的發(fā)展而發(fā)展，是客觀需要的產(chǎn)物。作為人為設(shè)立的機(jī)構(gòu)，其根本任務(wù)就是為了履行職能，因此機(jī)構(gòu)的設(shè)立必須以職能為依據(jù)。但由于機(jī)構(gòu)的設(shè)立是人為規(guī)劃的結(jié)果，因而機(jī)構(gòu)的設(shè)立也有可能超越于職能的需要。而一旦機(jī)構(gòu)的設(shè)立超越了職能的客觀需要，那么職能又可能因機(jī)構(gòu)的增長而擴(kuò)大。這是因?yàn)闄C(jī)構(gòu)主要由組織和有一定編制的人員所構(gòu)成，機(jī)構(gòu)的存在就意味著具有一定工作能力的組織和人員的存在，同時(shí)也就意味著它所發(fā)揮的一定作用的存在。這種情況與現(xiàn)實(shí)生活中的所謂“因人設(shè)事”相類似。本來社會(huì)并沒有提出某種職能的需求，正是由于其它人為的因素而設(shè)立了一些機(jī)構(gòu)和編制，從而“事”也就產(chǎn)生了。而一旦這種人為生出的“事”產(chǎn)生以后，機(jī)構(gòu)的存在又有了它合法的依據(jù)。如此互相陪襯，互相促進(jìn)，又使職能與機(jī)構(gòu)、編制得到了擴(kuò)大。當(dāng)前，一些機(jī)構(gòu)每天看起來忙得不可開交，但細(xì)細(xì)考察起來，他所忙的并非是社會(huì)所需要的，有的甚至是阻礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的。因此，機(jī)構(gòu)編制部門貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，在機(jī)構(gòu)編制管理中就必須以全局的合理有效、整體優(yōu)化為目標(biāo)，而不能僅滿足于局部需要，追求一時(shí)、一地、一事的合理，這必然會(huì)影響整體效益的發(fā)揮。當(dāng)前，積極推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變是機(jī)構(gòu)編制部門的重要職責(zé)，對(duì)此，各級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門要善于通過機(jī)構(gòu)編制這個(gè)杠桿，在工作取向上，由滿足局部機(jī)構(gòu)編制需要向理順政府職能，促進(jìn)政府提高效能轉(zhuǎn)變，使機(jī)構(gòu)、編制、職能的每一個(gè)環(huán)節(jié)相互協(xié)調(diào)，高效運(yùn)作。