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近日，在農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心主辦的“中國(guó)農(nóng)村改革與發(fā)展研討會(huì)”上，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文表示，建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)二元體制的新機(jī)制將成為新時(shí)期改革的一個(gè)重點(diǎn)，新時(shí)期的農(nóng)村改革要盡快和城市改革結(jié)合起來(lái)。記者注意到，談到今后的農(nóng)村改革問(wèn)題，很多專家都將今后的主攻方向指向了二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)。

二元土地制度改革可從集體建設(shè)用地入手

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部劉守英研究員指出，我國(guó)的土地制度因用途不同沿著不同的路徑在深化。農(nóng)地制度在朝著強(qiáng)化土地物權(quán)和以農(nóng)戶為主體的市場(chǎng)交易方向演進(jìn)，而非農(nóng)地制度卻在朝向強(qiáng)化地方政府壟斷和土地利益最大化的方向。同一塊土地因用途改變導(dǎo)致土地權(quán)利結(jié)構(gòu)的改變和利益分配方式的變化，是現(xiàn)行土地制度的最主要缺陷。劉守英說(shuō)，與農(nóng)地政策相比，農(nóng)地非農(nóng)化政策仍是一種國(guó)家高度壟斷和政府全面管制的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)政策。農(nóng)村集體建設(shè)用地需要納入國(guó)家計(jì)劃，并經(jīng)有關(guān)政府部門審批。城鎮(zhèn)建設(shè)使用農(nóng)地由政府劃撥和征用，征用來(lái)的土地由政府出讓給建設(shè)單位。劃撥和征用的土地均按農(nóng)地原用途進(jìn)行補(bǔ)償，有償出讓土地的收入全部歸政府所有，在不同層級(jí)政府間分配。同時(shí)土地，僅僅由于農(nóng)用和非農(nóng)用的用途不同，其所蘊(yùn)含的權(quán)益完全不同，其運(yùn)作規(guī)則也完全兩樣。農(nóng)民基本被排在農(nóng)地的非農(nóng)用之外，或者說(shuō)，對(duì)于農(nóng)地的非農(nóng)業(yè)使用，村集體和農(nóng)民的決策權(quán)受到很大的限制，其收益權(quán)也無(wú)法得到保障。

劉守英表示，當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展正處于關(guān)鍵期，土地政策的改革對(duì)于經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)和諧起著關(guān)鍵作用，必須根本改革現(xiàn)行土地制度，著力推行土地的市場(chǎng)化。應(yīng)該改變目前集體土地基本上只能用于農(nóng)耕，農(nóng)地變成建設(shè)用地，先要經(jīng)過(guò)政府征用，從集體土地變?yōu)閲?guó)有土地的運(yùn)作機(jī)制。賦予和保證兩種所有制的土地享有參與工業(yè)化和城市化的同等機(jī)會(huì)和權(quán)利，做到“同地、同權(quán)、同價(jià)”，避免和防止工業(yè)化和城市化進(jìn)程中集體和農(nóng)民喪失土地所有權(quán)。

中國(guó)土地學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)黃小虎研究員表示，城市土地歸誰(shuí)所有，并不是要害問(wèn)題，要害是土地增值收益分配是否合理。如果新增的城市土地歸國(guó)家所有，就要考慮對(duì)被征地農(nóng)民合理補(bǔ)償，并解決好他們的生產(chǎn)生活安置，順利地轉(zhuǎn)為城市居民。如果新增城市用地仍歸農(nóng)民，就要考慮用稅收等手段調(diào)節(jié)土地收益分配，但前提是要修改憲法。比較起來(lái)，修憲程序復(fù)雜，可能在現(xiàn)行憲法框架下改革更現(xiàn)實(shí)一些。他建議可以考慮城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地，屬于國(guó)家所有，由國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)（國(guó)家壟斷不等于政府壟斷，國(guó)家可以委托有關(guān)公司代為行使土地所有權(quán)，并服從政府管理）。這里，重點(diǎn)要解決好農(nóng)民的補(bǔ)償、安置問(wèn)題。在城市規(guī)劃區(qū)外，或者叫做純農(nóng)區(qū)，也有很多集體建設(shè)用地，應(yīng)允許土地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，要像國(guó)有土地一樣，可以出讓，可以出租，可以入股。黃小虎認(rèn)為，如果放開(kāi)規(guī)劃區(qū)外的集體建設(shè)的用地市場(chǎng)，就會(huì)自然形成集體建設(shè)用地的市場(chǎng)價(jià)格。參照這個(gè)價(jià)格給被征地農(nóng)民以補(bǔ)償，就會(huì)比較合理?，F(xiàn)在是按農(nóng)地價(jià)格計(jì)，對(duì)農(nóng)民不公平，價(jià)格太低。但是，土地增值收益全部給農(nóng)民，即完全按照城市土地價(jià)格給農(nóng)民補(bǔ)償，恐怕也不合理。而按照集體建設(shè)用地的市場(chǎng)價(jià)格給農(nóng)民補(bǔ)償，農(nóng)民比較能夠接受。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)要有制度保障

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部崔傳義研究員介紹了他們對(duì)農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)問(wèn)題的最新研究成果。據(jù)課題組對(duì)28個(gè)省101個(gè)勞務(wù)輸出示范縣的調(diào)查，進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)步伐明顯加快。其中72%的縣回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)較為明顯。301個(gè)調(diào)查村截至2006年回鄉(xiāng)農(nóng)民工占當(dāng)前外出農(nóng)民工的23%，回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者占回流農(nóng)民工的8.3%。2003年~2007年4月，年創(chuàng)業(yè)人數(shù)相當(dāng)于上世紀(jì)90年代每年回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人數(shù)的3.1倍。調(diào)查認(rèn)為，農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)可以創(chuàng)業(yè)促進(jìn)就業(yè)，拓展農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)和增收的途徑；把優(yōu)勢(shì)資源引向農(nóng)村和欠發(fā)達(dá)地區(qū)，有助于縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域差距；促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，加快了建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的步伐；為新農(nóng)村建設(shè)提供了一批較高素質(zhì)的人才。崔傳義同時(shí)指出，農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)仍面臨一些困難和問(wèn)題，主要有以下幾個(gè)方面：一是對(duì)農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)認(rèn)識(shí)不足，不能公平對(duì)待，缺乏優(yōu)惠政策。一些地方?jīng)]有把農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)視同招商引資一樣重要。認(rèn)為農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)是“小打小鬧”，交稅少，發(fā)展慢，只能解決他們自己的就業(yè)增收問(wèn)題，對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政增收作用不大。有的縣市讓引進(jìn)的外商大企業(yè)進(jìn)工業(yè)園區(qū)、實(shí)行優(yōu)惠政策或配套服務(wù)；而農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)進(jìn)不了園區(qū)，也得不到對(duì)外資企業(yè)提供的優(yōu)惠政策和多項(xiàng)服務(wù)。二是辦事難，“三亂”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。根據(jù)對(duì)回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者的有效調(diào)查統(tǒng)計(jì)，認(rèn)為“審批企業(yè)或立項(xiàng)難”的占59.6%，認(rèn)為“政府部門亂收費(fèi)、企業(yè)負(fù)擔(dān)重”的占40%~50%，認(rèn)為“政府部門亂收費(fèi)”是回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)面臨的第一位困難的占18.2%。多數(shù)回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)企業(yè)是以個(gè)體工商戶的名義登記，即使可以登記為企業(yè)的，有些地方也不給企業(yè)的名義登記。因?yàn)榈怯洖槠髽I(yè)了，就不能收工商管理費(fèi)。三是融資難。造成回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)造成回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)融資難的原因，一是農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)貸款的供給渠道主要是農(nóng)村信用社一家。二是貸款利息高。三是初創(chuàng)企業(yè)抵押物缺乏。四是信貸擔(dān)保體系發(fā)育遲緩。五是政策性扶持貸款極少。他建議各級(jí)政府正確處理農(nóng)民外出打工和回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)之間的關(guān)系，實(shí)行鼓勵(lì)支持農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的方針，改善農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的管理和服務(wù)，并加大財(cái)政、稅收扶持力度。

人力資源和社會(huì)保障部勞動(dòng)科學(xué)研究所副所長(zhǎng)莫榮指出，現(xiàn)在農(nóng)民工數(shù)量約為1.26億人，已成為產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分。農(nóng)民工以青年男性為主，多數(shù)沒(méi)有接受任何形式的技能培訓(xùn)，主要從事制造業(yè)和建筑業(yè)。他們的工作時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，月平均收入不到城鎮(zhèn)單位在崗職工平均工資的50%，面臨失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)較大。全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院對(duì)于實(shí)行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)，建立健全城鄉(xiāng)勞動(dòng)者平等就業(yè)的制度均有法律和制度上的規(guī)定，各地在實(shí)踐中也創(chuàng)造出了許多成功經(jīng)驗(yàn)，但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)農(nóng)民工的需求和形勢(shì)發(fā)展的要求。主要問(wèn)題有：一是公共就業(yè)服務(wù)信息渠道不暢，適合農(nóng)民工需要的公益性就業(yè)服務(wù)項(xiàng)目不能滿足農(nóng)民工的需要。二是市場(chǎng)中介行為不規(guī)范，私營(yíng)職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)還存在侵犯農(nóng)民工合法權(quán)益的問(wèn)題。

莫榮認(rèn)為，應(yīng)率先完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的相關(guān)制度和機(jī)制。完善覆蓋城鄉(xiāng)的就業(yè)服務(wù)體系，設(shè)立公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，提高公共就業(yè)服務(wù)的質(zhì)量和效率，為所有勞動(dòng)者免費(fèi)提供就業(yè)服務(wù)；將公共就業(yè)服務(wù)經(jīng)費(fèi)納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，培育和完善統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的人力資源市場(chǎng)；加強(qiáng)人力資源市場(chǎng)信息網(wǎng)絡(luò)及相關(guān)設(shè)施建設(shè)，建立健全人力資源市場(chǎng)信息服務(wù)體系，完善市場(chǎng)信息制度。

中國(guó)正處于二元轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵階段

中國(guó)社科院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所王德文研究員通過(guò)政治經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)理論的二元經(jīng)濟(jì)模型分析表明，體制、要素和技術(shù)等因素的相互作用，是造成中國(guó)城鄉(xiāng)收入差距持續(xù)擴(kuò)大的主要因素。勞動(dòng)力市場(chǎng)在氛圍收入差距中可發(fā)揮重要作用。他認(rèn)為，目前的中國(guó)正處于二元轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵階段，中國(guó)迎接二元經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)換的條件正在形成。他說(shuō)，目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于工業(yè)化的中后期階段，收入水平和工業(yè)基礎(chǔ)都具務(wù)了工業(yè)促進(jìn)農(nóng)業(yè)、城市帶動(dòng)農(nóng)村的反哺條件。有關(guān)農(nóng)民工的調(diào)查表明，新生代農(nóng)民工與老一代農(nóng)民工有非常大的區(qū)別，他（她）們大多不熟悉農(nóng)業(yè)，缺乏農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能，傾向與選擇城市長(zhǎng)期發(fā)展和生活，生活方式與城市青年比較接近。他認(rèn)為，目前的當(dāng)務(wù)之急是借助于改革矯正體制扭曲和城市政策偏向，在重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行政策干預(yù)，積極響應(yīng)二元經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)換的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律性要求，建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的新機(jī)制和新模式。他認(rèn)為，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的政策應(yīng)優(yōu)先在人力資本投資、農(nóng)業(yè)科研、技術(shù)推廣和技術(shù)培訓(xùn)、加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)村生活設(shè)施建設(shè)、社會(huì)保障建設(shè)等方面。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，只要選好體制改革的突破口，就往往可以收到事半功倍的效果。

改革開(kāi)放30年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村教育取得了巨大成就，免除了農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)費(fèi)。在義務(wù)教育免費(fèi)之后，教育改革下一步如何走？教育福利增長(zhǎng)怎樣同經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)同步？如何更加體現(xiàn)公平正義，讓社會(huì)全體成員共享發(fā)展成果？中央教育科學(xué)研究所研究員魏向赤認(rèn)為，城市流動(dòng)兒童和農(nóng)村留守兒童的教育是當(dāng)前最突出的教育公平問(wèn)題。如果城市市政設(shè)施和公共服務(wù)跟不上農(nóng)民的進(jìn)城速度，“城市化”就和“現(xiàn)代化”無(wú)關(guān)，不過(guò)是原來(lái)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換為城市內(nèi)部的二元結(jié)構(gòu)。所以，我們要提早應(yīng)對(duì)解決農(nóng)村教育不公平演變?yōu)槌鞘薪逃还降膯?wèn)題。

中央政策研究室副主任鄭新立則表示，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，形成城鄉(xiāng)一體化的新格局，今后應(yīng)在如下方面作出努力：一是發(fā)展規(guī)劃的一體化，不能城市搞城市的，農(nóng)村搞農(nóng)村的；二是產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化；三是基礎(chǔ)設(shè)施一體，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要向農(nóng)村延伸；四是公共服務(wù)一體化，力爭(zhēng)做到基本公共服務(wù)的均等化，目前還不具備條件的，要在制度設(shè)計(jì)上留有接口；五是就業(yè)市場(chǎng)一體化，應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)戶籍制度的改革，讓長(zhǎng)期在城市生活工作的農(nóng)民工能夠在城市落戶；六是城鄉(xiāng)社會(huì)管理一體化。鄭新立說(shuō)，有一種說(shuō)法是現(xiàn)在我國(guó)農(nóng)村的勞動(dòng)力已經(jīng)轉(zhuǎn)移的差不多了，我不同意這看法，只要改革到位，農(nóng)業(yè)只要有一億勞動(dòng)力就足夠了，至少還有2億~3億人口可以轉(zhuǎn)移出來(lái)。

代表們還認(rèn)為，協(xié)調(diào)推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、社會(huì)建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化，應(yīng)當(dāng)成為今后一個(gè)時(shí)期農(nóng)村改革的基本目標(biāo)。當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新階段，進(jìn)一步深化農(nóng)村改革的任務(wù)依然艱巨。