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鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是我國現(xiàn)行財政體制中最基層的一級財政，是國家財政的基石。全面取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支矛盾異常突出，危機四伏，嚴(yán)重影響著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的穩(wěn)定和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展。社會上流傳著這樣一句順口溜：“國家財政蒸蒸日上，省級財政穩(wěn)穩(wěn)當(dāng)當(dāng)，市級財政勉勉強強，縣級財政哭爹叫娘，鄉(xiāng)級財政精精光光。”一語道出了當(dāng)前縣鄉(xiāng)財政的困境。在這樣的困境下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還要保工資，保正常運轉(zhuǎn)，靠轉(zhuǎn)移支付，只能是杯水車薪。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源基礎(chǔ)薄弱，特別是農(nóng)村稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入規(guī)模急劇萎縮，財政收入規(guī)模小、供養(yǎng)人員多、債務(wù)負(fù)擔(dān)重的矛盾十分突出。但另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出行為極不規(guī)范，在財政出現(xiàn)“饑餓”特征的情況下，地方政府的“形象工程”、“政績工程”卻照搞不誤，各類支出項目層出不窮，亂進人、濫舉債的漏洞始終難以彌合。因此，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理，緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難，從制度上規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收支，探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理的新機制，成為當(dāng)前一個十分迫切的課題。

一改革現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制是大勢所趨

20世紀(jì)80年代初到90年代中后期，由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實行和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅速發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政經(jīng)濟得到了飛速發(fā)展。但進入90年代后期，外部環(huán)境逐步嚴(yán)峻，一方面隨著農(nóng)業(yè)小生產(chǎn)方式與大市場的矛盾日益突出，嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益和農(nóng)民收入的提高；另一方面市場競爭加劇后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在經(jīng)營機制和經(jīng)濟技術(shù)實力方面的缺陷日益突出，企業(yè)虧損額和虧損面迅速擴大。在這一大背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政經(jīng)濟的發(fā)展速度明顯減緩。特別是老少邊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于自然條件的限制，貧困人口比例較大，基礎(chǔ)設(shè)施相對落后。以某地為例，該市三個貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)2005年實現(xiàn)財政收入1026萬元，僅占全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)場財政收入的8.7%，農(nóng)民人均純收入平均為1800元，人均財政收入為108元。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)脆弱和工業(yè)進程滯后，導(dǎo)致經(jīng)濟增長緩慢，財政狀況困難，工資難以為繼。2005年，該市實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值46.6億元，實現(xiàn)財政收入39188萬元，其中稅收收入21086萬元，占財政收入53.8%。從收入級層看：中央級收入10236萬元，占稅收收入的48.5%；省級收入2678萬元，占稅收收入的12.7%；市級收入8172萬元，占稅收收入的38.8%。其中：市直完成13310萬元，占稅收收入的63.1%，鎮(zhèn)處完成7776萬元，占稅收收入的36.9%。2005年，全市稅收過百萬元的企業(yè)有30家，實現(xiàn)稅收13062萬元，占稅收總額的62%，其中鎮(zhèn)處企業(yè)有13家，實現(xiàn)稅收2667萬元，占鎮(zhèn)處實現(xiàn)稅收額的34%，占全市稅收總額的13%。

綜上所述，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難，概括起來主要表現(xiàn)在以下“四難”上：

一是財政收不抵支，維持運轉(zhuǎn)難。受現(xiàn)行的財政管理體制影響，各級都側(cè)重于集中后進行整體調(diào)控。從某市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政綜合上來的情況看，搞財源建設(shè)、抓財政收入已成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作迫在眉睫的頭等大事。財源建設(shè)搞不好，財稅收入上不來，過半或年終任務(wù)完不成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部便得墊稅預(yù)交。搞好財源建設(shè)，不僅要政策、科技和信息投入，更需要資金投入，而目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政基本上是一個“吃飯”財政，對財源建設(shè)根本無力投入資金，財源建設(shè)成了紙上談兵，導(dǎo)致收入增長乏力。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，收入塊頭小，增長絕對額甚少，遠遠抵不上支出絕對額增長，故而收支缺口非但未能縮小，反而在拉大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政平衡日趨艱難，特別是一些貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至出現(xiàn)用高利貸來維持機關(guān)正常辦公，差旅費、公費醫(yī)療無法報銷，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力水平實際難以維持基層政權(quán)的運轉(zhuǎn)。

二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)責(zé)大權(quán)小，管理調(diào)控難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是責(zé)大權(quán)小的政府，卻承擔(dān)了太多的工作任務(wù)。“上面千條線，下面一根針”，許多事情都最終要落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面上來。縣鄉(xiāng)財政是最苦的財政，特別鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政沒有自己穩(wěn)定的收入來源，更是難上加難。但群眾對社會事業(yè)發(fā)展的要求與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的來源形成鮮明對比，常常是沒有這方面的收入，卻有這方面的支出。比如道路、橋梁建設(shè)，農(nóng)村“普九”教育，鄉(xiāng)鎮(zhèn)根本沒有這方面的收入，卻要承擔(dān)這方面的義務(wù)，難以勝任。于是，在資金調(diào)度上只能“拆東墻補西墻”。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金短缺，資金被墊用、移用，支出性費用被掛帳不付現(xiàn)象十分普遍，嚴(yán)重影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金正常周轉(zhuǎn)，沖擊財政預(yù)算收支平衡。近幾年來，預(yù)算外支出擠占預(yù)算資金情況相當(dāng)突出，過去的“預(yù)算內(nèi)管吃飯，預(yù)算外管運轉(zhuǎn)”格局被打破。早幾年前的教育投入，已使不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)背上了沉重的負(fù)擔(dān)，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的主要來源。

三是可用財力不足，公共服務(wù)難。深化農(nóng)村稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入“蛋糕”越做越小。據(jù)某市統(tǒng)計，免征農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入將因此減少1713萬元，可支配財力更少了。但在減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)的同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)卻比以前有所增加，農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)、社會保障支出、農(nóng)村衛(wèi)生、義務(wù)教育“兩免一補”政策等等。支出的壓力日益加重，在財政保支出、保運轉(zhuǎn)的壓力困難的情況下，根本無力提供農(nóng)村公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。

四債務(wù)包袱重，消赤減債難。某市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政赤字負(fù)債額大、面廣、償還難，并呈增長趨勢。據(jù)統(tǒng)計，目前某市鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字總額達2577萬元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)95.4萬元，負(fù)債總額達23760萬元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)880萬元，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)已到“工資停發(fā)、發(fā)票停報、車子停開、電話停打”的地步。沉重的財政包袱象“滾雪球”一樣越滾越大，即便從現(xiàn)在起只收不用，也要若干年才能消化完，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債額甚至遠遠高于年度鄉(xiāng)鎮(zhèn)可組織收入的規(guī)模。鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債是一個亟需解決而又一時無法解決的難題，基層政府對此幾乎無能為力。

透視與剖析當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行中存在的“四難”問題，筆者認(rèn)為：作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式的重大變革，實施“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”，對于進一步鞏固農(nóng)村稅費改革成果，緩解縣鄉(xiāng)財政困難，提高財政管理水平，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟和社會事業(yè)的全面發(fā)展，具有十分重要的意義。首先，是適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的需要。由于大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟規(guī)模小,經(jīng)濟發(fā)展水平低,財政自求平衡的基礎(chǔ)和自我發(fā)展的能力都比較弱。2002年以來,隨著農(nóng)村稅費改革和公共財政支出改革的全面推進,以及農(nóng)村金融體制、稅務(wù)管理體制的調(diào)整,農(nóng)村中小學(xué)教師工資上劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改為縣市級供給等,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能在本身就不健全的情況下,又進一步弱化。與此相適應(yīng),鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入萎縮,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出范圍縮小,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供給人員減少?，F(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式,愈來愈不能適應(yīng)新形勢的需要,迫切要求改革,使之與鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展水平和職能相適應(yīng)。其次，是鞏固農(nóng)村稅費改革成果的需要。當(dāng)前農(nóng)村稅費改革取得了階段性成效，農(nóng)民負(fù)擔(dān)大幅度減輕，鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入趨于規(guī)范。但是，由于在支出上尚未建立嚴(yán)格的約束機制，農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的壓力仍然存在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出管理方面的問題愈益突出,“站得住的頂不住，頂?shù)米〉恼静蛔　?，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)管乏力的真實寫照。如何規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出管理,成為事關(guān)鞏固農(nóng)村稅費改革成果的一個重要問題。再次，是深化共財政改革的需要。當(dāng)前省、市、縣三級在規(guī)范預(yù)算編制、推進部門預(yù)算改革、實行國庫集中收付、創(chuàng)新支出方式、加強財政監(jiān)督等方面,取得了明顯的效果。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政改革明顯滯后,迫切需要向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸。目前縣市財政承擔(dān)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政原來承擔(dān)的大部分支出責(zé)任,通過實行鄉(xiāng)財縣管改革,可以督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法組織預(yù)算內(nèi)外收入,防止收人體外循環(huán),確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照“保工資、保運轉(zhuǎn)、保重點”的順序合理安排支出,保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)工資正常發(fā)放。最后，是逐步緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的需要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難最根本的原因,一個是“人”、一個是“債”,就是養(yǎng)人太多,債務(wù)太重。只有把“人”和“債”的口子扎住并逐步消化,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政走出困境才有希望。實行鄉(xiāng)財縣管,就是要抓住“人”和“債”這兩個突出問題，切實規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出,嚴(yán)格控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)進人和舉債,按照必保支出、必要支出、一般支出、專項支出的順序,保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)合理的支出需要,逐步緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難。

二“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”財政體制改革模式選擇

（一）指導(dǎo)思想和基本原則

指導(dǎo)思想：圍繞建立社會主義市場經(jīng)濟條件下的公共財政總體目標(biāo)，按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革要求，努力做到鄉(xiāng)鎮(zhèn)困難上移，縣市財力下移。規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支行為，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本支出需要，緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難，防范和化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)風(fēng)險，維護農(nóng)村基層政權(quán)和社會政治穩(wěn)定，充分調(diào)動縣鄉(xiāng)兩級發(fā)展經(jīng)濟、加強財源建設(shè)和增收節(jié)支的積極性。

基本原則：概括起來就是：“四項不變，五個直達”即：鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金的所有權(quán)、使用權(quán)、審批權(quán)、核算權(quán)不變，實行干部教師工資直達個人帳戶，各種專項資金、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公用事業(yè)發(fā)展經(jīng)費直達項目，稅收收入直達國庫，非稅收入直達國庫或財政專戶。

（二）主要內(nèi)容和基本要求

主要內(nèi)容：概括為“預(yù)算共編，帳戶統(tǒng)設(shè)，集中收付，采購統(tǒng)辦，票據(jù)統(tǒng)管，縣鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)。”一是在預(yù)算編制上，縣市級財政部門明確預(yù)算安排順序和重點，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)縣市財政部門指導(dǎo)意見，編制本級預(yù)算草案并按照程序報批。二是取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總預(yù)算會計和金融帳戶，由縣市級財政部門在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融機構(gòu)統(tǒng)一開設(shè)財政帳戶，核算會計業(yè)務(wù)。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算內(nèi)外收支全部納入縣市級財政集中收付。四是凡納入政府集中采購目錄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項采購支出，交縣市政府采購中心集中統(tǒng)一辦理，采購資金由縣市財政部門直接撥付供應(yīng)商。五是縣市財政部門統(tǒng)一管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)性收費票據(jù)，票款同行，以票管收。六是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政和縣市財政聯(lián)網(wǎng)，財政支出實行網(wǎng)上申請、審核、支付和查詢。

基本要求：概括為“收入直達，核定支出，債務(wù)鎖定，政策獎勵。”

收入直達。按照“金稅工程”、“金財工程”和財稅庫行橫向聯(lián)網(wǎng)的要求，全面推行稅收收入直達縣市級國庫，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)協(xié)稅護稅，使稅收收入即繳直達國庫，杜絕滯留、挪用，確保稅收收入的安全及時入庫。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)各種非稅收入納入國庫集中收付系統(tǒng)，逐步實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)非稅收入直達縣市級國庫或財政專戶。

核定支出。首先是界定支出范圍。具體為：設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)沒有上劃的行政、財政人員（包括經(jīng)管定編人員）工資及公用經(jīng)費；農(nóng)村稅改后對鄉(xiāng)鎮(zhèn)村的轉(zhuǎn)移支付；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置2005年轉(zhuǎn)制站所按“養(yǎng)事不養(yǎng)人”的原則，維持上一輪財政體制支出基數(shù)不變。其次是核定支出基數(shù)。主要是對人員基數(shù)的核定，財政供給人數(shù)按鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革后的人數(shù)核定；人員經(jīng)費、公用經(jīng)費的核定，根據(jù)省級財政基本保障測算和部門預(yù)算測算標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合縣市實際基數(shù)計算；對用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)計劃生育、優(yōu)撫、鄉(xiāng)村道路建設(shè)、村級正常運轉(zhuǎn)支出的農(nóng)村稅改專項轉(zhuǎn)移支付資金，按有關(guān)文件分配執(zhí)行，單獨結(jié)算；用于村級的原農(nóng)業(yè)稅附加和特產(chǎn)稅附加支出基數(shù)核定，單獨結(jié)算。

債務(wù)鎖定。按照“鎖定舊債、不增新債、明確責(zé)任、逐步化解”的要求，通過嚴(yán)格審計和核定程序，鎖定鄉(xiāng)鎮(zhèn)2005年底債權(quán)債務(wù)。同時明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為債權(quán)債務(wù)主體，建立嚴(yán)格的債務(wù)管理制度。縣市政府與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽定債務(wù)鎖定和消化責(zé)任狀，并實行責(zé)任追究。

政策獎勵。鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加大財源建設(shè)力度、加大財務(wù)管理力度、加大惠農(nóng)政策落實力度，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支狀況走上良性循環(huán)發(fā)展道路。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)招商引資、當(dāng)年新注冊的新建項目新增稅收、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革達標(biāo)、涉農(nóng)補助及轉(zhuǎn)移支付資金到位等惠農(nóng)政策落實、農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督等方面實行政策專項獎勵，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)新辦項目財政貢獻率、新型合作醫(yī)療參合率、專項資金管理、涉農(nóng)補助發(fā)放、村組干部工資直達等工作納入政策獎勵范圍，實行百分量化考核。

(三)配套措施。一是搞好四項清理，核實鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)狀況。即人員清理、賬戶清理、票據(jù)清理、債權(quán)債務(wù)清理。二是加強預(yù)算編制管理，從嚴(yán)控制支出，同時加強項目評審和政府采購工作。三是加強村級經(jīng)費管理。統(tǒng)一設(shè)立“村級經(jīng)費戶”，村級組織的轉(zhuǎn)移支付補助直接進入“村級經(jīng)費戶”，確保村級經(jīng)費?？顚Ｓ?。四是穩(wěn)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政隊伍，加強人員培訓(xùn)。重申鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人事由縣市財政垂直管理，穩(wěn)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政隊伍，同時加大培訓(xùn)力度，將財政人員后續(xù)教育列入工作計劃，不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政隊伍的綜合素質(zhì)。五是加強網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實現(xiàn)縣鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)渠道暢通。

三完善“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”財政體制的對策建議

“財”是“政”的基礎(chǔ)，管好“財”，方能規(guī)范“政”?？h鄉(xiāng)財政困難最根本的原因，一個是人，一個是債。規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收支行為，可以堵塞鄉(xiāng)鎮(zhèn)亂支出、亂進人的漏洞，把人和債的口子扎住并逐步消化，縣鄉(xiāng)財政走出困境才有希望?！班l(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”，在保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)“四權(quán)”不變的基礎(chǔ)上，規(guī)范收入征管，嚴(yán)格財政支出，控制財供人員，遏制鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，保證工資及時撥付和發(fā)放，為重構(gòu)縣鄉(xiāng)兩級行政管理體制探路并創(chuàng)造了條件?！班l(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”是縣市級公共財政支出改革向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸的需要。然而，衡量一項改革的效益不能只看其帶來的正面影響，任何一項改革都是一種利益關(guān)系的再調(diào)整。“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”的財政體制改革同樣也具有兩面性，改革的著力點在節(jié)流，而不在開源，由此帶來的難題也是顯而易見的：一是影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織收入的積極性。由于剛性財政缺口最后都是由縣市兜底，因而一些困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)認(rèn)為，現(xiàn)在有了保障，如同進了保險箱，導(dǎo)致增收的積極性不高。實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財政管理方式改革，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出行為，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為花錢不自由，束縛了鄉(xiāng)鎮(zhèn)手腳，是財政的又一集權(quán)表現(xiàn)，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支矛盾上移；二是改革的成本加大，手續(xù)繁雜。由于統(tǒng)收統(tǒng)支，統(tǒng)購統(tǒng)管，加大了縣鄉(xiāng)之間財務(wù)會計的工作量，進而加大了辦公成本，特別是一些偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)更為明顯。同時，由于財務(wù)運作規(guī)程的細(xì)化，資金傳遞和審核環(huán)節(jié)增多，手續(xù)更為復(fù)雜。四是實際管理、監(jiān)督和程序在運作機制上還不夠完善。如：支出計劃滿足不了實際工作需要；會計人員素質(zhì)有待提高；會計監(jiān)督職能得不到充分發(fā)揮；支出范圍和標(biāo)準(zhǔn)掌握不準(zhǔn)，等等。

筆者認(rèn)為：任何一項單項改革都不可能獨辟蹊徑，也不可能一蹴而就。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革同樣是一個關(guān)涉農(nóng)村經(jīng)濟體制、政治上層建筑、文化意識形態(tài)、社會和諧穩(wěn)定等多方面的制度性改革。“鄉(xiāng)財縣管”只是一種管理體制上的嘗試，縣鄉(xiāng)財政改革必須要與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的制度安排一同考慮，否則任何單項的改革都難以單獨成功。同時，“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”是節(jié)流堵漏，真正要使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政活起來，節(jié)流只是治表，關(guān)鍵是開源，發(fā)展才是硬道理。如何破解“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”難題，不僅關(guān)系到對改革本身的評估，而且關(guān)系到下一步縣鄉(xiāng)財政體制改革的方向。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所面臨的困難和問題，是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革與發(fā)展過程中出現(xiàn)的必然現(xiàn)象，是體制不完善的具體表現(xiàn)。筆者認(rèn)為：要逐步擺脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境，必須在深化改革、加快發(fā)展上著力，突出要抓好以下幾方面的工作。

——積極培植鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源，進一步增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實力。發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，培植鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源是鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項工作的“牛鼻子”，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政擺脫困境的根本出路。一是要加快推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，夯實基礎(chǔ)財源。按照有所為、有所不為的原則，充分發(fā)揮當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢和區(qū)域優(yōu)勢，發(fā)展地方特色名優(yōu)農(nóng)產(chǎn)品，并通過政策引導(dǎo)、生產(chǎn)扶持、系列服務(wù)等措施，引導(dǎo)農(nóng)民由零星分散的小規(guī)模經(jīng)營向集中連片的大規(guī)模經(jīng)營轉(zhuǎn)變。在此基礎(chǔ)上，培育壯大加工型、流通型的龍頭企業(yè)，提高農(nóng)產(chǎn)品的商品轉(zhuǎn)化增值率，提高農(nóng)業(yè)對財政收入的貢獻率。二是要加快發(fā)展民營經(jīng)濟，建設(shè)新興財源。要全力優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，結(jié)合現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的轉(zhuǎn)制，大力開展招商引資活動，加快發(fā)展個體私營經(jīng)濟，盡快建立多種經(jīng)濟成分、多種經(jīng)營形式競爭發(fā)展的經(jīng)濟格局，不斷提高來自民營經(jīng)濟的財政收入份額，形成多層次、多主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源結(jié)構(gòu)。三是要穩(wěn)步推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化，開辟亮點財源。按照“因地制宜、突出重點、梯次推進、穩(wěn)步發(fā)展”的原則，規(guī)劃建設(shè)出既能帶動經(jīng)濟發(fā)展，又能突出區(qū)位、資源、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢的小城鎮(zhèn)。應(yīng)用市場化運作手段，吸引外來資本、當(dāng)?shù)孛耖g資本參與小城鎮(zhèn)開發(fā)，通過引商入市、以市活商、以商促貿(mào)、以貿(mào)活財，不斷提高工商稅收比重，涵養(yǎng)并壯大新的后續(xù)財源。同時，各地要抓好土地出讓轉(zhuǎn)讓收益、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)收益以及各種罰沒、收費的收繳與管理，不斷擴大補充性財源。

——推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革，大力壓縮財政支出。按照“減人、減事、減支”的原則，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革，大力開展精兵簡政，精簡機構(gòu)，裁減冗員?？梢圆扇∷姆N方式，即“撤”，主要指失去職能的事業(yè)單位；“并”，主要指職能相同或交叉的單位，可以合并的事業(yè)單位?！稗D(zhuǎn)”，主要是服務(wù)類的事業(yè)機構(gòu)一律轉(zhuǎn)為自收自支，財政“斷奶”，可以轉(zhuǎn)為中介組織、實體、企業(yè)等?！霸O(shè)”，主要指以前沒有而市場經(jīng)濟條件必須設(shè)立的機構(gòu)。立足實際，分流人員、減少財政供養(yǎng)負(fù)擔(dān)，確保財政的錢真正用于事業(yè)發(fā)展，而非養(yǎng)閑人。

——妥善清理鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，進一步防范財政風(fēng)險。首先要建立領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。各級黨政領(lǐng)導(dǎo)特別是縣、鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的危害性引起高度重視，切實把債務(wù)工作抓緊抓好。要樹立“增收是政績、消化債務(wù)也是政績”的觀念，防止“新官不理舊事”、“債多不用愁度過三年就換屆”的消極應(yīng)付思想。把債務(wù)列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)離任審計內(nèi)容，對決策失誤，造成重大經(jīng)濟損失的，要追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。其次，要制訂還債計劃。在全面清理核實鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的基礎(chǔ)上，按債務(wù)的來源、用途和現(xiàn)狀，區(qū)別不同債務(wù)情況，制訂相應(yīng)的償還債務(wù)計劃，而且，每年的償債計劃要納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合財政預(yù)算，確保有可靠的資金來源。要按照“上級支持一點，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌一點”的辦法建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)償債準(zhǔn)備金，用于償還由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政承擔(dān)的到期債務(wù)。第三，要積極主動消化債務(wù)。通過拍賣方式盤活鄉(xiāng)鎮(zhèn)資產(chǎn)及資源，解決部分債務(wù)。同時，上級財政和有關(guān)部門要加大轉(zhuǎn)移支付或?qū)ｍ椦a助力度，給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必要的資金援助（包括貼息）；金融部門也應(yīng)積極幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對貸款實行停息掛帳，免除部分債務(wù)。第四，要嚴(yán)格控制新增債務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須嚴(yán)格按照國家的規(guī)定，一律不準(zhǔn)對外提供任何經(jīng)濟擔(dān)保；鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟和社會事業(yè)的發(fā)展要堅持量力而行的原則，根據(jù)財力發(fā)展計劃，不得打赤字預(yù)算，不得在沒有償還保證和償債能力的情況下，盲目搞建設(shè)項目。

──建立嚴(yán)格的預(yù)算執(zhí)行編制制度。國家《預(yù)算法》規(guī)定實行一級政府一級預(yù)算，必須依據(jù)《預(yù)算法》的規(guī)定，進一步完善縣鄉(xiāng)兩級尤其鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制。縣鄉(xiāng)兩級（包括中央和地方）應(yīng)取消預(yù)算外收支制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級所有收入應(yīng)全部納入一次性綜合預(yù)算，即“以收定支”，不搞赤字或負(fù)債預(yù)算。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所對本級政府預(yù)算執(zhí)行情況，每年要向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大詳細(xì)報告，做到依法行使財政職能工作。同時，與其他財政改革同步推進，重點是推進以部門預(yù)算、國庫集中支付為主要內(nèi)容的財政改革，集中財力保工資、保運轉(zhuǎn)、保平衡。

──加快建立完善財政轉(zhuǎn)移支付制度。要按照《中華人民共和國預(yù)算法》的規(guī)定，按照公開、公正、透明的原則，盡快建立對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付制度，規(guī)范運作，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織正常運轉(zhuǎn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟、社會事業(yè)發(fā)展支出的需要?？h市級政府要在上級財政轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)上，通過建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付辦法，對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入進行必要的調(diào)節(jié)，逐步縮小鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的財力需求差異，均衡各鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)水平，確保每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有履行職能所需的基本財力。

——加強網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和人員培訓(xùn)。進一步調(diào)動會計人員的積極性和能動性，充分發(fā)揮會計監(jiān)督作用，制定相關(guān)考核獎懲辦法，做到責(zé)任明確、獎懲分明。