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人口老齡化程度加劇已經(jīng)成為一種全球化的現(xiàn)象。據(jù)測算，截至2018年底，我國65歲以上的人口超過1.58億，占總?cè)丝诘?1.9%[1]。預(yù)計(jì)到2050年，我國60歲以上人口將增至4.8億人，其中80歲以上老年人將超過1億[2]。我國人口老齡化不僅體現(xiàn)在數(shù)量上，更體現(xiàn)在老齡人口的結(jié)構(gòu)上。全國老齡委的《第四次中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查成果》顯示，中國部分或全部失能老人的數(shù)量飛速增長，達(dá)4063萬人，占老年人口總數(shù)的18.3%[3]；人口快速老齡化和醫(yī)療技術(shù)的發(fā)展使得心血管疾病、惡性腫瘤等慢性疾病變成影響晚年生活質(zhì)量和失能老人增加的主要原因；與此同時(shí)，家庭的日益小型化、女性就業(yè)結(jié)構(gòu)職業(yè)化和護(hù)理費(fèi)用逐年上漲也導(dǎo)致子女負(fù)擔(dān)加重，最終導(dǎo)致建立長期護(hù)理保險(xiǎn)制度的需求明顯上升以分散未來社會風(fēng)險(xiǎn)[4]。長期護(hù)理保險(xiǎn)制度的出臺，將為老齡化社會提供更完善的公共保障。隨著長期護(hù)理保險(xiǎn)制度的試點(diǎn)，關(guān)于其運(yùn)行模式、籌資機(jī)制、參與意愿、護(hù)理服務(wù)等方面學(xué)者都進(jìn)行了許多研究，在不斷探索中推進(jìn)了長期護(hù)理保險(xiǎn)制度的發(fā)展，但實(shí)施效果有待商榷。本文針對試點(diǎn)地區(qū)長期護(hù)理保險(xiǎn)制度的護(hù)理服務(wù)實(shí)踐問題進(jìn)行綜述，力圖為長期護(hù)理保險(xiǎn)制度的有效實(shí)施提供有益參考。

1　我國長期護(hù)理保險(xiǎn)制度的發(fā)展歷程

長期護(hù)理保險(xiǎn)又稱為社保“第六險(xiǎn)”，它是指因?yàn)槟昀稀⒁馔鈧麣埢蚣膊〉葘?dǎo)致身體上的某些功能全部或部分喪失而失去了日常生活自理能力，需要接受他人的長期護(hù)理服務(wù)或者提供護(hù)理費(fèi)用的保險(xiǎn)[5]。21世紀(jì)初，我國長期護(hù)理保險(xiǎn)還處在萌芽階段，商業(yè)性的長期護(hù)理保險(xiǎn)開始出現(xiàn)。對比國外長期護(hù)理保險(xiǎn)的發(fā)展進(jìn)程，盡管我國的商業(yè)護(hù)理保險(xiǎn)起步較晚，但隨著我國經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展和老齡人口的健康問題逐漸得到政府的重視，社會性的長期護(hù)理保險(xiǎn)已經(jīng)快速發(fā)展起來了。2016年6月，人力資源和社會保障部印發(fā)《人力資源社會保障部辦公廳關(guān)于開展長期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，提出了開展長期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)工作的原則性要求，并明確規(guī)定了河北省承德市等15個(gè)城市作為試點(diǎn)城市開展長期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)，這標(biāo)志著國家層面推進(jìn)全民護(hù)理保險(xiǎn)制度建設(shè)與發(fā)展的啟動(dòng)。2020年9月，國家醫(yī)保局會同財(cái)政部印發(fā)的《關(guān)于擴(kuò)大長期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（下稱《意見》）公布，長期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)城市名單中新增北京市石景山區(qū)等14個(gè)試點(diǎn)城市和地區(qū)，將試點(diǎn)范圍擴(kuò)充為49個(gè)城市。相較2016年的文件，除了試點(diǎn)范圍擴(kuò)大，《意見》更提出了新的目標(biāo)，通過兩年左右的時(shí)間，進(jìn)一步探索和完善長期護(hù)理保險(xiǎn)運(yùn)行機(jī)制，爭取在“十四五”期間基本形成適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和老齡化發(fā)展缺失的長期護(hù)理保險(xiǎn)制度政策框架，從而有效緩解人口老齡化對我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的沖擊與影響。相關(guān)數(shù)據(jù)表明，長期護(hù)理保險(xiǎn)制度在此前試點(diǎn)推行的過程中，已經(jīng)給許多家庭帶來了實(shí)惠[6]，但各地在分級標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)內(nèi)容等方面還未形成統(tǒng)一的制度框架，需要進(jìn)一步完善。

2　長期護(hù)理保險(xiǎn)服務(wù)的發(fā)展瓶頸

2.1　長期護(hù)理等級劃分缺乏統(tǒng)一制度

我國目前關(guān)于長期護(hù)理保險(xiǎn)的相關(guān)法律主要針對的是商業(yè)保險(xiǎn)模式，缺乏社會保險(xiǎn)模式下的相關(guān)法規(guī)，在護(hù)理服務(wù)涵蓋對象、失能等級評估評級、護(hù)理服務(wù)頻率和時(shí)間等方面存在漏洞和空白，缺乏普遍化、個(gè)性化和具有時(shí)效性的彈性機(jī)制。德國、韓國、日本等國都對護(hù)理等級有一些明確的規(guī)范（見表1）。德國長期護(hù)理保險(xiǎn)使用ADLs和IADLs為工具對被評估者進(jìn)行測試，根據(jù)其所需的護(hù)理程度將長期護(hù)理等級分為三級，針對每一級別的老人制定了相應(yīng)的護(hù)理標(biāo)準(zhǔn)[7]。日本主要從日?；顒?dòng)、運(yùn)動(dòng)與平衡、人際交流與行為問題等7個(gè)維度進(jìn)行評價(jià)，換算出介護(hù)認(rèn)定時(shí)間，以此確定護(hù)理等級，包括2個(gè)要支援服務(wù)的等級和5個(gè)要介護(hù)服務(wù)的等級，針對不同級別的照護(hù)對象提供詳細(xì)的護(hù)理服務(wù)內(nèi)容[8-9]。韓國的護(hù)理等級是以身體功能、認(rèn)知功能和肢體活動(dòng)等5個(gè)領(lǐng)域的綜合認(rèn)定分?jǐn)?shù)為標(biāo)準(zhǔn)分為5個(gè)等級[10]。上海、青島、長春、南通作為我國第一批試點(diǎn)城市，這四個(gè)城市的長期護(hù)理保險(xiǎn)分級標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)相對完善，但仍然存在一定的問題。上海市的分級標(biāo)準(zhǔn)劃分明確，評估工具具有自主創(chuàng)新性，但在自理能力維度缺乏細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)[11]。青島市的評估領(lǐng)域較為全面，但只有評估等級為三、四、五級的失能老年人可以申請相應(yīng)的護(hù)理服務(wù)，導(dǎo)致一部分有潛在失能隱患的老年人無法第一時(shí)間獲得相應(yīng)的護(hù)理服務(wù)[12]。長春市和南通市在評估工具方面比較守舊單一，缺乏規(guī)范化、多元化的分級標(biāo)準(zhǔn)[13]。尚未統(tǒng)一的分級劃分依據(jù)、評估工具、護(hù)理服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等問題，會引發(fā)實(shí)物給付的模糊和爭議，繼而引起后續(xù)失能老人對服務(wù)效果評價(jià)的不準(zhǔn)確。

2.2　長期護(hù)理服務(wù)項(xiàng)目規(guī)范化程度不夠

老年人護(hù)理需求與服務(wù)形式之間一直是供不應(yīng)求的關(guān)系。今年9月國家醫(yī)保局、財(cái)政部關(guān)于擴(kuò)大長期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)的《意見》提出，要“從職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保人群起步，重點(diǎn)解決重度失能人員基本護(hù)理保障需求。有條件的地方可隨試點(diǎn)深入，逐步擴(kuò)大參保對象范圍，調(diào)整保障范圍”，明確了護(hù)理對象和護(hù)理范圍，但對服務(wù)內(nèi)容未進(jìn)行明確界定，使得各試點(diǎn)制度功能定位不統(tǒng)一。王群等[14]指出大部分的試點(diǎn)城市只是簡單地列出服務(wù)項(xiàng)目，沒有提出相應(yīng)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)；相比較而言，廣州和上海的服務(wù)內(nèi)容陳述的最全面，提出了服務(wù)的時(shí)間、頻次和操作要求。南通市開展長期護(hù)理保險(xiǎn)較晚，在市場化進(jìn)程和經(jīng)驗(yàn)方面都有所欠缺，護(hù)理服務(wù)供給總量和結(jié)構(gòu)與青島市相比存在一定的差距[15]。在石景山長期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)方案中，并未對具體護(hù)理項(xiàng)目做出詳細(xì)說明，護(hù)理服務(wù)的隨意性大，容易造成服務(wù)差異化[16]。制定規(guī)范的、相對統(tǒng)一的長期護(hù)理項(xiàng)目內(nèi)容，有利于推動(dòng)護(hù)理服務(wù)行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。有研究表明，大部分的病癥是不一定要在醫(yī)院治療的，只有1/10的疾病需要去大醫(yī)院才能診治[17]。所以如果能夠充分發(fā)揮居家養(yǎng)老的預(yù)防性護(hù)理功能和基本照護(hù)功能，對于醫(yī)院和個(gè)人會實(shí)現(xiàn)雙贏的局面。國際經(jīng)驗(yàn)也表明，預(yù)防性照護(hù)、康復(fù)護(hù)理和心理護(hù)理項(xiàng)目是發(fā)達(dá)國家長期護(hù)理服務(wù)項(xiàng)目的重要組成部分[18]。盧婷研究指出[19]，重慶等地僅提供基本生活照料，而康復(fù)訓(xùn)練、健康保健、營養(yǎng)指導(dǎo)等服務(wù)項(xiàng)目長期缺失。這種單一服務(wù)內(nèi)容有悖于當(dāng)下所倡導(dǎo)的積極老齡化和健康老齡化理念。

2.3　服務(wù)供給主體缺乏

養(yǎng)老護(hù)理機(jī)構(gòu)和醫(yī)療護(hù)理機(jī)構(gòu)是長期護(hù)理服務(wù)的基石，如果沒有這些機(jī)構(gòu)提供基礎(chǔ)硬件設(shè)施或者遠(yuǎn)遠(yuǎn)供不應(yīng)求，那么作為實(shí)物給付方式的護(hù)理服務(wù)將無法滿足。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國目前約有9%的老年人需要長期照護(hù)，那么預(yù)計(jì)到2050年全國將有0.4億以上的老年人需要長期照護(hù)[20]。截至2019年底，全國共有注冊登記的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)3.4萬個(gè)，比去年增長19.9%[21]。雖然我國的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)一直都在發(fā)展，但目前專門為老年人提供服務(wù)的設(shè)施嚴(yán)重不足，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位缺口還很大。依據(jù)國外經(jīng)驗(yàn)，民營機(jī)構(gòu)的參與是養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的一大特色。美國的非營利性的社區(qū)老年服務(wù)組織早在20世紀(jì)末就達(dá)到了150多萬個(gè)，政府大力培育這類組織來承擔(dān)居家老人的生活照料和醫(yī)療保健等方面的社會事務(wù)[22]。不同于經(jīng)濟(jì)體高度發(fā)達(dá)的歐洲國家，中國社會缺乏非營利性的社會第三方組織，除了政策支持力度不夠，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展“步履維艱”的原因外，我國大部分民營機(jī)構(gòu)的服務(wù)能力還沒有達(dá)到《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》所提出的“機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)要為入住老人提供生活照料、康復(fù)護(hù)理、緊急救援等多項(xiàng)服務(wù)”的要求；中小型規(guī)模的機(jī)構(gòu)在硬件設(shè)施簡陋；對于老人采用統(tǒng)一的服務(wù)內(nèi)容與時(shí)間，未考慮到個(gè)體差異；監(jiān)督和質(zhì)量評估體系不完善等[23-25]。這些現(xiàn)狀意味著我國的民營養(yǎng)老護(hù)理機(jī)構(gòu)的發(fā)展之路任重而道遠(yuǎn)。結(jié)合我國“十四五規(guī)劃”的要求和國外養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)驗(yàn)，為避免機(jī)構(gòu)化使老年人喪失自主性，強(qiáng)調(diào)就地老化原則，鼓勵(lì)形成居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相融合、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系。有研究表明，社區(qū)養(yǎng)老老年人生存質(zhì)量顯著優(yōu)于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老老年人，可能與老年人遠(yuǎn)離熟悉的生活環(huán)境有關(guān)[26]。但趙楠等[27]的研究認(rèn)為，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老老人在生活活力與生活質(zhì)量方面優(yōu)于居家養(yǎng)老老人，考慮與機(jī)構(gòu)內(nèi)的活動(dòng)項(xiàng)目更豐富有關(guān)[28]。由此可以看出，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老各有利弊。社區(qū)養(yǎng)老的本質(zhì)是給居家養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老一個(gè)結(jié)合過渡的平臺，更能滿足老年人的實(shí)際需求，所以政府也應(yīng)該重視社區(qū)養(yǎng)老建設(shè)。

2.4　養(yǎng)老護(hù)理人力資源問題

根據(jù)鄧靖等[29]的數(shù)據(jù)，在護(hù)理員群體中，初中以下文化的占83.8%；41~50歲的占44.2%；從事年限為1~3年的占27.6%，因此養(yǎng)老護(hù)理人員存在年齡偏大、文化程度低的情況。護(hù)理人員是長護(hù)險(xiǎn)實(shí)物給付的載體，調(diào)查表明，只有一小部分人享受到了長期護(hù)理保險(xiǎn)所提供的待遇，大部分護(hù)理機(jī)構(gòu)都存在護(hù)理人員十分緊缺的問題，目前長期護(hù)理保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的護(hù)理人員流動(dòng)率為45%~75%，普遍高于醫(yī)院[30]。失能老人的居住地點(diǎn)比較分散，護(hù)理時(shí)間較為隨機(jī)，既要滿足失能老人關(guān)于醫(yī)療護(hù)理方面的需求，也要滿足老人的生活照顧需求，所以對于護(hù)理人員的要求相對較高。有研究表明，年齡越小，尤其是無子女的護(hù)士，她們更容易出現(xiàn)職業(yè)倦怠感，不僅會出現(xiàn)負(fù)性態(tài)度和行為，還會影響護(hù)理質(zhì)量[31-32]。與護(hù)士相同，養(yǎng)老護(hù)理員也存在較強(qiáng)的離職意愿[33-34]，且與職業(yè)倦怠呈正相關(guān)。所以隨著養(yǎng)老市場的不斷擴(kuò)大，作為養(yǎng)老護(hù)理主力軍的年輕護(hù)士應(yīng)該受到更多的專業(yè)培訓(xùn)和支持，避免人才的流失。

3　長期護(hù)理保險(xiǎn)制度下提高護(hù)理服務(wù)質(zhì)量的發(fā)展對策

3.1　規(guī)范長期護(hù)理服務(wù)內(nèi)容

總結(jié)國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，我國的長期護(hù)理保險(xiǎn)制度必將是漸進(jìn)性發(fā)展的。在服務(wù)內(nèi)容方面，要充分考慮護(hù)理對象的需求，適度擴(kuò)大長期護(hù)理保險(xiǎn)的服務(wù)內(nèi)容，關(guān)注到失能老人在情感上、精神上、心理上的需求。在“互聯(lián)網(wǎng)+”的時(shí)代，充分利用微信等網(wǎng)絡(luò)平臺可提高照護(hù)者的護(hù)理能力[35]，有條件的地區(qū)可通過智能機(jī)器人、遠(yuǎn)程監(jiān)控與通話技術(shù)等科技優(yōu)勢提高老人的活動(dòng)安全性和滿足其社交聯(lián)絡(luò)的需要[38]。在服務(wù)等級劃分方面，除了根據(jù)照護(hù)時(shí)間和功能狀態(tài)劃分之外，還應(yīng)將服務(wù)內(nèi)容歸入服務(wù)分級管理，精準(zhǔn)劃分服務(wù)對象，建立符合我國現(xiàn)實(shí)情況的一體化分級管理服務(wù)鏈。此外，還需強(qiáng)化護(hù)理功能定位，厘清與醫(yī)療保險(xiǎn)的界線，以免之后會加重基金纏繞，增加支出赤字的風(fēng)險(xiǎn)。除了國家應(yīng)制定出全國統(tǒng)一的規(guī)章制度和標(biāo)準(zhǔn)外，商業(yè)保險(xiǎn)公司也應(yīng)該從自身出發(fā)，不斷創(chuàng)新和完善護(hù)理保險(xiǎn)產(chǎn)品的設(shè)計(jì)與服務(wù)，更好地滿足參保老人的各項(xiàng)需求。

3.2　優(yōu)化養(yǎng)老護(hù)理人員的培養(yǎng)機(jī)制

在完善老年護(hù)理服務(wù)體系的過程中，提高長期護(hù)理人員的照護(hù)能力是關(guān)鍵。首先，政府部門可以設(shè)定一系列有吸引力的職業(yè)發(fā)展規(guī)劃，鼓勵(lì)機(jī)構(gòu)和中高等院校開展合作，建立職高、大專、本科各層面的養(yǎng)老護(hù)理人員以及養(yǎng)老管理人員的培養(yǎng)體系，開展老年護(hù)理志愿培訓(xùn)課程，引導(dǎo)營養(yǎng)學(xué)和心理學(xué)等專業(yè)的人才進(jìn)入護(hù)理行業(yè)，同時(shí)發(fā)展專業(yè)護(hù)理人員和非正式護(hù)理人員，形成科學(xué)的培養(yǎng)體系，以滿足不同需求的長期護(hù)理。其次，改善護(hù)理人員的工作環(huán)境等軟硬件設(shè)施是降低職業(yè)倦怠感、提升長期護(hù)理服務(wù)質(zhì)量的重要條件[37-38]，建議相關(guān)機(jī)構(gòu)合理配置食堂、康復(fù)室、醫(yī)務(wù)室等功能室。最后，應(yīng)加快形成合理的薪酬體系，規(guī)范持證上崗，穩(wěn)定和壯大長期護(hù)理人員的隊(duì)伍，減少人才的流失。

3.3　完善長期護(hù)理保險(xiǎn)的頂層設(shè)計(jì)

目前，我國長期護(hù)理保險(xiǎn)制度只有試點(diǎn)文件，法律文件還未正式出臺。在長期護(hù)理保險(xiǎn)發(fā)展初期，商業(yè)保險(xiǎn)的運(yùn)營模式由于高昂的保費(fèi)滲透力不足，社會保險(xiǎn)的運(yùn)營模式更能夠被大眾所接受。建議政府采用社會性保險(xiǎn)為主，商業(yè)性保險(xiǎn)為輔，公私合作的方式為經(jīng)濟(jì)困難的高齡失能老人建立護(hù)理津貼制度，按照失能程度提供個(gè)性化的補(bǔ)貼，并且能夠根據(jù)老人病情動(dòng)態(tài)、政府的財(cái)政能力、社會的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等變化實(shí)施動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，不斷調(diào)整津貼水平。政府在做好頂層設(shè)計(jì)的同時(shí)應(yīng)加大長期護(hù)理保險(xiǎn)政策的宣傳力度，提高人們對失能風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識，普及護(hù)理保險(xiǎn)知識，利用其公信力減少居民對長期護(hù)理保險(xiǎn)制度的抵觸情緒，提高民眾參保率并逐步調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略，最后能夠普惠人民，形成良性循環(huán)。

3.4　建立“居家社區(qū)機(jī)構(gòu)三位一體”養(yǎng)老服務(wù)體系

積極構(gòu)建以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系是我國養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃的要求。居家養(yǎng)老離不開社區(qū)養(yǎng)老，社區(qū)養(yǎng)老的根本目的是服務(wù)于居家養(yǎng)老，它為居家養(yǎng)老提供必要的依托和輔助；而機(jī)構(gòu)養(yǎng)老是居家養(yǎng)老的支撐，它應(yīng)該是在居家服務(wù)和社區(qū)服務(wù)無法實(shí)現(xiàn)老人的基本需求時(shí)提供的特殊服務(wù)補(bǔ)充。養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)該根據(jù)老年人的健康狀況和需求尋求個(gè)性化的醫(yī)療護(hù)理資源，實(shí)現(xiàn)資源的合理配置與利用[39]。首先，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)除了滿足基本的生活照護(hù)之外，還應(yīng)該滿足老年人運(yùn)動(dòng)和娛樂的需求，鼓勵(lì)他們進(jìn)行自我護(hù)理和管理，形成自助、互助和公助相結(jié)合的社區(qū)養(yǎng)老環(huán)境；其次，政府可以制定合理的優(yōu)惠政策，放寬民營機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，委托或鼓勵(lì)有資質(zhì)的民間機(jī)構(gòu)來豐富老年護(hù)理服務(wù)體系，也要因地制宜，建設(shè)不同等級的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展；再次，要積極引入監(jiān)管機(jī)制，建議采用隨機(jī)抽查和定期檢查相結(jié)合的方式加強(qiáng)對護(hù)理行為、護(hù)理服務(wù)效果和護(hù)理費(fèi)用使用的監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)調(diào)整；最后，各部門之間要建設(shè)互聯(lián)互通的信息網(wǎng)絡(luò)，用更加智能化的醫(yī)療設(shè)備方便對老人的心跳、血壓等進(jìn)行實(shí)時(shí)記錄，并在網(wǎng)絡(luò)平臺上為每位失能老人建立電子檔案，實(shí)現(xiàn)各個(gè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、醫(yī)院和社區(qū)間的信息共享，增強(qiáng)患者看病延續(xù)性以及促進(jìn)護(hù)理資源的合理配置。

4　參考文獻(xiàn)

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作者： 孫悅  單位：杭州師范大學(xué)醫(yī)學(xué)部