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我國的行政改革是在中國共產黨的統(tǒng)一領導下，在憲法和法律規(guī)定的原則范圍內，對行政機構的法律地位、行政權力、管理職能、行為方式以及與之相適應的機構設置、人員編制和行為規(guī)范的調整和變革。建國以來，我國進行了多次行政改革，但與預定的目標均有很大的差距。對此，理論界進行了較為全面、深入地探討，取得了一些可喜的成果。這些成果對進一步深化改革具有一定的指導作用。但筆者認為，在所有的這些討論中忽視了行政改革過程首先必須解決的一個重大理論與實踐問題，即行政改革權問題。行政改革涉及到行政機關與黨和其它國家機關的關系、行政機關的內部設置、行政機關的運行等一系列問題。不同問題的位階不同，因此，改革權的歸屬也就不同。這樣，才能確保行政改革的權威性、統(tǒng)一性、嚴肅性。

一

有學者把我國建國以來所進行的多次行政改革分為3個階段：第一階段是80年代以前的摸索階段。這一階段的改革是在計劃經濟體制下進行的。從改革的任務和目標的確定到實施的步驟和方法，基本上是靠經驗指導的，改革的成效不大。第二階段是80～90年代的政策和科學理論指導階段。這一階段主要依據1988年國務院提出通過的“三定方案”進行，改革明確了各部門的職能權限、機構設置和人員編制。第三階段是90年代至今的法學和科學理論指導階段。一方面，行政管理學等理論研究逐步深入并指導行政改革的進行；另一方面，開始認識到法律，特別是憲法、組織法對改革的規(guī)范作用。但是，行政改革權問題始終未能引起人們的注視，以致在改革的過程中出現了一些不合法、不合理甚至混亂的局面。具體表現在以下幾個方面：

1.黨政關系處理不當，導致以黨代政行使行政改革權。我國憲法序言規(guī)定“中國各族人民將繼續(xù)在中國共產黨的領導下，……堅持改革開放，不斷完善社會主義的各項制度”。這確立了黨在行政改革過程中的領導地位，符合我國社會主義性質。但是，在實踐過程中，如果黨政關系處理不當，就會產生一系列的新問題。因為，黨在改革中的作用應該是依法對行政改革進行指導和監(jiān)督，而不是包辦和替代。但是，實際上黨組織不經法律程序干預政府行政改革的事情時有發(fā)生，如不經法律程序在改革中強行干預機構設置和人員編制、以黨的決議代替政府的改革決策等。同時各級黨組織也一度設立了與政府部門重疊的工作部門，直接指揮和管理行政改革事務，形成黨政兩套機構共同領導行政改革、共享行政改革權的局面。既削弱了黨對改革方向的總體領導和對改革全過程的有效監(jiān)督，又使各級政府應有的職能得不到很好的發(fā)揮，延誤了行政改革的進程。此外，我國實行的是黨管干部的原則，各級政府領導的使用，由黨委決定。這樣，在改革中，黨實際上通過對干部的任免間接支配著行政改革權。因此，黨政不分對于行政改革權歸屬的合理劃分極為不利，不理順二者關系，改革難以順利進行。

2.行政改革權的行使缺乏法律依據和有效制約。在行政改革過程中，立法機關沒有制定相關的法律對行政改革權進行界定、劃分及確定其歸屬。因而，行政機關行使行政改革權缺乏必要的法律依據和法律授權，使行政改革權的行使處在一種無序的狀態(tài)，這種狀態(tài)極易導致行政改革權的濫用。立法機關和司法機關也無法對其進行有效的控制與監(jiān)督。具體分析如下：

(1)行政改革的首要價值目標就在于建立一種更合理的秩序。因此它必須首先考慮建立一套行政改革權運行的規(guī)則，以防止行政改革權的失控。如果行政改革權無規(guī)則、無秩序地運行，勢必對人民、國家和社會構成威脅。而我國目前行政改革權的運行正是處于一種無序的狀態(tài)，作為規(guī)范和控制行政改革權最直接、最有力的行政組織法還存在較大缺陷。主要表現為：1)基本的行政組織法中未規(guī)定行政組織法定原則。既沒有明確行政機關的職權必須由法律規(guī)定這一法治原則，又沒有明確授予行政機關對行政組織的規(guī)制權限，行政機關運用行政改革權設定機構和職權的許多行為都缺乏法律依據。行政改革中，立法機關和行政機關各自權限的作用范圍沒有明確的規(guī)定，人大對行政改革的介入權很小。2)行政組織法體系不完善。我國行政系統(tǒng)是由縱向不同層級和橫向不同部門的各種行政機關組成的，特定的行政機關的設置及其權限各有特點，我國現行的中央政府和地方政府組織法過于單一，規(guī)定也過于原則性，因而無法對不同類別行政機關的設置和職權作出明確、具體的規(guī)定。而這些規(guī)定恰恰是明確行政改革權的歸屬所必需的。3)現行許多關于行政組織的立法層級偏低。我國憲法明確規(guī)定，涉及國家機構的立法應由全國人大以基本法律的形式制定和修改。如國務院行政機構設置和編制管理等重大事項，其變化與否，如何變化，決定權應在人大。然而事實上在國務院組織法中沒有做出類似規(guī)定。而只是由國務院了一個《國務院行政機構設置和編制管理條例》，來決定此類問題。這種立法層級顯然偏低，把本應屬于立法機關的改革權，拱手讓給了行政機關。

(2)行政改革過程中，立法機關與行政機關的關系不能充分體現憲法原則，行政機關權力過大。我國憲法原則上規(guī)定了行政機關由權力機關產生，并受其監(jiān)督，但是根據地方組織法的具體規(guī)定，地方各級人民政府根據工作需要和精干的原則，可以設立必要的工作部門。省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的廳、局、委員會等工作部門的設立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報請國務院批準。省、自治區(qū)的人民政府在必要的時候，經國務院批準，可以設立若干派出機關。自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府的局、科等工作部門的設立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報請上一級人民政府批準?？h、自治縣的人民政府在必要的時候，經省、自治區(qū)、直轄市的人民政府批準，可以設立若干區(qū)公所，作為它的派出機關。市轄區(qū)、不設區(qū)的市的人民政府，經上一級人民政府批準，可以設立若干街道辦事處，作為它的派出機關。這樣，各級行政機關設立機構、設置職權、確定職責等，都不受權力機關的控制與監(jiān)督。

(3)立法機關和司法機關沒有形成對行政改革權合理、有效的制約。從立法機關角度來說，我國憲法雖然明確規(guī)定了全國人民代表大會及其常務委員會處于最高監(jiān)督地位，但是由于法律規(guī)定過于粗放，加上幾十年來形成的習慣，人民代表大會監(jiān)督在實踐上有責無權，往往徒有虛名，流于形式。加之，我國的行政改革主要是依靠政策指導來進行的，政策往往在執(zhí)行過程中會形成與既定法律的矛盾。當這種矛盾產生時，政策常常以某種冠冕堂皇的理由抹殺法律的權威性，甚至出現“先改革后立法”的現象，這種現象使得行政機關在行使改革權時缺少明確的法律、法規(guī)授權，這必然導致法律監(jiān)督缺位，使改革受挫。從司法機關角度來說，行政改革必須要有司法保障。對于行政改革權行使違法或不當，司法機關應該有權進行司法審查，追究違法主體的相應責任。但實際上，一方面人民法院對于行政訴訟的受案范圍只限于具體行政行為，而不能涉及抽象行政行為即行政立法行為，范圍明顯偏窄。另一方面司法獨立未完全實現，司法機關在經費、人事上受制于同級政府，獨立性受影響。因此，總的來說，司法機關對于行政改革權的監(jiān)督作用也是非常微弱的。

3.中央與地方之間權力劃分不當導致行政改革權劃分不明確。中央與地方之間權力的合理調整和配置，不僅是我國行政改革的重點和難點，也是合理確定行政改革權歸屬要解決的一個關鍵問題?？茖W合理的職權劃分決定著中央與地方政府兩級調控體系的形成和完善，決定著中央與地方政府的職權范圍，決定著行政體系和機構改革的成敗。但長期以來在我國行政改革中，中央與地方之間缺乏明確的職權劃分，在實踐中主要依靠政策調整，缺乏法律依據，因而隨意性很大。行政改革始終難以跳出“放權——收權——再放權——再收權”的怪圈。憲法對中央與地方職權劃分作出了原則性規(guī)定，憲法第3條規(guī)定“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”，同時第89條規(guī)定“國務院統(tǒng)一領導全國地方各級國家行政機關的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機關的職權的具體劃分”。但是根據地方組織法的規(guī)定，地方各級人民政府根據工作需要和精干原則，可以設立必要的工作部門。各級人民政府的廳、局、處、科等工作部門的設立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報請上一級人民政府批準。組織法本身并沒有規(guī)定行政機關必須設立哪些職能部門，職能如何劃分，一切由各級政府根據“工作需要”而定。國務院組織法和地方政府組織法雖然分別規(guī)定了中央與地方各自的職責權限，但是過于簡單，可操作性不強，而且對于二者共同享有的權限缺乏明確的劃分。這樣，在實踐中中央與地方既沒有各自的行政改革權的明確劃分，中央也必定會缺乏明確的法律依據而無法對地方改革權進行有力監(jiān)控，因而無法實現改革的統(tǒng)一協(xié)調。

綜上所述，在我國以往的改革中，由于從整體上缺乏有力的法律與制度保障，黨政關系，立法、司法與行政的關系，中央與地方的關系又都處于一種復雜、交錯、不確定狀態(tài)，使得行政改革權處于法律缺失和主體不明的困境，對于我國行政改革的順利進行極為不利。為此，我們有必要對行政改革權進行合理的界定、劃分，并確定其歸屬。

二

合理確定行政改革權的歸屬是行政改革順利進行的基礎。要解決好這一問題，必須處理好黨政關系，使黨對行政改革的領導依法、合理的進行；必須處理好立法機關與行政機關的關系，立法機關要制定法律來規(guī)范、確定行政機關的行政改革權，行政自由裁量權也應以法律加以規(guī)范；必須處理好中央行政機關與地方行政機關之間的關系，明確各自的行政改革權限和共享權限。具體來說：

1.要解決以黨代政、黨支配行政改革權的問題。黨政關系應當是一種憲法和法律關系。鄧小平同志曾經指出，法律范圍內的問題應當由國家和政府管，由黨管不合適，黨干預太多，不利于在全國人民中樹立法制觀念。同志也指出：“我們絕不能以黨代政，也絕不能以黨代法。這也是新聞界講的究竟是人治還是法治的問題，我想我們一定要遵循法治的方針?！本唧w到行政改革權來講，一方面由于各級黨組織不具備行政主體資格，因此不應在行政改革中包辦憲法和法律規(guī)定由行政機關決定的事務。另一方面，由于行政機關不是黨的執(zhí)行機關，因此，黨不應強行干預行政改革中的一些具體事項。正確處理黨政在行政改革權上的關系的方法應該是：一方面，確保黨的方針、政策的重要地位，因為，中國共產黨是執(zhí)政黨，它對行政改革的領導是通過其方針、政策來實現的；另一方面，黨對行政改革的領導主要應依靠法律來進行，因為法律比政策更規(guī)范、更成熟、更具操作性。更重要的是，法律的制定和實施，同國家權力直接聯(lián)系。

2.行政改革權的劃分應該堅持立法機關依法確定的原則，適當兼顧行政機關的自由裁量權?！拔覀儸F在面臨的問題似乎更多的是行政機關在設定組織、編制、結構、聘任公務人員、配置行政權力等方面的無序狀態(tài)”。歷次改革中，行政部門往往未經法律授權以規(guī)章、命令、決定等形式自行設置機構和配置權力，造成改革的混亂。這顯然是由于行政改革權沒有依法設置造成的。改變這種局面最有效的方法是用法治原則來建立秩序、減少混亂。法治原則所內蘊的人民主權即民主主義理念“要求一切國家機關的組織或活動必須建立在人民授權的基礎上，否則，就會喪失合法存在的理由”。在我國，人民授權是通過人民代表大會制定憲法或法律來進行的。因此，行政機關行使行政改革權必須主要由憲法和法律明確授予，并在其保障下實施，而不能以改革的革命性和行政的高效性為借口抹殺法律的權威性。

改革中，關于行政機關組織的法律依據、行政機關的基本組成、相應行政機關的地位和性質及其與上級行政機關的關系、相應行政機關內部機構的設置和各機構相互關系、相應行政機關的基本職權和職責、相應行政機關行使職權的基本方式和程序、相應行政機關設立和變更以及撤銷的程序和法律責任等基本內容，都應由立法機關以法律形式確定。中央行政機關和地方行政機關各自的行政改革權限和共享權限，能夠清晰界定的應盡量以法律形式固定下來，無法清晰界定的或是改革所涉及的事項應變性、不確定性較強的，也應以法律作出原則性規(guī)定，行政機關自由裁量權在原則性規(guī)定允許范圍內依法實施。當然，在法律的原則性規(guī)定和行政立法的具體規(guī)范之下，適當兼顧行政改革權的靈活性和機動性也是必要的。

3.行政機關內部行政改革權的劃分。中央與地方行政改革權的分配及相互關系實際上是一個憲法問題。要改變過去行政機關職能部門的設置隨需要而定的弊端，“中央與地方之間的權限劃分應當由憲法和法律固定下來，并由法制予以保障，中央與地方職權分工的法制化，可以保障國家政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，避免朝令夕改，不致于出現因領導人的變動而隨意改變的不正常情況”。對于行政改革權的劃分，應該由全國人大制定專門的中央和地方關系法，并在其中將行政改革權的劃分予以明確；或在國務院組織法和地方政府組織法中分別明確各自在行政改革中職權范圍，同時規(guī)定共同享有的權限范圍。改革中，“凡關系國家主權和整體利益的行政事務如國防、外交、金融、銀行、鐵道、航空、海關、郵政等，由中央政府直接負責；計劃、財政、司法、人事、民政、稅收、教育、文化、科技等事務由中央與地方共同負責、分級管理；與地方居民利益直接有關的地方行政事務如城市規(guī)劃、市政管理等由地方自行負責”。從而將中央與地方在行政改革中的權限劃分規(guī)范化、制度化、法律化。當然，在明確劃分中央與地方職權關系的基礎上，加強中央政府對地方政府權力的監(jiān)控也是必不可少的。

在我國，享有行政改革權的主體應該包括國務院、國務院各部門以及地方各級行政機關。因此，要抓緊修改和完善《國務院組織法》，對改革中可能涉及到的諸如國務院副總理和國務委員人數的限定、國務院組成部門的數目的限定以及國務院直屬機構、辦事機構、議事協(xié)調機構的法律地位、設置條件和程序等予以規(guī)定，使其更加科學、具體、完備；制定國務院各部門組織法，對國務院各部門的機構設置和人員配備予以規(guī)定；適時修改《地方政府組織法》，將其與地方人民代表大會組織法分開制定，規(guī)定各級地方政府設置、組成、職權、撤銷等共性內容；在《地方政府組織法》之外，分別制定地方各級政府組織通則，規(guī)定各類政府設置、組成、職權、撤銷等個性內容，并再根據管轄人口、土地面積、經濟發(fā)達程度等不同情況，對各類政府分別作出不同規(guī)定，形成一個相互配套的行政組織法體系。行政改革權的歸屬通過這樣一套法律體系得到確定，享有行政改革權的各個主體根據這種確定來實行行政改革。

改革中，國務院應根據憲法和法律的具體授權或者基于對既有法律加以具體化而制定行政法規(guī)，統(tǒng)一領導各部門和地方各級國家行政機關的行政改革，協(xié)調全國性的行政改革活動；國務院各部門包括各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構，根據法律和國務院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權限范圍內制定規(guī)章，并以此協(xié)調屬于本部門的行政改革事宜。當改革事項涉及到兩個以上國務院部門職權范圍時，應當提請國務院制定行政法規(guī)或由國務院有關部門聯(lián)合制定規(guī)章予以解決；省、自治區(qū)、直轄市以及較大的市的行政機關根據法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章，以此處理屬于本行政區(qū)域的行政改革事項；較大市以下的各級地方政府根據法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章，按照各自的特點，在各自轄區(qū)內有針對性的實施行政改革。

三

行政改革權在運行中，必然會具有行政權管理領域廣、自由裁量度大的特點，為此，對于行政改革權的制約相當重要。我們可以從兩方面入手加強對行政改革權的制約。

1.明確立法、行政、司法三者關系，形成立法權、司法權對行政改革權的有效制約。

(1)應該通過立法途徑為行政改革權的合法行使奠定基礎，同時形成對其有效的監(jiān)督。首先，要制定《行政組織基本法》，明確行政組織法定原則、中央與地方關系法定原則。行政改革中涉及到行政組織改革權的問題，應該是立法機關的專有權力。最高國家行政機關也只有在法律授權下，才可組織較低層次的行政機關，并且一些重大問題是法律保留的范圍；其次，要制定《中央與地方關系法》，明確中央與地方的權力分配，包括行政改革權的分配；再次，要修改和完善國務院和地方政府組織法，“對各級政府及其工作部門的性質、地位、任務、職能配置、職責權限、活動原則、內部機構設置、人員配置、政府機構的設立、變更和撤銷程序以及違反組織法規(guī)定的法律責任等都要由行政機關組織法律加以規(guī)范”。國務院組織法中，要明確國務院的權力、總理的具體權限、副總理的設置以及內部機構的設定等。地方政府組織法之外，制定省(自治區(qū)、直轄市)、市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、各自治地方人民政府及地方政府派出機構組織法，規(guī)定各級政府權限和機構設置的一般原則等；最后，制定國務院各部委組織法，可以考慮由全國人大將國務院的“三定”方案上升為法律。對授權國務院決定的直屬機構和部委內設機構應明確職權并嚴格限制數量。并在保證與中央統(tǒng)一性和規(guī)范性的前提下，由地方各級人大制定相應的地方政府部門組織條例，明確規(guī)定各自的職責權限，避免職能交叉、政出多門。對各級政府的非常設性機構要從數量和批準程序上嚴格限制，定期清理。這樣，使得行政改革權的行使有法可依。

(2)應該調整司法機關與行政機關的關系，形成司法權對行政改革權的有效監(jiān)督。首先，要改變目前司法機關同時受上級司法機關和同級政府雙重領導的局面，使司法機關從政府中脫離，建立自成一體的司法系統(tǒng)。這樣才能從根本上減少行政機關對司法的干預，切實保證司法對于行政機關依法行使行政改革權的監(jiān)督。其次，應盡可能的把人民法院對于行政改革中違法使用行政改革權造成對相對人利益損害而引起的行政訴訟的受案范圍擴大，不應僅僅局限于具體行政行為的合法性，也應該針對于抽象行政行為即行政立法行為的合法性實施監(jiān)督和審查。再次，對于行政機關在行使行政改革權過程中的違反憲法和法律的行為，司法機關應該有權予以追究其違憲行為的責任。我國憲法只是原則地規(guī)定了一切國家機關都必須以憲法為根本的活動準則，違反憲法和法律必受追究。但對于誰來審查是否違憲和如何追究違憲行為的責任并沒有規(guī)定。“我國至今尚未真正建立對違憲行為的審查制度。由于沒有違憲審查制度，對行政機關，尤其是高層行政機關的抽象行政行為的監(jiān)督尚未具體落實?！蓖ㄟ^司法機關的違憲審查，必定會更好的保證行政改革權的實施。

2.制定一套行之有效的行政改革程序，減少行政改革權的自由裁量范圍。從事物發(fā)展的規(guī)律和中西方行政改革的實踐看，由于經濟基礎處于不斷的變化之中，決定了作為上層建筑的國家行政機構也必須適應這些變化適時進行改革，因此，不能期望任何改革一勞永逸，改革必然是反復進行的。既然是反復進行，那么程序就顯得尤為重要。我國進行了多次行政改革，但每次主要都是在黨的領導下，根據具體情況臨時性決定改革的步驟，至今仍沒有形成一套固定、有效的程序。這既是制約我國行政改革順利進行的原因之一，又是造成行政改革權隨意性和不確定性的重要因素。

行政改革的程序應主要包括改革方案的動議、調研、起草、論證、審查、批準、公布、實施和監(jiān)督等步驟。它對保證行政改革權的科學、民主、公開、合理的行使起著至關重要的作用。因此，我們有必要借鑒西方經驗，建立一套合理的行政改革程序，在行政組織法中將其固定下來，以此規(guī)范和保障行政改革權的正常運行。首先，應對行政改革進行廣泛的論證。我國歷次改革都是在政府內部討論的基礎上提出方案的。1991年成立的中央機構編制委員會，負責全國的行政機構改革工作和機構編制管理工作。但是，編制委員會作為政府的職能機構，在執(zhí)行改革任務和維護政府自身利益之間難以取舍，很難保證自身立場及其制定方案的中立性。應該通過立法成立一個改革的研究機構。該機構應盡可能多的吸收社會各界人士參加，對改革可能涉及的所有問題進行全面調查研究，并在充分論證的基礎上提出改革的建議報告。這樣，既可以對改革應有的內容有一個全面、系統(tǒng)的把握，又可以防止政府利用行政改革權為自身謀取利益，符合憲法保護公民權利的原則。其次，立法機關對行政改革應該依法介入。一方面，應該由立法機關制定和完善有關行政改革方面的法律，對研究機構的建議報告，在政府和社會廣泛討論的基礎上，立法機關采納其合理的部分制定或完善法律，決定改革；另一方面，在改革過程中，要改變過去地方政府組織法所規(guī)定的，地方各級人民政府工作部門的設立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報請上一級政府批準，并報本級人民代表大會常務委員會備案的做法。各級立法機關應對于同級地方政府的行政改革方案享有批準權，而報請上級人民政府備案，上級人民政府認為有不當之處的，可提請同級人大審查。再次，由政府負責，在有關法律的指引下具體推行行政改革。改革的過程應該分階段、有步驟的穩(wěn)妥進行。同時由執(zhí)政黨、立法機關、司法機關依法對行政改革的全過程予以監(jiān)督，并由司法機關對行政改革權的違法行使依法追究法律責任。這樣，行政改革權的隨意性范圍將會大大縮小，混亂程度也將得到有效的控制，從而保證行政改革的順利進行。

收稿日期：2002-07-15

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