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目錄

中文摘要……………………………………………………………………1

英文摘要……………………………………………………………………3

前言…………………………………………………………………………5

一、國有資產(chǎn)管理體制改革的歷史回顧………………………………5

二、國有資產(chǎn)管理體制改革的幾個難題分析…………………………6

三、國有資產(chǎn)管理體制改革的意義……………………………………8

（一）國有資產(chǎn)管理體制的建立是深化國有企業(yè)改革的關鍵…………8

（二）國有資產(chǎn)管理體制的建立是改革政府經(jīng)濟體制的原動力…………9

（三）國有資產(chǎn)管理體制的建立是國有資產(chǎn)保值增值的保障……………9

四、國有資產(chǎn)管理體制進一步改革的思路……………………………10

（一）在對國有資產(chǎn)進行分類基礎上建立專司國有資產(chǎn)管理的機構

…………………………………………………………………10

（二）建立國有資產(chǎn)的三級管理運營模式……………………………12

（三）在實現(xiàn)徹底的分級財政的基礎上，向“分級所有”即“國家所有，地方公有”的目標模式過渡………………………………13

五、順德國有資產(chǎn)管理體制改革實踐及啟示…………………………14

（一）改革背景…………………………………………………………14

（二）順德國有資產(chǎn)管理體制改革的發(fā)展歷程………………………14

（三）順德國有資產(chǎn)管理體制改革的成效……………………………18

（四）順德國有資產(chǎn)管理體制改革的啟示……………………………19

結論…………………………………………………………………………24

中文摘要

本文主要對國有資產(chǎn)管理體制改革進行探索，并結合廣東省順德市國有資產(chǎn)體制改革的實際進行實例分析。本文共分五部分：

第一部分是國有資產(chǎn)管理體制改革的歷史回顧。主要講述我國國有資產(chǎn)管理體制改革經(jīng)歷的幾個發(fā)展階段，重點是第三階段，即“國家所有，分級行使出資人產(chǎn)權”。國有資產(chǎn)管理體制改革到了此階段，終于有了明確的方向。

第二部分是國有資產(chǎn)管理體制改革的幾個難題。本部分講述改革開放以來，在探索國有資產(chǎn)管理有效途徑的過程中遇到的幾個問題，首先是國有資產(chǎn)在國民經(jīng)濟中分布范圍的把握與企業(yè)國有資產(chǎn)管理和運營模式的選擇問題；其次是國有資產(chǎn)管理專司機構的職能界定問題；再次是地方政府在國有資產(chǎn)管理體系中積極性的發(fā)揮問題。上述幾個問題的分析，對建立國有資產(chǎn)管理體制有借鑒作用。

第三部分是國有資產(chǎn)管理體制改革的意義。主要從以下三方面進行闡述：（一）國有資產(chǎn)管理體制的建立是深化國有企業(yè)改革的關?。唬ǘ﹪匈Y產(chǎn)管理體制的建立是改革政府經(jīng)濟體制的原動力；（三）國有資產(chǎn)管理體制的建立是國有資產(chǎn)保值增值的保障。

第四部分是關于國有資產(chǎn)管理體制改革的思路。本部分內(nèi)容是在前述內(nèi)容的基礎上，參照十六大報告中關于國有資產(chǎn)管理體制改革的內(nèi)容提出國有資產(chǎn)管理體制改革的思路：首先是在對國有資產(chǎn)進行分類基礎上建立專司國有資產(chǎn)管理的機構，以改變過去國有資產(chǎn)產(chǎn)權主體虛置的問題；其次提出建立國有資產(chǎn)的三級管理運營模式：國有資產(chǎn)管理專司機構――國有資產(chǎn)經(jīng)營公司――國有企業(yè)；再次是在實現(xiàn)徹底的分級財政基礎上，向“分級所有”即“國家所有，地方公有”的目標模式過渡。

第五部分是順德國有資產(chǎn)管理體制改革實踐及啟示。廣東省順德市在1993就開始對國有企業(yè)進行產(chǎn)權改革，并于1994年基本結束。1996年起，順德市按照“政府社會管理職能與資產(chǎn)所有者職能分開，企業(yè)出資者所有權與法人財產(chǎn)權分離”的原則，建立“公資委（辦）――資產(chǎn)經(jīng)營公司――國有獨資、控股、參股企業(yè)”三個層次的國有資產(chǎn)管理架構。完成國有資產(chǎn)管理世界秘書網(wǎng)版權所有,架構組建后，順德開始從兩方面著手建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的國有資產(chǎn)運營機制：一方面是按市場經(jīng)濟規(guī)律辦事，確保全市國有經(jīng)濟運行的市場化、規(guī)范化；另一方面是從制度上規(guī)范國有資產(chǎn)運行，確保國有資產(chǎn)保值增值。

最后是全文結論部分。即為實現(xiàn)國有資產(chǎn)的有效管理，必須建立國有資產(chǎn)專司機構；在此基礎上，建立三層次國有資產(chǎn)管理架構。為確保改革可順利推進，政府職能必須根據(jù)市場經(jīng)濟的要求進行轉變，把政府作為國有資產(chǎn)所有者和作為宏觀經(jīng)濟調(diào)整及社會管理者的職能分開。

abstract

thisthesismainlydiscussstate-ownedassetmanagementsystemreformandputthestate-ownedassetmanagementsystemreformofshundecountyguandongprovinceasanexampletoanalyse.thethesisdividesintofiveparts.

thefirstparttellsthehistoryofthestate-ownedassetmanagementsystemreform,whichcontainsthreephases,andthethirdone“state-own,classifiedexertingpropertyright”istakenmoreattention.

thesecondparttellsseveralproblemsofthestate-ownedassetmanagementsystemreform.(1)howtocontroltherangeofstate-ownedassetandhowtochoosetherunningmodelofstate-ownedenterprise;(2)thefunctionofstate-ownedmanagementdepartment;(3)theroleoflocalgovernmentinthestate-ownedassetmanagementsystem.

thethirdparttellsthemeaningofstate-ownedmanagementsystemreform,whichincludes:(1)thebuildingofstate-ownedassetmanagementsystemisthekeenportofstate-ownedenterprisereform;(2)thebuildingofstate-ownedassetmanagementsystemcanboostthereformofgovernmenteconomicsystem;(3)thebuildingofstate-ownedassetmanagementsystemguaranteethesafeandincrementofstate-ownedasset.

thefourthpartisaboutthethoughtfulnessofthestate-ownedassetmanagementsystem.first,establishingaspecialinstitutionthatmanagestate-ownedasset.second,buildingathree-grademanagementrunningmodelofstate-ownedasset;third,basingontheclassifiedfinance,turningto“classifiedowned”model.

thefifthpartisaboutthecase---thestate-ownedassetmanagementsystemreformofshunde.shundebeginitspropertyrightofstate-ownedenterprisereformfrom1993,andfinishthatat1994.from1996,shundebuild“public-ownedassetcommittee(office)-----state-ownedassetrunningcorporation-----state-ownedenterprise”three-levelstate-ownedassetmanagementframe.afterthat,shundebegintoestablishitsstate-ownedassetrunningsystemfromtwoway:(1)accordingtomarketeconomyrule,ensureshundestate-ownedeconomymarket-orientalandcanonical;(2)regulatingstate-ownassetrunning,makingstate-ownedassetsafeandincreasing.

atlastwedrawaconclusionofthethesis----inordertomanagestate-ownedasseteffectively,thesettingupofstate-ownedassetmanagementspecialinstitutionisnecessary,besides,thesettingupofthree-levelstate-ownassetmanagementframeisthetrendofstate-ownedassetmanagementsystemreform.

國有資產(chǎn)管理體制改革探索

——順德國有資產(chǎn)管理體制改革實例分析

前言

以公有制為主體、多種所有制共同發(fā)展是有中國特色的社會主義制度的基本經(jīng)濟制度。國有資產(chǎn)是社會主義制度賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎，而國有資產(chǎn)管理體制的建立和完善是社會主義市場經(jīng)濟的要求，它體現(xiàn)著國有資產(chǎn)所有權、運營權、經(jīng)營權的邊界劃分。改革國有資產(chǎn)管理體制，是深化經(jīng)濟體制改革改革的重大任務。要實現(xiàn)經(jīng)濟結構戰(zhàn)略性調(diào)整與國有企業(yè)根本性重組，必須深化國有資產(chǎn)管理體制改革。中共十六大明確提出改革國有資產(chǎn)管理體制，這不僅僅是國有企業(yè)自身改革的需要，而且也是對中國改革開放以來國有資產(chǎn)管理經(jīng)驗的總結。廣東省順德市早在1993年便開始了國有資產(chǎn)管理體制改革方面的嘗試。因此，本文擬結合順德國有資產(chǎn)管理體制改革的實踐，對國有資產(chǎn)管理體制改革這一課題進行探討。

一、國有資產(chǎn)管理體制改革的歷史回顧

我國國有資產(chǎn)管理體制改革經(jīng)歷了以下幾個發(fā)展階段：

第一階段，國有資產(chǎn)管理體制改革的初步探索時期，從十一屆三中全會到1993年十四屆三中全會。這個階段的特點是在計劃經(jīng)濟基本框架下對國有資產(chǎn)管理體制進行初步改革，改革的重點在于國有企業(yè)。

第二階段，國有資產(chǎn)管理中的“國家所有，分級管理”時期，從1993年到2002年11月十六大召開。在這一時期的改革是在計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉軌條件下進一步探索國有資產(chǎn)管理體制的改革。改革深入到政府內(nèi)的兩重職能（即社會管理職能和資產(chǎn)所有者職能）分離等問題。

第三階段，國有資產(chǎn)管理中的“國家所有，分級行使出資人產(chǎn)權”時期，改革進一步深入到政府內(nèi)部的產(chǎn)權劃分①。

2002年11月黨的十六大宣布，“繼續(xù)調(diào)整國有經(jīng)濟的布局和結構，改革國有資產(chǎn)管理體制，是深化經(jīng)濟體制改革的重大任務?！⒅醒胝偷胤秸謩e代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結合的國有資產(chǎn)管理體制。……中央政府和省、市（地）兩級政府設立國有資產(chǎn)管理機構?！苯?jīng)過多年的探索，國有資產(chǎn)管理體制改革終于有了明確的方向，改革思路有了實質(zhì)性的新突破。

二、國有資產(chǎn)管理體制改革的幾個難題分析

改革開放以來，隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深入，我們一直在探索國有資產(chǎn)管理的有效途徑，但有幾個長期困擾我們的問題始終難以解決。

1、國有資產(chǎn)在國民經(jīng)濟中分布范圍的把握與企業(yè)國有資產(chǎn)管理和運營模式的選擇問題。

這些年來，國有資產(chǎn)如何實行戰(zhàn)略性重組一直是國有資產(chǎn)管理部門的工作重點。對其中一類國有資產(chǎn)，如由預算撥款形成的行政性資產(chǎn)和某些資源性資產(chǎn)而言，管理力度必須加強；而對另一類國有資產(chǎn)，如一般競爭性領域的企業(yè)國有資產(chǎn)而言，國有資本可以退出資產(chǎn)所有者序列，即政府將資產(chǎn)轉讓給非國有投資者；至于一些關系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的大型國有企業(yè)、基礎設施和重要自然資源等，國家則視當時的政治經(jīng)濟形勢和自身具體需要，決定國有資產(chǎn)參與的程度。例如，相對于采取國有獨資經(jīng)營形式并由政府主管部門直接行使所有權的企業(yè)來說，采取股份制形式經(jīng)營并由國有資產(chǎn)管理專司機構或其授權機構行使股東權的企業(yè)，國有資產(chǎn)參與的程度要弱一些；同是股份制企業(yè)，國家絕對控股、國家相對控股和國家少量參股企業(yè)，國有資產(chǎn)參與的程度依次降低。當然，世界上不存在一種適用于一切類型的國有資產(chǎn)的統(tǒng)一的國有資產(chǎn)管理體制模式。國有資產(chǎn)在國民經(jīng)濟中分布范圍的把握與企業(yè)國有資產(chǎn)管理和運營模式的選擇，取決于國家對國有經(jīng)濟功能和范圍的界定，取決于國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性調(diào)整目標的設定和政策的實施，取決于國家對國有企業(yè)和國有資產(chǎn)分布行業(yè)、領域的進一步明確。而目前對國有企業(yè)和國有資產(chǎn)進退的具體行業(yè)分布以及進退的數(shù)量，國家尚無明確的規(guī)定。因此，國有資產(chǎn)在國民經(jīng)濟中分布范圍的把握與企業(yè)國有資產(chǎn)管理和運營模式的選擇尚無定論。

2、國有資產(chǎn)管理專司機構的職能界定。

國有資產(chǎn)所有者主體是國家，但國家不可能實際行使所有權，而必須有具體的機構代表國家行使所有者權利。十六大之前，我國國有資產(chǎn)“出資人”職能一直由多部門分割行使，其中財政部行使收益及產(chǎn)權變更管理職能；大型企業(yè)工委或金融工委行使選擇經(jīng)營者的職能；國家經(jīng)貿(mào)委行使重大投資、技改投資的審批及產(chǎn)業(yè)政策的制定、國有企業(yè)的破產(chǎn)重組兼并改制等職能；國家計委行使基本建設投資管理職能；勞動部則負責審批企業(yè)工資總額，即所謂出資人對經(jīng)營者的職務待遇管理職能。這種“五龍治水”的管理格局加上地方政府事實上的管理權限，形成政府對于國有企業(yè)經(jīng)營多方面的干預。管理各方權力上的充分利用而責任上的相互推諉，使得國有企業(yè)經(jīng)營缺乏自主性并難以承擔最終的責任。

3、地方政府在國有資產(chǎn)管理體系中積極性的發(fā)揮。

盡管我國國有資產(chǎn)被認為是“全民所有”，而且只有中央政府而不是地方政府才能代表“全民”行使所有權，但事實上，十幾萬家國有企業(yè)分別由中央和各級地方政府所控制，這就是我們目前的“國家所有，分級管理”體制。這種體制有其歷史淵源和歷史合理性，但已經(jīng)產(chǎn)生了許多問題。一是地方政府在管理國有資產(chǎn)上的道德風險。地方政府雖然缺少法律所賦予的所有權以及由所有權帶來的剩余索取權，但卻擁有事實上的管理權力，這使得地方在管理國有資產(chǎn)上會利用管理權力最大可能地謀取地方利益。我國國有資本收益（包括出售國有股的收益）的一個重要用途應該用于建立社會保障制度，而目前基本不可能進行中央一級的社會保障統(tǒng)籌，如果地方政府沒有相應的國有資本所有權和收益權，他們就會拖延甚至推諉社會保障的責任，這對于整個社會公平和社會穩(wěn)定都是不利的。這一點也從證券市場上看得非常清楚。在證券市場上減持國有股的問題反反復復最終無功而返，原因之一就在于減持沒有平衡中央和地方的利益，因此地方缺少積極性推動。二是國有資產(chǎn)交易成本的高企。因為地方政府沒有完全的國有資產(chǎn)交易權，如上市公司國有股的轉讓等只有中央政府才有權批準，而國有資產(chǎn)的交易要按照政府的管理體制層層審批上報，其交易效率是極為低下的，而且交易成本也是很高的，這對于資源的合理配置有很大的阻礙作用。

三、國有資產(chǎn)管理體制改革的意義

（一）國有資產(chǎn)管理體制的建立是深化國有企業(yè)改革的關鍵

中國的國有企業(yè)改革是一種市場化的改革，也就是將原來聽命于政府指令的國有企業(yè)轉變?yōu)樽灾鹘?jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展、自我約束、自我激勵的市場主體②。改革至今，國有企業(yè)改革已經(jīng)嘗試了放權讓利，推行各類經(jīng)營承包責任制，轉換經(jīng)營機制、發(fā)展混合型經(jīng)濟等階段性的改革。在這個改革過程中，由于產(chǎn)權主體之間的權責利關系不清，以致權和利的下放雖有一定的刺激效應，但企業(yè)并不真正承擔責任且不受約束，其行為短期化不可避免，甚至出現(xiàn)總體性虧損。由于企業(yè)尚未成為真正的法人，企業(yè)經(jīng)營者也無法享有法人所有權及運營企業(yè)資產(chǎn)所應具有的權利，更說不上使資產(chǎn)得到合理的流動。企業(yè)之間的相互收購、聯(lián)合、兼并無從按市場規(guī)則實現(xiàn)。企業(yè)關、停、并、轉實際上是通過行政手段得以完成，其根本原因是國有資產(chǎn)管理體制改革滯后，導致產(chǎn)權不清晰，國有資產(chǎn)保值成為空話。國有資產(chǎn)管理體制改革的目標之一，就是使企業(yè)產(chǎn)權明晰化，使國有企業(yè)真正成為自主經(jīng)營、自負盈虧的市場主體，這是國企改革的關鍵所在。

（二）國有資產(chǎn)管理體制的建立是改革政府經(jīng)濟體制的原動力

國有資產(chǎn)管理體制的建立首先是以實施政企分開、政資分離為前提的。政府不能再擁有具體經(jīng)營企業(yè)的經(jīng)濟職能，不再直接面對每一個企業(yè)和管理企業(yè)的人、財、物及產(chǎn)、供、銷等各具體的環(huán)節(jié)。企業(yè)應作為自主經(jīng)營、自負盈虧的商品生產(chǎn)者和經(jīng)營者，具有法人地位，并以其注冊資本承擔責任。而政府作為國有企業(yè)所有者的身份，通過放棄原有從事具體經(jīng)營活動的經(jīng)濟職能而獲得國有經(jīng)濟所有者的職能，即建立新的國有資產(chǎn)管理體制，促使政府行政組織與經(jīng)濟組織的分離，必須一改過去行政主管部門既履行政府的經(jīng)濟管理者職能、行政管理職能，又履行所有者職能，導致行政主管部門身份異同造成產(chǎn)權不到位的現(xiàn)象。所以政府必須將其享有的所有者職能讓渡給所有權代表行使，實現(xiàn)政資分離。

（三）國有資產(chǎn)管理體制的建立是國有資產(chǎn)保值增值的保障

國有資產(chǎn)管理體制的建立使政府作為國有資產(chǎn)所有者的產(chǎn)權層次與國有資產(chǎn)經(jīng)營者的產(chǎn)權層次和國有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的產(chǎn)權層次更加清晰，并互為補充、相得益彰；使國有資產(chǎn)既有產(chǎn)品經(jīng)營的積累式漸進增長，又有產(chǎn)權經(jīng)營的積聚式板塊增長，還有社會公共財政的收益式總體增長。

長期以來，傳統(tǒng)的體制造成重復建設，分散投資，部分企業(yè)存量資產(chǎn)閑置，難以發(fā)揮作用，而另一部分企業(yè)也因得不到必要的資金、設備、場地等生產(chǎn)要素，難以擴大生產(chǎn)規(guī)模。國有資產(chǎn)管理體制的建立，首先可使閑置或低效運營的國有資產(chǎn)通過產(chǎn)權流動、重組發(fā)揮效益。其次，國有資產(chǎn)管理體制的建立，有助于改善國有資產(chǎn)的監(jiān)督及考核機制，克服舊體制中只重視存量資產(chǎn)，忽視增量資產(chǎn)，只考慮到企業(yè)產(chǎn)品、商品生產(chǎn)，而不考慮到資產(chǎn)、資本的運營，只考核資產(chǎn)的規(guī)模，而不考核資產(chǎn)效益的做法。再次，在國有資產(chǎn)管理新體制中，通過建立國有資產(chǎn)產(chǎn)權制度，如清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評估制度、產(chǎn)權交易制度、產(chǎn)權代表制度、資產(chǎn)保值等制度，規(guī)范國有資產(chǎn)運營管理，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值。

四、國有資產(chǎn)管理體制進一步改革的思路

進入新世紀，隨著非公有制經(jīng)濟成分在中國經(jīng)濟中的比例和作用日漸上升，隨著中國加入wto，國有企業(yè)面臨更大范圍和更加激烈的競爭，國企改革再次顯現(xiàn)其重要性和緊迫性，而改革的深入推進與國有資產(chǎn)管理體制進而與政府職能的改進有關。加入世界貿(mào)易組織后，迫切需要對政府機構、職能和管理方式進行重大變革，需要重塑市場經(jīng)濟條件下的政府職能，明確相應的職能機構，從機構設置上真正實現(xiàn)政府行政管理職能與國有資產(chǎn)出資人職能的分開。

十六大報告指出了國有資產(chǎn)管理體制改革的方向：今后要建立一個專司國有資產(chǎn)管理的機構，這個機構將以中央和地方兩級出資人、三級管理的形態(tài)存在。隨著中央和地方所有權的明確劃分，隨著分級財政體制的建立，“統(tǒng)一所有，分級行使出資人產(chǎn)權”必將過渡到“國家和地方分級所有”的目標模式。

（一）在對國有資產(chǎn)進行分類基礎上建立專司國有資產(chǎn)管理的機構

對國有資產(chǎn)進行分類是建立有效的國有資產(chǎn)管理運營模式的基本前提。企業(yè)國有資產(chǎn)面臨的最大問題是政資不分、政府各部門多頭管理而又沒有明確的責任人、國有資產(chǎn)產(chǎn)權主體虛置，這些問題是造成企業(yè)國有資產(chǎn)或國有資本流失嚴重、運行效率低下等現(xiàn)象的根源。就企業(yè)國有資產(chǎn)管理體制而言，改革的關鍵是要明確國有資產(chǎn)產(chǎn)權主體，建立代表國家統(tǒng)一行使資產(chǎn)所有者職能的專職機構，使這一主體對國有資產(chǎn)具有完全的財產(chǎn)關切度，切實對其保值增值負起責任。2003年3月成立的國家國有資產(chǎn)管理委員會就是專司國有資產(chǎn)管理的機構，這一機構有以下幾個特點：

一是權責對稱的管理機構。它是明確的國有資產(chǎn)的人，管理國有資產(chǎn)，確保國有資產(chǎn)的保值增值。國資委成立以后，原由財政部、國家經(jīng)貿(mào)委、國家計委等國務院多部委分割行使的國有資產(chǎn)管理職能，將通過政府逐級授權，由新組建的這一機構統(tǒng)一行使，即“履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結合”。

二是準政府管理機構。國資委代表國家統(tǒng)一管理國有資產(chǎn)，行使出資人職能，與原國有資產(chǎn)管理機構的最顯見的區(qū)別在于，它只行使國有資本所有者代表權或股東權，以其出資額享受所有者權益和承擔相應的責任，不具備宏觀管理職能。

三是國資委不僅要關心國有企業(yè)資產(chǎn)的運營和保值增值，而且要關心私人物品與公共物品供給的相互關系，實現(xiàn)社會公共利益的最大化。十六大報告提出要探索國有經(jīng)濟的各種實現(xiàn)形式，就是指要探索國有資產(chǎn)的各種實現(xiàn)形式。國有資產(chǎn)不一定必須表現(xiàn)為國有企業(yè)，而是可以表現(xiàn)為更多的能夠為社會公共利益服務的形式，例如可以表現(xiàn)為社會保障形式，可以表現(xiàn)為公共基礎設施，可以表現(xiàn)為教育等。如果公共物品供給短缺，例如基礎設施、公共服務、社會保障短缺，這個國有資產(chǎn)人就應該把一部分產(chǎn)業(yè)資本調(diào)過來加強公共物品的供應。國有資產(chǎn)人不僅要使國有資產(chǎn)獲得收益，而且要確保國有資產(chǎn)所獲得的收益，以及國有資產(chǎn)本身能運用到公眾利益最大化的目標上去，而不僅僅是資本利益最大化，這是國有資產(chǎn)人的特殊職能。

（二）建立國有資產(chǎn)的三級管理運營模式

國有資產(chǎn)管理的專司機構很難直接管理數(shù)量龐大的國有資產(chǎn)以及數(shù)量眾多的國有企業(yè)，在國有資產(chǎn)管理專司機構與國有企業(yè)之間設立國有資產(chǎn)經(jīng)營公司這一中間層次就成為必要。

國有資產(chǎn)管理的專司機構是國有資產(chǎn)的代表人，主要職責是貫徹執(zhí)行國有資產(chǎn)管理方面的法律法規(guī)，制定具有導向性的政策，確定其下一層級——國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的經(jīng)營目標并對其制訂完善的考核和獎懲制度。依法監(jiān)督并確定國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的領導人選等。也就是說，國資專司機構僅與直接下屬下層——國有資產(chǎn)經(jīng)營公司相聯(lián)系，而且其主要手段是人事控制。

國有資產(chǎn)經(jīng)營公司承擔著直接的國有資產(chǎn)經(jīng)營職能，必須有明確的定位。其經(jīng)營目標應該包括兩個方面，即通過實施資產(chǎn)重組實現(xiàn)國有經(jīng)濟結構和國民經(jīng)濟結構的優(yōu)化，努力實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。據(jù)此，國資經(jīng)營公司應該分為兩類，第一類是國資重組公司，或者是過渡性的國資公司，這些公司主要由原政府主管部門、行業(yè)性總公司改組而成，或者通過政府授權組建跨行業(yè)的綜合性國資經(jīng)營公司而形成。其主要目標是配合政府實施結構調(diào)整，推進國有資產(chǎn)的合理流動和資產(chǎn)重組，同時努力做到國有資產(chǎn)的保值增值。它將在今后不斷擴大的產(chǎn)權交易中充當起國有資產(chǎn)出資人的角色，在國有資產(chǎn)專司機構的授權范圍內(nèi)，對國企進行重組，使國有資產(chǎn)的行業(yè)區(qū)域分布結構和經(jīng)營組織結構合理化。其重組的目的在于退出。這一類經(jīng)營公司本身將在國家產(chǎn)業(yè)結構的持續(xù)調(diào)整中收縮戰(zhàn)線，最終終結其歷史使命。另一類是國資經(jīng)營公司，或者叫做國家長期持股的國資公司，其股權投資涉及關系到國家命脈和安全的企業(yè)，比如石油、石化、電氣、電力等。這類國資經(jīng)營公司許多由大型國有企業(yè)集團核心企業(yè)經(jīng)國家授權轉化而來，它們既從事資本經(jīng)營，又從事生產(chǎn)經(jīng)營，主要以盈利最大化為目標。為此要借助資產(chǎn)重組活動，調(diào)整企業(yè)產(chǎn)權結構、組織結構和產(chǎn)品經(jīng)營結構，建立起規(guī)范的以股權為紐帶的母子公司、參股與被參股公司的關系，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。

（三）在實現(xiàn)徹底的分級財政的基礎上，向“分級所有”即“國家所有，地方公有”的目標模式過渡

由于國有資產(chǎn)在法理上屬于國家，中央與地方對于國有資產(chǎn)的管理長期以來僅僅是一種行政管理上的分工?！皣宜校旨壒芾怼钡捏w制，與業(yè)已形成的地方利益格局很不適應。在國企改革進入產(chǎn)權改革階段后，這種行政管理上的分工就勢必逐漸深化成關于所有權行使的分合。

相對“國家所有，分級管理”的國有資產(chǎn)管理舊體制，十六大報告提出的“國家所有，分級行使出資人產(chǎn)權”有三大進步，一是進一步明確了中央、地方在國有資產(chǎn)管理上的責權利關系，進一步調(diào)動了地方管理國有資產(chǎn)的積極性；二是明確了國有資產(chǎn)管理的專司機構及其職能；三是強調(diào)要制定法律法規(guī)來確保新體制的穩(wěn)定運行，體現(xiàn)了現(xiàn)代法治精神。目前中央政府管轄的關系國計民生的國有大企業(yè)將由專司的機構來行使所有者的權利，地方政府以后事實上將獲得大部分位于本地的國有資產(chǎn)所有權，包括資產(chǎn)收益權、受限制的資產(chǎn)轉讓權和人員的任免權。但是，“國家所有，分級行使出資人產(chǎn)權”的體制表明，中央政府和地方政府所擁有的仍然只是國家授予的權利，權利的授予完全不等于權利的讓渡。它并沒有改變國家對所有中央和地方所擁有資產(chǎn)的終極所有權。

考慮到目前還有很多技術上和利益劃分上的問題，比如如何公平地在各地劃分資產(chǎn)，如何處理地方企業(yè)的不良資產(chǎn)、銀行的壞帳，如何填補地方職工養(yǎng)老保險的缺口等還難以很好地把握，“分級行使出資人產(chǎn)權”作為一種過渡形式有其合理性。但隨著中央與地方經(jīng)濟和法律關系的進一步明確，隨著一級政府、一級財政的完全分級財政體制的建立，政府間產(chǎn)權關系的界定逐漸清晰，“分級行使出資人產(chǎn)權”必然過渡到“分級所有”的管理體制，即“國家所有，地方公有”，各級政府對所屬企業(yè)都擁有完整的所有權，政府間的產(chǎn)權關系將更加穩(wěn)定，更有利于發(fā)揮地方政府的能動性、創(chuàng)造性。

五、順德國有資產(chǎn)管理體制改革實踐及啟示

廣東省順德市在最近十年推行的國有資產(chǎn)管理體制改革，以鄧小平理論為指導，實踐同志“三個代表”的重要思想，加快建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制，加快社會主義現(xiàn)代化建設步伐，為全國各地更好地進行國有資產(chǎn)管理體制改革提供經(jīng)驗借鑒與實踐參考，有比較重大的理論意義和現(xiàn)實意義。

（一）改革背景

順德市地處廣東省中南部、珠江三角洲腹地，總面積806.08平方公里，毗鄰港澳。

在1978年底至1992年的改革和發(fā)展建設過程中，順德實現(xiàn)了從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟到工業(yè)經(jīng)濟、從封閉社會到開放社會的第一次飛躍，成為聞名海內(nèi)外的廣東“四小虎”之一；1992年以來，順德先后進行了經(jīng)濟與社會管理體制多方面的綜合配套改革，率先初步建立社會主義市場經(jīng)濟體制，經(jīng)濟步入良性發(fā)展的軌道，實現(xiàn)了社會經(jīng)濟發(fā)展更為矚目的第二次飛躍，引起了世人的關注、驚訝、爭論、贊許，被譽為“順德模式”。

（二）順德國有資產(chǎn)管理體制改革的發(fā)展歷程

1、對國有企業(yè)實施產(chǎn)權改革，為建立現(xiàn)代國有資產(chǎn)管理體制創(chuàng)造條件。

順德從1993年開始就以“敢為天下先”的精神進行了包括企業(yè)產(chǎn)權制度改革、行政機構改革、社會保障機制改革等項改革在內(nèi)的綜合改革。在一系列的改革中，產(chǎn)權制度改革尤為關鍵。

順德企業(yè)產(chǎn)權改革的目標有兩個：一是轉換企業(yè)機制，創(chuàng)建一個“產(chǎn)權明晰、自主經(jīng)營、利益共享、風險共擔”的企業(yè)發(fā)展模式；二是建立以股份制為主要形式的多種經(jīng)濟成分并存的混合所有制經(jīng)濟，以優(yōu)化產(chǎn)權結構和國有資產(chǎn)結構。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，順德市針對單一公有投資體制所造成的產(chǎn)權不明晰，責任不明確、利益不直接等種種問題，大刀闊斧地推進企業(yè)產(chǎn)權制度改革，通過全面清產(chǎn)核資，界定產(chǎn)權關系，明晰產(chǎn)權歸屬，轉換企業(yè)經(jīng)營機制，大部分企業(yè)實行了股份制和股份合作制；建立了政企分開、政資分離的國有資產(chǎn)運營和監(jiān)管體系；建立起產(chǎn)權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現(xiàn)代企業(yè)制度。對照黨的十五屆四中全會通過的《中共中央關于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》，順德推進企業(yè)產(chǎn)權改革的路子是正確的。

至1996年底，順德市的企業(yè)轉制工作基本完成。在市、鎮(zhèn)兩級的1001家企業(yè)中，政府獨資、控股、參股的企業(yè)163家，企業(yè)全體勞動者或大多數(shù)員工持股的企業(yè)566家，企業(yè)經(jīng)營者持股和拍賣兼并的企業(yè)272家。產(chǎn)權制度改革，使企業(yè)開始真正做到了自主經(jīng)營、自負盈虧。產(chǎn)權制度改革不但解放了企業(yè)，而且還解放了政府，最終解放了生產(chǎn)力，為實現(xiàn)經(jīng)濟體制從傳統(tǒng)計劃體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉變、經(jīng)濟增長方式從粗放型向集約型轉變打下了堅實的基礎。

經(jīng)過產(chǎn)權制度改革，促進了順德國有經(jīng)濟結構的合理調(diào)整，使順德實現(xiàn)了政資分離，理順了所有者與經(jīng)營者的關系。順德市、鎮(zhèn)兩級政府作為國有資產(chǎn)所有者的職能與作為社會經(jīng)濟管理者的職能逐步分開，初步確立了專司所有者職能的新型的國有資產(chǎn)管理、運營體系的框架，從而使政府擺脫了沉重的商務困擾，一心一意做好政府的本職工作。

2、建立規(guī)范、高效的國有資產(chǎn)管理架構。

在企業(yè)產(chǎn)權改革基本完成后，1996年起，順德按照“政府社會管理職能與資產(chǎn)所有者職能分開，企業(yè)出資者所有權與法人財產(chǎn)權分離”的原則，對國有資產(chǎn)管理制度進行改革，建立三個層次的國有資產(chǎn)管理架構。

第一層次，市、鎮(zhèn)政府分別成立了公有資產(chǎn)管理委員會（2001年后改為公有資產(chǎn)管理辦公室），作為政府領導下的專司國有資產(chǎn)管道的職能部門，負責市、鎮(zhèn)國有資產(chǎn)的宏觀管理與監(jiān)督。

第二個層次，根據(jù)順德國有資產(chǎn)狀況和經(jīng)濟發(fā)展需要，設立若干國有資產(chǎn)管理經(jīng)營公司，由公有資產(chǎn)管理委員會授權，對國有資產(chǎn)進行運營和管理，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值和增值。

第三個層次，國有獨資企業(yè)、控股企業(yè)和參股企業(yè)，根據(jù)現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，建立股東會、董事會和監(jiān)事會，形成相互獨立、責權分明、相互制約的企業(yè)法人治理結構，對公有資產(chǎn)管理委員會授權占用的國有資產(chǎn)，擁有法人財產(chǎn)權，通過自主經(jīng)營、自負盈虧、照章納稅，保障國有資產(chǎn)的保值和增值。

3、建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的國有資產(chǎn)運營機制。

順德國有資產(chǎn)管理架構組建后，接下來的工作就是建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的國有資產(chǎn)運營機制。

首先，是按市場經(jīng)濟規(guī)律辦事，確保經(jīng)濟運行的市場化、規(guī)范化，具體體現(xiàn)在：

（1）建立現(xiàn)代企業(yè)公司制度。通過對國有企業(yè)的公司化改造，建立股份有限公司及有限責任公司，按公司法的規(guī)范設立法人治理結構，通過股東會、董事會、監(jiān)事會制度，使企業(yè)運作規(guī)范化、法制化，改革以往的勞動、人事、工資制度，明確股東的風險意識，打破員工之間的身份界限，建立起全員勞動合同制，確立勞資關系，從法律上保證勞資雙方、股東應有的世界秘書網(wǎng)版權所有,權益和責任，實現(xiàn)公司化、規(guī)范化管理和運作。

（2）建立社會保障體系。要規(guī)范市場行為就必須創(chuàng)造一個公平合理的競爭環(huán)境，即必須使各行各業(yè)，不同的所有制企業(yè)之間形成一個公平競爭的機制，關鍵是將國有企業(yè)原來所負擔的社會性支出包括職工的就業(yè)、養(yǎng)老、待業(yè)、醫(yī)療、福利等，轉移到整個社會或政府負擔，通過成立全社會強制的社會保險制度，設立住院醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、工傷保險、待業(yè)保險等保險體系，采取全社會強制的保險，實行個人負擔一點、企業(yè)負擔一點、政府負擔一點的原則，解決原國有企業(yè)社會負擔不合理的現(xiàn)象。

（3）加強對國有物業(yè)的管理，實現(xiàn)安全、保值和增值。企業(yè)產(chǎn)權改革后，資產(chǎn)經(jīng)營公司回收了不少資產(chǎn)和物業(yè)。在盤活資產(chǎn)和物業(yè)過程中，資產(chǎn)經(jīng)營公司完全按市場規(guī)則辦事，按照公開、公平、公正的原則對物業(yè)進行評估、招投標、拍賣等，使國有資產(chǎn)在產(chǎn)權流動中得以保值和增值。

其次，探索國有資產(chǎn)管理運行機制，確保國有資產(chǎn)的保值，體現(xiàn)在：

（1）制定授權管理辦法。由公資委按行業(yè)將國有全資、控股、參股企業(yè)，授權給所屬資產(chǎn)運營公司，再由資產(chǎn)運營公司授權給企業(yè)經(jīng)營者，國有資產(chǎn)經(jīng)中介機構評估，公資委確認后，由公資委頒發(fā)《國有資產(chǎn)授權占用證書》給國有全資、控股企業(yè)、資產(chǎn)運營公司。該證書是對國有資產(chǎn)依法享有占用、使用和處分權利的法律憑證，同時憑占用證書對占用的國有資產(chǎn)或與其他出資者的出資共同構成企業(yè)法人財產(chǎn)。企業(yè)對出資者承擔資產(chǎn)增值、保值的責任。資產(chǎn)運營公司以產(chǎn)權為紐帶同企業(yè)發(fā)生關系，不直接干預企業(yè)的經(jīng)營活動。

（2）制定落實國有資產(chǎn)授權經(jīng)營責任。由公資委與資產(chǎn)運營公司、資產(chǎn)運營公司與國有全資企業(yè)之間分別通過授權辦法對被授權經(jīng)營者簽訂《國有資產(chǎn)授權經(jīng)營責任書》，以明確雙方的責、權、利及各種考核指標。對于國有資產(chǎn)參股、控股企業(yè)，則通過產(chǎn)權代表在董事會明確制定經(jīng)營目標和責任，建立產(chǎn)權代表報告制度，從而達到既規(guī)范經(jīng)營行為又能將國有資產(chǎn)管理監(jiān)督貫穿其中。

（3）建立國有資產(chǎn)內(nèi)部人事管理制度。將管人與管資產(chǎn)相結合，對資產(chǎn)運營公司、國有全資、控股企業(yè)的經(jīng)營者，按企業(yè)管理辦法執(zhí)行，實行聘用制。資產(chǎn)運營公司的正、副職由公資委直接聘任和考核，國有全資、控股企業(yè)由國有資產(chǎn)運營公司直接聘任，按經(jīng)營業(yè)績進行考核審查。為能實施競爭上崗，必須逐步建立經(jīng)營者人才市場，使經(jīng)營者更加專業(yè)化。

（4）實行財務總監(jiān)制度。為完善國有資產(chǎn)監(jiān)管及針對國有全資企業(yè)財務管理的問題，通過吸收具有專業(yè)財務資質(zhì)的專職人員，向所屬企業(yè)委派財務總監(jiān)。財務總監(jiān)作為委派的董事進入董事會，對企業(yè)財務活動和財務狀況進行監(jiān)督。同時，資產(chǎn)運營公司也可作為人才配備，使其逐步熟悉資產(chǎn)運營管理，制定完善有關運營管理制度，為資產(chǎn)運營公司的管理決策提供信息，防止國有資產(chǎn)的流失。

（5）建立國有資產(chǎn)運營系統(tǒng)的內(nèi)部審計制度?？梢猿闪Ｂ毜膬?nèi)審機構，通過年度審計、專項審計、離任審計等，及時掌握經(jīng)營狀況、財務狀況和產(chǎn)權代表履行職責的情況，針對存在的問題提出整改措施，對重大的決策失誤和虛假行為追究有關人員的法律及經(jīng)濟責任，使國有資產(chǎn)運營制度得到落實。

（三）順德國有資產(chǎn)管理體制改革的成效

經(jīng)過企業(yè)產(chǎn)權改革后的順德政府不再大包大攬，統(tǒng)管一切。政府退出一般競爭性經(jīng)營領域后，把主要精力放在履行社會經(jīng)濟管理者的職責上，加強和改善宏觀經(jīng)濟調(diào)控，創(chuàng)造良好的市場環(huán)境，提高公共服務水平，構建服務型政府。現(xiàn)在，順德是典型的“小政府，大社會，大經(jīng)濟”，“小機構，大協(xié)調(diào)，大服務”。順德只是一個面積800多平方公里，人口100多萬的縣級市，卻擁有很多全國一流品牌和企業(yè)，其中產(chǎn)值超億元、數(shù)十億元乃至過百億的規(guī)模骨干企業(yè)就有100多家。美的、容聲、科龍、格蘭仕、萬家樂等一大批名牌產(chǎn)品享譽海內(nèi)外，空調(diào)、電冰箱、微波爐等10多種產(chǎn)品產(chǎn)銷量名列全國第一，這些都是企業(yè)在市場經(jīng)濟大潮中搏殺的成果，政府在其中主要起著“調(diào)控機”、“孵化器”的作用。政府服務企業(yè)主要是構筑三個平臺：為創(chuàng)業(yè)者提供創(chuàng)業(yè)平臺，為經(jīng)營者提供公平競爭平臺，為地區(qū)優(yōu)勢的提升提供推介平臺。例如在2001年，順德圍繞家電、家具、花卉、木工機械等本地優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)舉辦了5個大型博覽會，為制造商、配件商、經(jīng)銷商營造良好的接觸與發(fā)展平臺，達到市場滿意、企業(yè)滿意、市民滿意的效果。

（四）順德國有資產(chǎn)管理體制改革的啟示

1、建立三層次國有資產(chǎn)管理架構是國有資產(chǎn)管理體制改革的發(fā)展趨勢。

首先在政府職能中將政府資產(chǎn)管理權與經(jīng)濟管理權分離，成立國有資產(chǎn)運營系統(tǒng)。政府職能中既有資產(chǎn)管理權又有經(jīng)濟管理權，政府的經(jīng)濟管理職能是對整個社會經(jīng)濟管理活動確定經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略，制訂總體發(fā)展規(guī)劃，為落實戰(zhàn)略規(guī)劃制定行政措施，實施各項社會事務性管理，制訂行業(yè)政策。利用行業(yè)管理統(tǒng)管全社會不同行業(yè)、不同所有制企業(yè)行業(yè)發(fā)展政策、稅收政策、金融政策等，進行經(jīng)濟調(diào)節(jié)和經(jīng)濟監(jiān)督，以間接管理、價值管理、法制管理為主，協(xié)調(diào)各種責、權、利關系，保證有序進行。因此，政府經(jīng)營管理是不分所有制、不分公有企業(yè)還是私有企業(yè)，一視同仁。政府資產(chǎn)管理權職能則是站在所有者身份所體現(xiàn)的。我國經(jīng)濟結構是以公有經(jīng)濟為主體，其他經(jīng)濟成份并存的，作為所有者，擁有財產(chǎn)的所有權、占有權、使用權、處置權。在財產(chǎn)運營過程中，作為資產(chǎn)所有者必須在財產(chǎn)運營中實施管理及監(jiān)控。同時，運用股東權力，對企業(yè)的重大經(jīng)營決策、人事任免、收益分配進行操控。當經(jīng)濟管理權與資產(chǎn)管理權合一時，政府既作為行政管理者、政策制訂者的身份，擁有行政調(diào)節(jié)權，又憑借財產(chǎn)控制權使企業(yè)作為政府隸屬物，聽命于政府，造成資產(chǎn)管理條塊分割，部門所有代表政府所有。即政府既是裁判員，又是運動員，導致產(chǎn)權不能流動，資產(chǎn)運營效益人為降低。因此政府資產(chǎn)管理權與經(jīng)濟管理權的分離使國有資產(chǎn)形成獨立體系，讓專業(yè)人員成立專門機構，使產(chǎn)權代表人格化，資產(chǎn)運營專職化，將運營責、權、利相結合起來。同時，又可以使政府經(jīng)濟管理行業(yè)化、社會化、有利于政府實施宏觀管理，實行公平競爭及全社會的法制建設，有利于實現(xiàn)小社會、大服務，建立高效、透明的行政。

其次，在國有資產(chǎn)運營系統(tǒng)中，將資產(chǎn)管理權與經(jīng)營權分離，成立專業(yè)國有資產(chǎn)運營機構。當國有資產(chǎn)運營權從所有權分離出來以后，國有資產(chǎn)運營系統(tǒng)從政府行政系統(tǒng)分離出來，但企業(yè)不等于從原隸屬于政府行政系統(tǒng)改為隸屬于國有資產(chǎn)系統(tǒng)。國有資產(chǎn)面臨著多重經(jīng)營產(chǎn)權的重新界定即將所有者、運營者、日常經(jīng)營者的權、責、利之間的重新界定。在國有資產(chǎn)運營系統(tǒng)中，資產(chǎn)管理權是作為所有者讓渡給國有資產(chǎn)管理組織的職能，它可以根據(jù)政府制定的宏觀經(jīng)濟管理規(guī)劃及產(chǎn)業(yè)政策制定國有資產(chǎn)管理發(fā)展總體規(guī)劃及行業(yè)發(fā)展政策。其管理目標主要是服務于國民經(jīng)濟總體運行的需要，促使國有資產(chǎn)保值增值，為滿足人民日益增長的物質(zhì)文化需要奠定物質(zhì)基礎，監(jiān)督國有資產(chǎn)運營體系的各項工作，并為各級國資產(chǎn)管理部門提供政策指導，以保障各項方針政策的落實。資產(chǎn)的經(jīng)營權是指在授權經(jīng)營管理的范疇內(nèi)，將所授予的資產(chǎn)經(jīng)營的占有權、處置權、收益權、使用權充分發(fā)揮，合理配置所屬權限的資源，將國有資產(chǎn)量化于各經(jīng)營實體，貫徹微觀運營戰(zhàn)略，落實重要的資產(chǎn)運營指標?？傊Y產(chǎn)管理權與經(jīng)營權的分離，使國有資產(chǎn)運營系統(tǒng)既有集中又有分離，各自執(zhí)行各自的權能、各負其職、各盡其責。一方面既維護了國有資產(chǎn)從管理到經(jīng)營的整個運營的完整性，另一方面又切實使到國有資產(chǎn)互相制約、互相促進。

最后，在國有資產(chǎn)運營體系中將企業(yè)法人所有權與日常經(jīng)營權分離，最終實現(xiàn)國有資產(chǎn)管理體制的改革。企業(yè)法人所有權即企業(yè)的法人財產(chǎn)權是指企業(yè)以其所有的財產(chǎn)及注冊資本承擔法律責任及民事責任。作為國有企業(yè)的法人行使法人財產(chǎn)權的職能，決定企業(yè)重大的經(jīng)營決策，承擔企業(yè)的經(jīng)濟責任及法律責任。但作為國有企業(yè)的法人，由于受終極所有者的制約，因而必須在授權范圍內(nèi)行使權限。當超越其權限時，必須向上一層產(chǎn)權代表報告，而作為企業(yè)的日常經(jīng)營者是在法人授權范圍內(nèi)行使日常經(jīng)營管理職能，承擔產(chǎn)品經(jīng)營管理責任。作為國有企業(yè)的法人可以是與經(jīng)營者身份重疊，但現(xiàn)實經(jīng)濟所有者或所有者代表不一定要對屬于自己的財產(chǎn)從事日常的管理和經(jīng)營，可以把企業(yè)日常經(jīng)營權交給具有專業(yè)經(jīng)營的經(jīng)營者負責。隨著社會分工越來越細分，市場關系錯綜復雜，企業(yè)的日常經(jīng)營水平?jīng)Q定著企業(yè)的經(jīng)濟效益，使企業(yè)內(nèi)部的法人所有權與經(jīng)營權的分離越來越顯得重要，二者形成相互制約、相互促進的經(jīng)濟機制，最終實現(xiàn)國有資產(chǎn)在運營過程中達到保值，也是實現(xiàn)國有資產(chǎn)體制改革的體現(xiàn)。

上述政府社會經(jīng)濟管理職能和所有者職能分開、國有資產(chǎn)管理與經(jīng)營職能分開、企業(yè)法人所有權與日常經(jīng)營權分開的原則，具體則表現(xiàn)為設立三個層次的國有資產(chǎn)運營管理架構：

第一層次，設立國有資產(chǎn)管理委員會，作為國有資產(chǎn)所有權的總代表，代表政府對經(jīng)營性、非經(jīng)營性、行政事業(yè)性、資源性、境外的國有資產(chǎn)行使資產(chǎn)所有權（包括占有、使用、收益和處分四項權能），對國有資產(chǎn)實施宏觀的管理和監(jiān)督。主要職能是審議、制定國有資產(chǎn)的經(jīng)營管理和發(fā)展的重大規(guī)劃和法規(guī)；檢查、監(jiān)督國有資產(chǎn)的運營、收益和使用情況；統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)資產(chǎn)的授權經(jīng)營，決定資產(chǎn)運營機構的重大人事任免和重大經(jīng)營管理事項。

第二層次，設立國有資產(chǎn)運營公司。國有資產(chǎn)運營公司是經(jīng)國有資產(chǎn)管理委員會授權，對授權范圍內(nèi)的國有資產(chǎn)直接行使所有權和運營權的特殊企業(yè)法人，具體從事產(chǎn)權經(jīng)營和資本運作，不行使行業(yè)行政及社會事務管理的職能，擔負著國有資產(chǎn)保值增值的重任，并直接對國有資產(chǎn)管理委員會負責，接受其監(jiān)管。國有資產(chǎn)的經(jīng)營收益由資產(chǎn)運營公司負責組織，繳撥關系直對財政。

第三層次，國有全資企業(yè)、國有控股企業(yè)、參股企業(yè)。對國有資產(chǎn)管理委員會授權占用的國有資產(chǎn)依法自主經(jīng)營、自負盈虧、自我約束、自我發(fā)展的企業(yè)，并根據(jù)其法人財產(chǎn)權承擔經(jīng)營責任，是從事具體的產(chǎn)品、商品經(jīng)營的生產(chǎn)經(jīng)營者，其主要任務是完善企業(yè)內(nèi)部的經(jīng)營管理，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，不斷開發(fā)新的產(chǎn)品，提高企業(yè)的競爭力，以效益最大化為主要目標。

2、政府職能的轉變是國有資產(chǎn)管理體制改革成功的保證

在順德國有資產(chǎn)體制改革這一歷史進程中，政府職能能否根據(jù)市場經(jīng)濟的要求作相應的轉換，將對整個經(jīng)濟體制的轉換和市場經(jīng)濟體制的確立起到關鍵性的作用。政府職能的轉換必須建立在企業(yè)產(chǎn)權改革的基礎上。企業(yè)產(chǎn)權制度不改革，企業(yè)主管部門就還能夠從所管理的企業(yè)中獲取利益，政府機構改革和職能轉變就無從談起。順德的實踐表明，只有在產(chǎn)權制度改革的基礎上，大力推進機構改革，才有可能實現(xiàn)政府職能的根本轉變。

政府作為市場主體，這已經(jīng)被證明是有缺陷的，改革過程中，所有制的改革是全部改革的最后關口③。順德市從行政機構改革入手，把國有企業(yè)產(chǎn)權制度改革同政府經(jīng)濟職能轉變有機結合起來，整體配套，協(xié)調(diào)共進，有效地突破了傳統(tǒng)體制的“關隘”，初步建立起社會主義市場經(jīng)濟體制的基本框架，并使以往政府主導型經(jīng)濟的內(nèi)在矛盾逐漸得到消解，基本做到了三個“擺脫”：一是企業(yè)擺脫了政府的直接行政干預，真正做到了自主經(jīng)營、自負盈虧，企業(yè)在經(jīng)營管理決策上再也無需看政府的“臉色”，企業(yè)虧損不能得到政府的“關照”，企業(yè)盈利也不用擔心政府“鞭打快?！保欢钦當[脫了無限風險，國有產(chǎn)權制度改革使政府無需再充當“冤大頭”，企業(yè)“花錢”政府“買單”負最后責任的體制根源基本消除，政府從稅收渠道取得收入；三是政府擺脫了商務糾纏，可以一心一意地做好政府工作，通過加強法制建設、改善投資環(huán)境，抓好環(huán)境保護、完善社會服務體系，保障社會經(jīng)濟的高速高效協(xié)調(diào)發(fā)展。

順德政府的自覺，還表現(xiàn)在明確提出“政府不與民爭利”，把政府的職能轉到為公眾服務、為社會服務的正確軌道上來。政府營造一個良好的社會環(huán)境，讓企業(yè)健康發(fā)展，讓社會各個體和組織充分發(fā)揮自己的才干與潛能。順德的實踐表明，通過政企分開、政資分離，政府不僅沒有過多的負擔，反而以超然的定位對社會進行服務與管理。這種不與民爭利的理念正是我國許多地方政府機構和部門所需要強化的一種基本的行政理念。

結論

綜上所述，為實現(xiàn)國有資產(chǎn)的有效管理，解決現(xiàn)行管理體制下無法消除的難題，必須對國有資產(chǎn)管理體制進行改革。改革主要有以下兩個方面：一是建立國有資產(chǎn)管理專司機構，把分散在不同部門的管理國有資產(chǎn)的權利統(tǒng)一起來，改變現(xiàn)行“五龍治水”的現(xiàn)狀，明確國有資產(chǎn)產(chǎn)權主體；二是在此基礎上建立起“國有資產(chǎn)管理專司機構――國有資產(chǎn)經(jīng)營公司――國有企業(yè)”三層次國有資產(chǎn)管理架構，使國有資產(chǎn)管理有序、高效進行。同時，為使改革能順利進行并具有成效，政府職能必須根據(jù)市場經(jīng)濟的要求進行轉變，把政府作為國有資產(chǎn)所有者和作為宏觀經(jīng)濟調(diào)整及社會管理者的職能分開，實現(xiàn)政資分離。

注釋：

①汪異明韓振國：《實現(xiàn)國有資產(chǎn)管理體制改革的新突破》，《國有資產(chǎn)管理》，2003年第1期，第28頁。

②鄭競賢：《理順產(chǎn)權關系是深化改革的關鍵》，載《產(chǎn)權管理體制改革》。

③鄭年勝：《邁向行政管理現(xiàn)代化－順德行政體制改革實踐》，廣東人民出版社，第34頁。