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編者按：本文主要從中國政治體制改革的基本思路：混合民主政體；中國政治體制改革的優(yōu)選之路：漸進政治改革；政治轉型中的創(chuàng)造性體制轉換：雙軌政治體制；中國政治體制改革的基本動力：危機推動加利益驅動；中國政治體制改革的歷史進程：階段、進展和問題；漸進政治改革的發(fā)展前景：改革與革命賽跑,幾個方面對漸進政治改革雙軌政治體制分析進行講述。其中，主要包括：中國的經(jīng)濟改革走的是一條漸進改革的道路，中國的政治改革走的也是一條漸進改革的道路、過渡經(jīng)濟學對中國經(jīng)濟改革的路徑特征及其利弊得失的分析往往都是從中俄經(jīng)濟轉軌的比較研究開始的受過渡經(jīng)濟學的啟發(fā)，一些政治學者也開始從改革政治學角度對中國政治改革的路徑特征和基本經(jīng)驗進行理論總結、漸進政治改革要求政治轉型有一個相對較長的過渡階段、中國所要建立的民主主義政治體制應當是一種混合民主政體，它力求實現(xiàn)選舉民主、自由民主和協(xié)商民主的有機結合。鋪設雙軌政治體制是最終走向選舉民主、自由民主和協(xié)商民主的重要過渡橋梁、人治與法治因素并存的雙軌體制為人治向法治的漸進轉型鋪平了道路、中國政治體制改革何以會發(fā)生，又何以會持續(xù)？這是學術界普遍關心的一個問題、具體材料請詳見：

「內容提要」中國的政治改革和經(jīng)濟改革一樣，走的也是一條漸進改革的道路。中國正處于通過政治改革從全能主義向權威主義和最終向民主主義政治體制轉變的政治轉型期。改革政治學研究顯得尤為迫切。改革政治學應當重點研究中國政治體制改革的基本思路、優(yōu)選之路、動力機制、歷史進程、發(fā)展前景等重大問題。本文在這些方面進行了初步的探索。

政治發(fā)展的實現(xiàn)方式主要有政治革命和政治改革兩種方式。改革開放以來，中國民主政治發(fā)展走的是一條漸進政治改革的道路并取得了明顯的成效。經(jīng)過20多年的漸進政治改革，中國的政治體制已經(jīng)從高度集權和全面控制的集權主義和全能主義政治體制，走向后全能主義政治體制。這種后全能主義政治體制是一種混合型政治體制或二元政治體制，它兼具集權體制和威權體制的特征并含有民主體制的某些因素，其中尤以官僚權威主義體制特征為主，因此又被稱為新權威主義政治體制。中國正處于通過政治改革從全能主義向權威主義和最終向民主主義政治體制轉變的政治轉型期，轉型政治學或改革政治學研究顯得尤為迫切。改革政治學應當重點研究中國政治體制改革的目標模式、路徑選擇、動力機制、歷史進程、發(fā)展前景等。

一、中國政治體制改革的基本思路：混合民主政體

關于中國政治體制改革的具體目標模式，一些學者進行了深入的思考，提出了不少富有啟發(fā)性的改革思路。

一是咨詢型法治政體說。潘維認為：“政治改革的導向有兩種選擇，一是民主化，二是法治化。二者總有先有后，世界上從未有哪個國家能夠二者同時兼得。民主與法治是可以兼容的，但民主化和法治化兩個過程卻從未共生，因為二者的操作方向不同，無法兼容?！苑ㄖ螢閷?、以吏治為核心進行政治體制改革，比較適合中國特點?！盵1]他高度推崇同為華人社會的香港和新加坡的政治體制模式并將其概括為“缺民主的法治政體”，并認為未來中國政體改革的方向是建立咨詢型法治政體，后者是一個由五大支柱構成的制度安排。這五大支柱是：中立的文官系統(tǒng)，自主的司法系統(tǒng)，獨立的反貪機構，以全國和省人民代表大會為核心的廣泛的社會咨詢系統(tǒng)，受法律充分保護的言論、出版、集會和結社自由。他將這種咨詢型法治政體的特點概括為五個方面：（1）強調“法律”作主（ruleoflaw），拒絕“人民”做主（ruleofthepeople）；（2）強調法的正義性，因而特別重視“法律面前人人平等”；（3）強調嚴格執(zhí)法的重要性，刻意增加立法的難度；（4）強調限制政府的職能和規(guī)模，造就有限政府，保障社會經(jīng)濟生活的自由，從而鼓勵民族的創(chuàng)造力；（5）強調追求符合中華傳統(tǒng)的秩序和自由。[2]二是合作主義國家模式說?？禃怨馓岢隽私ㄔO合作主義國家模式的設想，指出合作主義國家的基本公式是：權威主義政治+自由市場經(jīng)濟+法團主義+福利國家。作為一種現(xiàn)代階級分權體制，合作主義國家奉行“自治”、“合作”、“制衡”與“共享”等“四項基本原則”。合作主義國家的首要原則是權力、資本、知識與勞動都實行自治。所謂“權力自治”就是實行權威主義政治，統(tǒng)治集團凌駕于一切階級之上，主觀上只對自己利益負責，客觀上對全民和國家負責；官僚隊伍的成員主要來自知識階級，通過考試制度連接知識階級和統(tǒng)治階級。所謂“資本自治”就是市場經(jīng)濟加法治，即通過市場機制和以保護私有財產(chǎn)權為核心的法治建立資本自治。所謂“知識自治”就是言論、出版和學術自由。所謂“勞動自治”就是在自由結社的基礎上，組建具有壟斷性代表權的功能性社團，勞動者通過這些組織參政?！白灾巍笔菫榱擞行У暮献鳌：献鞯恼文Ｊ绞嵌喾絽f(xié)商或談判體制，社會成員按照社會分工組成功能性團體與政府共同制定公共政策，政府以中立的態(tài)度主持階級談判，通過談判解決社會沖突。實行權威主義政治可以在一定程度上限制金錢對權力的控制，制衡資本專斷的權力。共享的核心內容是公平地分享財富和機會，通過建立福利國家節(jié)制資本的經(jīng)濟權利，通過權威主義和法團主義節(jié)制資本的政治權利，保護弱勢群體的基本權利。合作主義國家理論希望促成自由與平等的妥協(xié)與均衡。[3]三是民主的國家制度建設說。王紹光、胡鞍鋼等人認為，中國的政治轉型應當著眼于強化和改善公共權威并使之民主化而不是盲目地取消和限制公共權威，換句話說，應當將現(xiàn)有國家機器民主化、制度化、程序化，大力加強國家制度的薄弱環(huán)節(jié)，建立一個有很強的良治能力的政府。國家基本制度建設應當圍繞八大國家能力進行，即：維護國家安全與公共秩序的能力（強制能力）；動員與調度社會資源的能力（汲取能力）；培育與鞏固國家認同的能力（濡化能力）；維護經(jīng)濟與社會生活秩序的能力（監(jiān)管能力）；確保國家機構內部的控制、監(jiān)督與協(xié)調的能力（統(tǒng)領能力）；維護社會分配正義的能力（再分配能力）；將民眾參與需求納入制度化管道的能力（吸納能力）；協(xié)調不同利益、形成公共政策的能力（整合能力）。國家基本制度建設的突破口應該是在加強黨的建設的同時，調整黨和國家的關系，建立現(xiàn)代公共財政制度，以及擴大公民參與政治的渠道。簡言之，中國需要第二代改革戰(zhàn)略，即積極推進國家制度建設。[4]四是增量民主說。俞可平提出增量民主的政治體制改革思路。這一思路包括以下幾個要點：一是強調民主的程序和實現(xiàn)程序民主；二是高度重視民間組織和公民自身在建設社會主義民主政治中的重要作用；三是推崇法治，依法治國，依法治黨；四是充分發(fā)揮黨組織和政府在民主建設中的領導作用；五是建立和完善現(xiàn)代的動態(tài)的政治穩(wěn)定機制。[5]五是民主的法治型體制說。王貴秀認為，原有政治體制的根本弊端是“權力過分集中”，具體表現(xiàn)為“黨委過分集權”、“中央過分集權”和“領導者個人高度集權”。政治體制改革就是要改變這種體制，建立起“民主的法治型體制”。[6]這五種改革思路強調的側重點各不相同：第一種強調的是法治化的優(yōu)先性，第二種強調的是權威主義國家和功能性社團之間的合作協(xié)商，第三種強調的是國家能力建設的基礎性作用，第四種強調的是公民社會和國家在民主法治建設中各自發(fā)揮著不可替代的作用，第五種強調的是實行黨內民主以解決領導者個人高度集權的問題。但這五種改革思路卻包含著一些共同的要素。首先，他們都高度重視法治，將建設法治國家確定為政治體制改革的首要目標。其次，他們都認為自己的政治體制改革方案容易為各方所接受，可以實現(xiàn)新舊政治體制的平穩(wěn)過渡和銜接，不會引起大的社會震蕩，具有很強的可行性和可操作性。最后，他們都對選舉民主特別是全國普選持非常謹慎甚或堅決反對的態(tài)度。

不過，咨詢型法治政體說將民主化和法治化看作是兩個無法兼容甚至相互排斥的過程，這不僅與中國基層民主建設和法治國家建設并舉且相互促進的現(xiàn)實相悖，而且因其刻意拒斥民主而難以得到社會各界的認同；此外，在排斥一般民主的同時，咨詢型法治政體已經(jīng)將自由民主和協(xié)商民主的某些基本要素如自主的司法系統(tǒng)、廣泛的社會咨詢系統(tǒng)，受法律充分保護的言論、出版、集會和結社自由等列為自己的主要制度支柱，因此其理論體系存在著內在的矛盾。合作主義國家模式說將權威主義國家看作是一種恒常的政體形式，而國際和國內學術界更加傾向于將權威主義政治看作是一種階段性的和過渡性的政體形式，它終歸要走向民主政體。民主的國家制度建設說強調國家能力建設優(yōu)先，具有國家中心論的傾向，對公民社會的能力建設及公民社會與國家協(xié)商合作等民主治理理念重視不夠。增量民主說對協(xié)商民主也存在重視不夠的問題。民主的法治型體制強調黨內民主而對人民民主特別是基層民主建設重視不夠。

筆者在借鑒上述五種改革思路基礎上，提出中國政治體制改革的基本思路是在自由社會主義政治理念指導下建立混合民主政體。自由社會主義倡導自由優(yōu)先兼顧社會公正的政治理念，是一種能夠與社會主義市場經(jīng)濟體制相兼容的政治價值體系?；旌厦裰髡w是一種力求體現(xiàn)自由社會主義政治理念的政治制度設計，是選舉民主、自由民主和協(xié)商民主有機結合的一種政體形式。所謂選舉民主是指各級政治領導人通過普遍的、自由的和競爭性的選舉產(chǎn)生，選舉民主是程序民主的主要內容，選舉民主是建立政治問責制的制度保障。自由民主由憲政民主、法治國家、有限政府、司法獨立、權力制衡和新聞自由等制度要件構成，其核心是推進法治化進程。自由民主制度是公民政治自由和權利以及公民社會成長發(fā)育的制度保障。協(xié)商民主是民主政治的重要形式，它通過精英吸納、決策咨詢、公開聽證、協(xié)商對話、媒體討論、公眾審議等多種形式將功能性社團與國家之間的協(xié)商決策制度化，目的在于保證社會價值權威性分配過程中傾聽社會弱勢群體聲音，保證社會公正。自下而上地推進選舉民主與自上而下地推進法治化進程相結合，同時努力實現(xiàn)協(xié)商民主從大中城市的中間突破并向上向下延伸，是建立混合民主政體的基本路徑?；旌厦裰髡w說吸收了民主治理的理念，指出政治體制改革的方向是深化民主，促進法治，保障人權，提高政府效能，推動廉政建設。它既關注國家能力建設，又關注公民社會能力建設；既注重民主化建設，又注重法治化建設；既重視政治自由，又重視社會公正；既重視黨內民主，又重視人民民主；既強調政治體制改革，又強調新舊體制的平穩(wěn)過渡和銜接。因此，混合民主政體是一種比較合意和可行的政治選擇。

二、中國政治體制改革的優(yōu)選之路：漸進政治改革

中國的經(jīng)濟改革走的是一條漸進改革的道路，中國的政治改革走的也是一條漸進改革的道路。近些年來，國際國內過渡經(jīng)濟學理論對中國經(jīng)濟改革的路徑特征進行了比較深入的研究，取得了一批有分量的學術成果。政治學界近年來也有學者從改革政治學角度對中國政治改革的路徑特征進行了思考，提出不少富有啟發(fā)性的觀點。

過渡經(jīng)濟學對中國經(jīng)濟改革的路徑特征及其利弊得失的分析往往都是從中俄經(jīng)濟轉軌的比較研究開始的。主流的觀點是中國走的是一條漸進改革的道路，俄羅斯則實行“休克療法”的激進式改革。漸進式改革是通過試點循序漸進地、分階段地、由局部到整體逐步展開的過程。通過對中俄兩國改革績效的比較研究，學術界公認的看法是漸進式改革優(yōu)越于激進式改革。一些學者對該觀點進行了理論上的論證，認為有利的初始條件、改革的社會主義性質和目標決定了中國只能選擇漸進的改革方式[7].支持漸進改革的一種理論來源于認識論的經(jīng)驗主義和演進主義。美國經(jīng)濟學家繆瑞爾（Murell）認為對漸進改革理論的哲學支持可以來自兩個理論流派，即“演進經(jīng)濟學”和“保守的政治哲學”，它們都反對制度變遷上“建構的理性主義”傳統(tǒng)而提倡“演進的理性主義”。演進主義經(jīng)濟學把社會視為一個信息處理機制，社會的變遷是一個信息和知識存量累積性發(fā)展的過程，演進主義者將之比喻為“攀著石頭爬山”（與鄧小平“摸著石頭過河”有著驚人的相似之處），認為改革是一個“邊學邊干”的過程。演進主義重視局部的實驗和試驗以及由此積累的經(jīng)驗和智慧存量，反對那些規(guī)模大、速度快、可逆性小的方案設計。漸進式改革既要適當保留現(xiàn)有的制度，又要鼓勵新體制的發(fā)育與擴張，由此會導致“雙軌體制”的形成[8].另一種支持漸進改革的理論來自于對改革成本和收益的理論分析。不少學者指出激進改革迅速但卻昂貴，漸進改革緩慢但成本較低。如樊綱將改革的成本區(qū)分為“實施成本”和“摩擦成本”，認為前者是改革激進程度的減函數(shù)，后者是改革激進程度的增函數(shù)，漸進式改革的實施成本高于激進改革，但它的摩擦成本卻低于激進改革，是一條阻力較小的改革路徑[9].林毅夫等人則強調中國的漸進式改革具有“帕累托改進”的性質，即著眼于擴大可供分配的資源總量使人們普遍受益，而不去觸及既有的利益格局[10].中國和前蘇聯(lián)東歐改革模式還有一個區(qū)別是：漸進式改革強調“自下而上”的改革路徑，先從微觀改革、局部試驗、體制外增量改革開始，逐步過渡到宏觀改革、全面推廣和體制內存量改革，其優(yōu)點在于將大震化為小震，減少社會大震蕩的風險。漸進式改革也有其內在的局限性，如改革的累計成本和后攤成本日益增加，會增大進一步改革的阻力等[11].這種改革由于缺乏科學的總體制度設計，因此改革措施之間銜接配套不夠，新舊體制和新體制各個部分之間的摩擦成本比較大。

受過渡經(jīng)濟學的啟發(fā)，一些政治學者也開始從改革政治學角度對中國政治改革的路徑特征和基本經(jīng)驗進行理論總結。如鄭永年曾強調指出，中國的政治改革是一個通過試錯不斷取得進展的過程，表現(xiàn)出漸進主義的特征[12].徐湘林指出，中國的政治改革是一種漸進的體制改革，后者是指改革的推動者在有限的已知條件下對改革后果缺乏了解時根據(jù)其現(xiàn)實目標作出的一種理性的、穩(wěn)妥的決策，并保持隨時調整既定決策的余地；漸進改革的累積效應取得了可觀的進展，究其原因在于，改革的推動者一開始就以務實的目標為指導，自始至終堅持了漸進的改革模式，政治改革的政策選擇是理性的和審慎的，對舊體制的改革始終保持了繼承和變革的相對平衡[13].他還強調“摸著石頭過河”的方法為領導人、執(zhí)行者和大眾提供了從改革過程中不斷學習的機會，同時使改革的政策選擇可以根據(jù)改革的結果加以評估檢驗和修正調整，從而減少了改革落入陷阱的可能性并有助于應付改革過程中出現(xiàn)的不確定性[14].俞可平指出，中國的政治改革如同經(jīng)濟改革一樣，也是一種增量改革。他除了強調增量政治改革的漸進性和路徑依賴特征外，還強調保持既有的存量和創(chuàng)造新的“增量”。同時，他還認為增量政治改革具有“帕累托改進”的性質，即在不損害公民已有政治利益的情況下，逐漸放大新增的利益，力求實現(xiàn)政治改革的穩(wěn)定、有序和效益[15].（需要指出的是，一些學者對政治改革的“帕累托改進”性質提出質疑，他們認為政治改革本身就是對既有權力和利益格局的調整，因此不可能不觸及原有利益和損害一部分人利益，關鍵是要對利益受損害者做出必要的補償。）康曉光認為中國的改革模式是一種“摸著石頭過河”的漸進式改革，這種改革沒有明確的方向和目標，每一項具體的改革措施都是對迫在眉睫的危機做出的應急性反應；也就是說，改革作為一種學習過程，是對危機的被動的反應，但由于政府在國家與社會關系中占據(jù)主導地位并作為“理性經(jīng)濟人”在各種可行方案中選擇對自己最有利的危機應對機制方案，因而能夠不斷克服各種危機，同時實現(xiàn)“成功的變革”和“成功的保守”[16].綜合過渡經(jīng)濟學和改革政治學對中國改革的路徑特征和基本經(jīng)驗的理論總結，可以得出這樣的基本結論：漸進政治改革是中國政治改革的優(yōu)選之路。其具體特點是，改革的指導思想是“摸著石頭過河”，改革過程是一個通過試點試錯積累經(jīng)驗循序漸進地、分階段地、由局部到整體逐步展開的過程，改革進程是先易后難、先外圍后中心、先微觀后宏觀的不斷取得突破性進展的不可逆的進程。之所以說漸進政治改革是中國政治改革的優(yōu)選之路，原因包括：首先，改革的發(fā)動者能夠始終保持對改革的領導權，在綜合權衡利弊得失的基礎上，從容而又理性地選擇較為可行的改革方案；其次，它自覺地選擇一條阻力較小的改革路徑，力求化一次大震為若干次小震，盡量減少改革的摩擦成本，因此比激進政治改革更容易實現(xiàn)政治改革和政治穩(wěn)定的有機統(tǒng)一；再次，漸進式政治改革強調局部試驗、實踐檢驗并根據(jù)改革結果對有關改革方案隨時加以修正調整，從而將制度創(chuàng)新和解決改革后果的不確定性有機結合起來，避免改革陷入不可自拔的陷阱；最后，漸進政治改革所取得的政治轉型成果更加鞏固，改革方案建立在試點經(jīng)驗基礎上，因而成功的把握更大，改革的速度適應了社會結構變遷和政治文化演進的速度，政治制度轉型建立在社會結構變化和政治文化變革的基礎上，因而更加堅實可靠。

三、政治轉型中的創(chuàng)造性體制轉換：雙軌政治體制

漸進政治改革要求政治轉型有一個相對較長的過渡階段。在這個過渡時期，新舊政治體制的雙軌并存與此消彼長成為一種正常的政治生態(tài)。價格雙軌制被許多經(jīng)濟學家譽為是中國經(jīng)濟改革的重要發(fā)明。從計劃價格這一軌過渡到計劃和市場價格并存的雙軌再過渡到市場價格這一軌，是市場化改革平穩(wěn)過渡的關鍵因素。在政治改革中，能否創(chuàng)造出既與舊政治體制兼容又能逐步取代舊政治體制的新體制成為體制轉換成功的關鍵因素，而這種雙軌政治體制是政治改革實現(xiàn)軟著陸的重要保證。

在從集權主義和全能主義體制向民主主義體制的政治轉型過程中，兼有新舊體制特征的權威主義政治體制作為一種雙軌政治體制成為一種必要的過渡形式。改革開放前中國的政治體制同時具備集權主義和全能主義的特征，一方面是高度的中央集權、個人集權和黨的一元化領導，另一方面是國家權力無所不在，國家職能無所不包，社會為國家所吞沒。從這樣一種政治體制是無法一步到位直接建立民主主義政治體制的，后者需要相應的社會經(jīng)濟基礎、政治結構和政治文化支持。鄧小平為政治體制改革確定的核心內容是實行權力下放，以實現(xiàn)政企分開、黨政分開和調動中央與地方兩個積極性。經(jīng)過長期的改革努力，中國逐漸形成一套技術專家治國的權威主義政治體制。這種政治體制保障了經(jīng)濟自由和財產(chǎn)權利，促進了市場機制的發(fā)育成熟，放松了對社會的控制和包辦，初步形成了從權力一元走向有限多元的政治格局。在權威主義政治體制中，黨的領導、中央的權威、國家的主導權與政府的效能、地方的活力和社會的自治自律之間在一定程度上形成了動態(tài)的平衡。權威主義政治體制為進一步向民主主義體制的過渡創(chuàng)造了必要的條件，市場經(jīng)濟逐步發(fā)展壯大，公民社會悄然崛起，利益集團日趨多樣化，公民政治文化日益普及。民主主義政治體制只有建立在這樣堅實的基礎上才能得以鞏固。

如前所述，中國所要建立的民主主義政治體制應當是一種混合民主政體，它力求實現(xiàn)選舉民主、自由民主和協(xié)商民主的有機結合。鋪設雙軌政治體制是最終走向選舉民主、自由民主和協(xié)商民主的重要過渡橋梁。

在從選拔政治向選舉政治的過渡過程中，選拔政治與選舉政治因素并存的雙軌體制架起了必要的橋梁。傳統(tǒng)的黨政領導干部任用制度是一種自上而下的選拔任命體制。在黨政領導干部選拔任命制度改革過程中，出現(xiàn)了多種創(chuàng)新性的制度安排，如“兩票制”選舉農(nóng)村黨支部書記，“公推公選”鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記，“民主推薦”、“民意測驗”與組織考察、上級討論、任前公示相結合的干部考察任用程序以及黨委討論表決干部任免實行“票決制”等。這些創(chuàng)新性的制度安排較好地解決了黨內民主和人民民主相結合的問題，擴大了干部任用工作中的群眾參與程度，保障了群眾的知情權，同時也堅持了黨的領導和黨管干部等基本原則，尋找到了自上而下的干部任命和自下而上的群眾推選的契合點，是一種富有生命力的雙軌體制。同時，這些創(chuàng)新性的制度安排還具有進一步向選舉政治過渡的勢能和潛力，為從雙軌進一步向新的單軌體制轉變創(chuàng)造了條件。因此，在從選拔政治向選舉政治的轉軌過程中，應當大力鼓勵和全面推廣這類制度創(chuàng)新。

人治與法治因素并存的雙軌體制為人治向法治的漸進轉型鋪平了道路。中國在“”時期，曾經(jīng)出現(xiàn)過沒有法制的人治的局面，公民的自由和權利受到踐踏，政治動蕩長期不止。改革開放以后，健全社會主義法制，加強社會主義法制建設，成為我國政治建設和政治體制改革的一個重要目標。強調“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必糾”，重點加強法制建設，實際上是從人治走向法治的一個必經(jīng)的過渡階段，它是一種有法制的人治。黨的十五大確定了建設社會主義法治國家的目標，在加強立法工作的同時，日益強調依法治國，重點轉向依法行政和公正司法，司法體制改革提上議事日程。這是從人治走向法治中又一個重要的轉折點和里程碑。十六大以后，學術界積極倡議依法治黨、依法選舉執(zhí)政以及建立司法審查制度等，這表明在走向法治的道路上又醞釀著新的突破。

在從獨斷決策走向協(xié)商決策的過程中，存在著決策權壟斷和決策權分享并存的雙軌或二元決策體制。在政權系統(tǒng)內部橫向決策權分配體制中，黨政作為行政系統(tǒng)在決策過程中居于主導地位，同時充分發(fā)揮人大和政協(xié)在決策過程中的審議、咨詢、協(xié)商的功能，就屬于一種雙軌決策體制。在政權系統(tǒng)內部縱向決策權分配體制中，實行分稅制，建議賦予各個省市自治區(qū)在全國人大的財經(jīng)委員會中以平等的代表權和發(fā)言權，同時保留中央的資源分配權和人事任免權，就是中央和地方關系中一種雙軌決策體制的制度設計。在國家與社會合作治理的決策權分配體制中，倡導合作主義的國家模式，保持國家的主導權，同時建立功能性社團與國家的協(xié)商機制，實際上也是一種雙軌決策體制。這些雙軌決策體制的制度設計，為我們打開了新的思路，同時也為協(xié)商民主創(chuàng)造了有利的條件。黨的十六大報告提出要改革和完善決策機制，建立社情民意反映制度，建立與群眾利益密切相關的重大事項社會公示制度和社會聽證制度，完善專家咨詢制度，推進決策的科學化與民主化，這是走向協(xié)商民主的重要步驟。一些地方所創(chuàng)造的“市民與市府”對話節(jié)目、民主懇談會、協(xié)商對話、政府首長向人大述職并接受評議、網(wǎng)絡媒體開辦公共論壇等都為公民參與討論和審議公共決策提供了重要的載體，值得大力提倡和推廣。

四、中國政治體制改革的基本動力：危機推動加利益驅動

中國政治體制改革何以會發(fā)生，又何以會持續(xù)？這是學術界普遍關心的一個問題。探討中國政治體制改革的發(fā)生和持續(xù)機理，需要研究政治改革的動力機制。分析政治改革的動力機制可以從多種角度進行，筆者主要從新制度經(jīng)濟學的角度進行分析。

從新制度經(jīng)濟學的角度來看，改革實際上是一個打破舊體制、建立新體制的制度創(chuàng)新的過程，政治改革是一個政治制度創(chuàng)新的過程，中央和地方各級政府是制度創(chuàng)新的主體。如果按照經(jīng)濟學的通行做法把制度變遷區(qū)分為由個人或群體自發(fā)發(fā)起的誘致性制度變遷和政府發(fā)起的強制性制度變遷的話[17]，政治改革顯然是一種政府主導下的強制性的制度變遷。各級政府是新制度的供給者和舊制度的改革者。那么政府為什么要改革舊制度、供給新制度呢？這是因為政府作為改革的推動者實際上也是一種理性經(jīng)濟人，要通過成本收益計算做出對自身來說利益最大化的理性選擇。只有在制度需求方堅決拒絕舊制度而呼吁新制度、舊制度的實施成本過大難以為繼、改革的發(fā)動者意識到危機迫在眉睫時，改革才會被提上議事日程，舊的制度均衡才會被打破。換言之，只有舊制度面臨強大挑戰(zhàn)、遭遇嚴重危機時，改革的發(fā)動者才會感覺到改革的壓力和必要性。只有在確定新制度的預期收益大于預期成本時，制度的供給者才有動力去進行制度創(chuàng)新以供給新制度，否則就會出現(xiàn)制度供給不足或制度短缺狀態(tài)。簡單地說就是，危機意識推動體制改革，利益預期驅動制度創(chuàng)新。

中國政治改革的發(fā)生機理是這兩種因素同時發(fā)揮作用的結果。對外開放和全球化使中國的政治體制面臨著激烈的外部競爭的嚴峻挑戰(zhàn)和外來體制示范效應的強大壓力，中國的領導層、知識分子和普通民眾都能感受到這種挑戰(zhàn)和壓力。“”的慘痛教訓使深受其害的人們認識到舊的政治體制“權力過分集中”的根本弊端而普遍產(chǎn)生厭棄心理。改革開放以后，黨和國家的合法性基礎從革命的合法性轉向經(jīng)濟建設的合法性，經(jīng)濟發(fā)展、人民生活水平提高等政績表現(xiàn)成為贏得民眾支持等政治收益的主要手段。發(fā)展型國家成為這一時期國家的基本特征。能否推動經(jīng)濟發(fā)展，能否適應經(jīng)濟體制改革的需要，成為改革的發(fā)動者是否推進政治體制改革和如何選擇政治體制改革優(yōu)先順序的首要動機。由此不難理解為什么政治改革是一種適應性改革，為什么行政改革在政治改革中居于優(yōu)先地位的原因。其原因就在于，適應經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟體制改革的需要而推進政治體制改革能夠獲得較大的預期政治收益，而行政改革是政治改革中最能促進經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟體制改革而又不危及政治穩(wěn)定和政治領導權的改革。

中國的政治改革呈現(xiàn)出波浪式推進的特征。進入改革中期以后，政治體制改革出現(xiàn)了新的壓力，政治腐敗的猖獗，國家能力的弱化，收入分配嚴重不公，非制度化政治參與浪潮對政治穩(wěn)定的沖擊，蘇聯(lián)東歐劇變以及加入世貿組織，所有這些都對現(xiàn)有政治體制形成沉重的壓力，政治改革的呼聲日益高漲。政績合法性有著自身不可克服的局限性，在經(jīng)濟發(fā)展遭遇瓶頸、貧富分化日益嚴重的情況下，權力更迭的程序合法性的重要性日益凸顯出來。建立長效的、動態(tài)的政治穩(wěn)定機制，遏止日益猖獗的政治腐敗與促進經(jīng)濟發(fā)展和社會公正一道成為推動政治改革的強大的內在動力。走向選舉民主制和法治化的政治改革成為緩解日益逼近的政治壓力和獲得預期政治收益方面合乎理性的政策選擇。新一輪政治改革的發(fā)生條件已經(jīng)具備。

創(chuàng)新性的制度安排是否具有生命力和持續(xù)性取決于什么條件呢？或者說，成功的制度創(chuàng)新的條件是什么呢？按照新制度經(jīng)濟學的觀點，成功的制度創(chuàng)新應當實現(xiàn)各方報酬遞增，使受制度影響的各方均能從新的制度安排中受益，實現(xiàn)多贏或共贏的博弈結局，或者至少能夠滿足卡爾多標準（注：卡爾多提出：“任何潛在的變動都要受到以下的測驗：要問所有因革新結果受到有害影響的人，認為革新給他們帶來的不便最低要有多少貨幣的補償。同樣，也要問所有因革新獲得的人，估計最高愿意讓出多少錢而又不放棄已得的利益。只要后者的總和大于前者的總和，就可斷定這是社會合意的革新?！逼湟馑际钦f，這樣的改革要獲得社會的支持，得以進行下去，改革的受益者或改革的發(fā)動者在不損壞既得利益的前提下必須對改革中相對利益受損者進行足夠的補償。），使利益受損害者獲得足夠的補償，從而減少改革的阻力。同時還應當實現(xiàn)制度實施成本的遞減，使新制度的成本效益比優(yōu)于舊的制度安排。只有這樣，新的制度安排才能獲得有關各方的支持并能持續(xù)下去和推廣開來。此外，對新制度的意識形態(tài)支持也很重要。人們對制度的支持，既有利益的考量，也有對制度公正性的評價。意識形態(tài)的作用就是引導人們意識到特定制度的公正性從而自覺地予以支持，這樣可以節(jié)約制度實施的成本。

徐湘林教授對政治改革得以持續(xù)進行的條件進行了比較全面和具體的分析。他指出，政治改革持續(xù)進行必須具備五個基本條件：首先，政治改革必須能夠解決所面臨的社會政治危機；其次，政治改革必須能夠維持和鞏固執(zhí)政者（黨）的政治地位，為其增加政治資源和合法性；第三，政治改革必須能夠維持政治體制的相對穩(wěn)定性和繼承性；第四，現(xiàn)行政治體制必須具有相對的自我調整能力；最后，執(zhí)政者必須具有在實踐中學習的能力，能夠在實踐中不斷地吸取經(jīng)驗教訓和新的知識，并能夠認識和把握政治改革的成果。他認為中國漸進政治改革同時滿足了以上五個條件，因而能夠順利實施和持續(xù)進行[18].康曉光認為，中國政府具有很強的學習能力和保守能力，能夠同時實現(xiàn)“成功的變化”和“成功的保守”，這也是中國改革取得成功的重要原因[19].地方政府改革與創(chuàng)新構成中國政治改革的一個重要組成部分。地方政府作為制度創(chuàng)新的主體，在政府改革與創(chuàng)新方面進行了許多有益的探索。地方政府進行制度創(chuàng)新的動因與中央政府既有相似之處，又有不同之處。相似之處在于，來自其他地區(qū)的外部競爭和先進制度的示范效應，舊制度安排困難重重難以為繼，這些外部的壓力足夠大就會推動相關的地方政府進行制度創(chuàng)新。不同之處在于，他們推進改革所面臨的預期政治收益和政治成本的內容不盡相同。中央政府預期政治收益主要是增強政治合法性，實現(xiàn)長治久安。地方政府預期的政治收益和成本都來自上級政府，這是因為在自上而下的任命制下地方政府官員的升降獎懲取決于上級政府，上級政府所規(guī)定的政績考核指標和各種“一票否決制”，對地方政府官員的行為起著引導作用。招商引資數(shù)量、經(jīng)濟發(fā)展總量和速度等經(jīng)濟考核指標決定著官員的仕途升遷，治安和上訪等“一票否決制”、黨風廉正建設責任制等則對官員起著懲戒作用。政績和仕途升遷考慮成為地方政府官員進行制度創(chuàng)新的主要動力。地方政府官員為改善投資環(huán)境，促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，維護社會穩(wěn)定，減少政治腐敗，促進社會公正，而進行著多種多樣的政治改革、行政改革和公共服務提供方式的改革。與此相聯(lián)系，地方政府改革與創(chuàng)新的可持續(xù)性和可推廣性，在很大程度上取決于其上級政府特別是中央政府的態(tài)度，上級政府如果支持、獎勵勇于改革創(chuàng)新的地方官員并積極推廣創(chuàng)新性的制度安排，地方政府的改革與創(chuàng)新就會進入一個良性循環(huán)的軌道，反之地方政府的改革與創(chuàng)新就會日益萎縮。

五、中國政治體制改革的歷史進程：階段、進展和問題

自1978年中國實行改革開放以來，中國的政治體制改革已經(jīng)進入了第26個春秋。對中國政治體制改革進程的階段劃分，目前比較流行的是“四階段說”，黃衛(wèi)平、王貴秀、王懷超均持此種看法，盡管他們對這四個階段的具體分期和基本內容概括不盡相同。黃衛(wèi)平認為，從1978年底到1985年是中國政治體制改革的奠定基礎期，重點是進行機構改革和重建農(nóng)村基層政權；從1986年到1989年上半年是中國政治體制改革的宣傳熱點期，重點是解決黨政分開問題和繼續(xù)進行機構改革；從1989年下半年到1991年底是中國政治體制改革的歷史轉折期，重點是保持政治穩(wěn)定；從1992年以來政治體制改革進入隱性發(fā)展期，重點是適應市場經(jīng)濟發(fā)展的需要推進機構改革和法制建設，實行寓政治改革于經(jīng)濟改革之中的戰(zhàn)略[20].王貴秀的四個階段劃分是，第一階段是黨的十一屆三中全會到1980年提出政治體制改革任務，第二階段是從1980年到十三大規(guī)劃政治體制改革藍圖，第三階段是從十三大到十四大在曲折中前進，第四階段是從十五大到現(xiàn)在政治體制改革思路有了新的突破[21].王懷超認為，從20世紀70年代末到80年代中期是政治體制改革的初步探索階段，80年代中后期是政治體制改革的全面部署階段，從80年代末到90年代中期是政治體制改革總結經(jīng)驗調整思路階段，從90年代中后期至今是適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求繼續(xù)推進政治體制改革時期[22].中國政治體制改革呈現(xiàn)出波浪式前進的特征，這四個階段中先后進行了四輪政府機構改革，同時基層民主建設也在穩(wěn)步推進，保持了改革內容的某種連續(xù)性。另一方面，20世紀90年代后政治體制改革思路也做出了重大調整，不再強調解決原有政治體制的總病根——“權力過分集中”，也不再強調“黨政分開”，重點強調加強黨的領導，但同時加快了公務員制度建設步伐，并逐步在黨政領導干部選拔任用中引入了群眾參與機制，還接受了“法治”、“人權”和“權力監(jiān)督制約”等概念并加強了相關的制度建設。

20多年的漸進政治改革取得了很大的進展。如前所述，改革前的中國政治體制是一種集權主義和全能主義相交織的政治體制，權力過分集中是這種政治體制的總病根，改革的核心內容就是通過權力下放，實現(xiàn)政企分開、黨政分開、中央和地方適度分權、國家和社會分開。經(jīng)過20多年的政治改革，政企分開、政經(jīng)分開和社會自治方面取得了很大的進展。市場化取向的經(jīng)濟改革，以及與之相適應進行以轉變政府職能、精簡政府經(jīng)濟管理機構為主要內容的機構改革，基本上實現(xiàn)了政府和國有企業(yè)的分開，同時也保持了政府和非國有企業(yè)之間的必要的距離，實現(xiàn)了政治和經(jīng)濟分開。隨著基層民主建設的逐步深入，村民自治取得了驕人的成就，城市基層社區(qū)居民自治也開始起步。隨著國家職能的收縮和私人部門的發(fā)展，各類民間組織和社團也獲得了長足的發(fā)展，同時國家對公民社會仍然保持著強控制，后者同時兼有官方和民間的雙重特征。20世紀80年代中央向地方下放立法權、財權和事權的改革，極大地調動了地方發(fā)展經(jīng)濟的積極性，地方政府成為中國經(jīng)濟增長強有力的引擎。分權化改革削弱了中央政府的權威和調控能力，20世紀90年代中期后中央政府通過實行分稅制、人事任免和強化職能部門的垂直領導，加強了對地方的控制和增強了中央政府的調控能力，但與此同時壓抑了地方政府的積極性和創(chuàng)造性。如何合理地劃分各級政府的管理權限，建立起能夠充分調動各級政府積極性的政府間管理體制仍然是一個有待解決的問題。黨政不分和黨內領導者個人高度集權的問題，涉及到黨和國家領導制度的改革，是政治體制改革中的核心問題。為了解決黨內領導者個人高度集權問題，十一屆三中全會以來，逐步確立了集體領導體制，領導者個人的權力受到領導集體一定的約束，但如何從民主授權機制上加強對領導者的約束問題尚未完全解決，發(fā)展黨內民主顯得日益迫切。黨政分開是政治體制改革中繞不開的一個重大問題，需要在發(fā)展黨內民主的基礎上，改革黨的領導方式和執(zhí)政方式，逐步實現(xiàn)黨組織和政權組織的職能分開。政治體制改革的攻堅戰(zhàn)需要盡快提上議事日程。

在指出政治體制改革取得的成就和進展的同時，我們也要看到政治體制改革相對滯后所引發(fā)的一系列問題。與經(jīng)濟體制改革已經(jīng)進入攻堅階段相比較而言，政治體制改革仍處于外圍戰(zhàn)階段[23].政治體制改革至今仍是一種根據(jù)經(jīng)濟體制改革需要而有選擇地進行的適應性改革，政治體制改革各部分之間進展很不平衡，行政管理體制改革進展較大，干部人事制度改革取得一定進展，政府間管理體制改革在曲折中前進，黨政領導體制改革、決策機制改革、司法體制改革、權力監(jiān)督制約機制建設相對滯后，選舉民主仍停留在村級自治組織層次，公民政治參與的制度化水平不高。政治體制改革相對滯后，導致群體上訪等非制度化政治參與行為日益頻繁化和激進化，基層黨群干群關系日趨緊張，“一把手腐敗”、用人腐敗、司法腐敗和公賄等政治領域腐敗現(xiàn)象有增無減，黨和國家政權的合法性迅速流失。未來中國能否順利發(fā)展，在很大程度上取決于中國能否走過政治體制改革這個大關。[24]

六、漸進政治改革的發(fā)展前景：改革與革命賽跑

繼續(xù)推進漸進政治改革既是公民社會逐漸發(fā)育成熟的必然要求，同時又是政治領導層合乎理性的戰(zhàn)略選擇。當代政治轉型理論中最為重要的兩種理論模式就是公民社會理論模式和戰(zhàn)略選擇理論模式[25].這兩種理論模式互為補充，共同揭示了中國漸進政治改革和政治轉型進一步發(fā)展的動力機制。經(jīng)過20多年的改革開放，中國的公民社會已經(jīng)初具雛形。公民的主體意識和權利意識日益增強，各類民間組織和社團日趨活躍并逐步學會自我管理，中等收入階層在社會分層結構中所占的地位越來越重要，其力量不斷成長壯大，國家和社會的支配和從屬關系正在逐步發(fā)生改變。政治國家、私人部門和第三部門或公民社會開始形成各自相對獨立的治理主體。多中心的、自主的治理結構將從根本上顛覆傳統(tǒng)的以國家為中心的命令服從式政府管理方式，強調私人部門和第三部門合作管理和利益相關者參與決策過程的民主治理成為政治發(fā)展的潮流。社會結構的大變革和公民社會對民主治理的追求成為繼續(xù)推進漸進政治改革的強大動力。面對來自公民社會要求民主化改革的強大壓力，政治領導層面臨著艱難的選擇。如果一味拖延或拒絕政治改革，則將坐失改革的有利時機；如果貿然推行多黨制和普選制等激進政治改革，則又很可能未蒙其利先受其害。無論出現(xiàn)哪種情況，都將帶來社會的動蕩不安，而這既不符合社會大多數(shù)人求穩(wěn)求富的普遍心理，更不符合政治領導集團追求長治久安的根本利益。因此，繼續(xù)推進漸進政治改革，逐步開放公民政治參與，成為政治領導層合乎理性的戰(zhàn)略選擇。

中國漸進政治改革下一步的突破口在哪里？關于政治體制改革的突破口，學術界是仁者見仁，智者見智。有人主張，黨內民主是政治體制改革的突破口；有人認為，基層民主特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉方式改革是政治體制改革的新的生長點；還有人認為，政治體制改革應當法治先行，民主化應當讓位于法治化；也有人主張，應當重點建設功能性社團與國家之間的協(xié)商合作機制；還有人提出，以強化國家能力為核心的國家制度建設應當優(yōu)先于大規(guī)模的民主化而先行一步。這些觀點有一個共同的特征，即它們都是建立在建構主義哲學基礎之上，試圖按照自己的理想對未來的政治制度進行設計和規(guī)劃，而漸進政治改革則是建立在演進主義哲學基礎上的，后者強調的是“邊干邊學”。從20多年漸進政治改革的歷史軌跡來看，漸進政治改革走的是一條“一元多線多點突破”的發(fā)展道路。選舉民主首先在村民委員會選舉中取得突破，并引發(fā)了“兩票制”選舉黨支部書記的重大制度創(chuàng)新，進而推動了“公推公選”、“三輪兩票制”和“直選”等鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導選舉方式的重大改革。自由民主從加強法制建設和轉變政府職能開始，逐步向依法行政、依法執(zhí)政和建立廉潔效能政府深入，并將以司法公正和司法獨立為目標的司法體制改革提上議事日程。協(xié)商民主從決策的科學化、民主化入手，正在向協(xié)商決策制度化方向發(fā)展。因此，政治體制改革下一步的突破口應當是在鞏固上述體制改革與制度創(chuàng)新成果基礎上，進一步向廣度和深度發(fā)展。具體來說，選舉民主應當重點發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級民主選舉，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)長民主選舉和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記“兩票制”選舉，并在條件成熟時實行二選聯(lián)動。自由民主應當重點加強憲法權威并進一步推動司法體制改革。協(xié)商民主應當致力于在大中城市實現(xiàn)協(xié)商決策的制度化，并逐步向上和向下延伸。

在近代以來的中國政治現(xiàn)代化歷史上，漸進與激進、改革與革命曾經(jīng)屢次交替出現(xiàn)。漸進改革曾多次因貽誤時機而被激進的革命所代替，中國的政治現(xiàn)代化命運多舛[26].中國這次漸進政治改革到底能走多遠？這取決于兩大因素：一是改革能否適時推進和取得突破，二是現(xiàn)有政治制度的容納量和領導集團的學習能力。首先，我們說中國的漸進改革是危機推動的，是指危機的規(guī)模和烈度尚處在領導集團可以控制的范圍之內，同時領導集團具有強烈的危機意識并認識到改革符合自身的根本利益，能夠適時推進改革化解危機。如果領導集團缺乏改革意愿，任由矛盾和危機積累并最終總爆發(fā)，改革的機會就會悄悄流走，革命則會不期而至。從這個意義上說，改革和革命都在與時間賽跑。正如朱學勤所說，但凡還能爬坡的地方，當然慎言革命；不過，革命總是跟在改良后頭，革命一旦在改良的后面加快了步伐，改良一定要走得更快[27].因此，領導集團具有強烈的危機意識并能夠適時推進政治改革并不斷取得突破性進展至關重要。其次，正如徐湘林所指出的那樣，中國的改革是以制度化程度非常低為起點的，同時現(xiàn)行政治制度規(guī)范與實際政治運作機制之間存在的較大的差距，這些都為漸進政治改革提供了相當大的合法性制度空間[28].康曉光指出，中國的未來是開放的和不確定的，存在著失敗的可能性。能否成功，取決于問題發(fā)展的速度和解決問題的速度的競賽，取決于中國政府的學習能力和中國人民的創(chuàng)造能力。改革以來，中國政府已經(jīng)顯示出很強的學習能力，中國的創(chuàng)造力絕不會低于新加坡[29].因此，我們有理由對中國漸進政治改革和民主政治轉型的前景持謹慎樂觀的態(tài)度。

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