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根據(jù)事業(yè)單位改革要求，浙江省海寧市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)于2019年11月7日作出了《關(guān)于市交通運(yùn)輸局所屬事業(yè)單位設(shè)置、職責(zé)和編制事項(xiàng)的批復(fù)》，海寧市交通運(yùn)輸系統(tǒng)綜合行政執(zhí)法改革正式走向落實(shí)。此次改革通過編制、人員的整體性安排保證了“一隊(duì)三中心”的設(shè)立與運(yùn)行，但也存在編制幾乎被占滿，將會(huì)造成新的“歷史遺留問題”、忽略重點(diǎn)、職責(zé)權(quán)限不清晰、透明度不高等問題。筆者通過對(duì)改革樣本的分析歸納，并對(duì)嘉興周邊長三角城市改革實(shí)踐進(jìn)行梳理匯總，提煉出經(jīng)驗(yàn)啟示，為海寧西站的治理、杭海城際鐵路交通執(zhí)法權(quán)限分配和“三中心”機(jī)構(gòu)再優(yōu)化提供參考。

一、改革歷程與實(shí)踐操作

1.改革歷程

2019年11月，中共海寧市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)作出《關(guān)于市交通運(yùn)輸局所屬事業(yè)單位設(shè)置、職責(zé)和編制事項(xiàng)的批復(fù)》；2020年4月，海寧市交通運(yùn)輸局黨委印發(fā)《海寧市交通運(yùn)輸局中層干部考核和選拔任用實(shí)施方案》，同月，交通運(yùn)輸局召開全系統(tǒng)中層干部考核和選拔任用會(huì)議，所有在編中層以上干部參會(huì)。同期，海寧市港航管理處等下屬單位召開全單位中層干部考核和選拔任用會(huì)議，所有在編干部職工參會(huì)，所有人員根據(jù)自己意愿填寫了一份《意向調(diào)查表》，進(jìn)行意愿摸底調(diào)查。2020年5月，海寧市交通運(yùn)輸局黨委干部考察組公布《考察預(yù)告》。2020年6月，海寧市交通運(yùn)輸局黨委對(duì)海寧市交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法隊(duì)、港航管理服務(wù)中心、公路與運(yùn)輸管理服務(wù)中心、交通工程質(zhì)量安全管理服務(wù)中心等中層正副職任免情況進(jìn)行通知。2020年7月初，執(zhí)法隊(duì)和各中心的人員基本到崗，相應(yīng)辦公場所、辦公設(shè)備開始逐步落實(shí)。至7月底，交通運(yùn)輸系統(tǒng)基本形成局機(jī)關(guān)和所屬“一隊(duì)三中心”（執(zhí)法隊(duì)、港航中心、公運(yùn)中心、質(zhì)管中心）的最新組織架構(gòu)。

2.改革實(shí)踐操作

（1）人員安排方面。執(zhí)法隊(duì)作為新設(shè)主體，改革的過程就是其從無到有的孕育過程。人員來源分為兩部分：一部分來自交通運(yùn)輸局原來的公路管理段、港航管理處、運(yùn)輸管理所等基層一線員工，數(shù)量上占據(jù)大多數(shù)，他們中的部分人員實(shí)際從事基層一線執(zhí)法，具有實(shí)際執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)；另一部分?jǐn)?shù)量較少，主要是來自局科室部門，他們到執(zhí)法隊(duì)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，如“第一把手”隊(duì)長等，還有部分年紀(jì)較大的老同志，如“退二線正股級(jí)干部”、“機(jī)動(dòng)中隊(duì)”成員等。執(zhí)法隊(duì)所有人員中，實(shí)際仍然從事著（處罰）案件調(diào)查處理的人員，主要為基層一線年輕員工，數(shù)量不多。其余人員或從未從事過或曾經(jīng)從事過現(xiàn)已疏離此項(xiàng)工作，這部分人員已不知行政處罰案卷制作。所以，再此次改革中，基本上每個(gè)基層執(zhí)法分隊(duì)都安排了公、航、運(yùn)具備行政處罰文書制作的年輕人。另外，查處分離機(jī)制早已在交通行政處罰領(lǐng)域普遍適用，它將傳統(tǒng)的“調(diào)查處罰合一”的行政處罰權(quán)劃分為調(diào)查取證權(quán)與處罰決定權(quán)，基層執(zhí)法人員負(fù)責(zé)調(diào)查取證，案審科（法制科、違法處理中心）負(fù)責(zé)做出處罰決定。該機(jī)制的目的在于通過基層執(zhí)法人員與案審（法制）科人員的分離，實(shí)現(xiàn)權(quán)力之間的良性互動(dòng)與互相監(jiān)督，從而以程序上“看得見的公正”促進(jìn)實(shí)體上的公正執(zhí)法。改革后的執(zhí)法隊(duì)，基本沿用查處分離機(jī)制所積累的框架與經(jīng)驗(yàn)做法。（2）編制分配方面。改革后的執(zhí)法隊(duì)、港航中心、公運(yùn)中心等幾乎所有在編人員均使用執(zhí)法隊(duì)的事業(yè)編制。核定執(zhí)法隊(duì)事業(yè)編制為130名，而執(zhí)法隊(duì)實(shí)際在編在崗人員僅為60人，占比不到50%。形成這種現(xiàn)象的原因在于：根據(jù)法律授權(quán)以及政策規(guī)定，承擔(dān)行政執(zhí)法權(quán)單位具有參公可能性，導(dǎo)致出現(xiàn)絕大部分在編人員希望加入執(zhí)法隊(duì)，而希望加入各個(gè)中心的人員較少，為解決這種困境，綜合平衡人員分配、保證工作順利開展而做出此種對(duì)策。（3）職能分工方面。在規(guī)范層面，執(zhí)法隊(duì)以市交通運(yùn)輸局名義統(tǒng)一行使行政處罰權(quán)以及與之相關(guān)的行政檢查、行政強(qiáng)制權(quán)。主要職責(zé)是：承擔(dān)全市除高速公路外的交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法職責(zé)，以及重大案件查處和跨區(qū)域執(zhí)法的組織協(xié)調(diào)工作；承擔(dān)職責(zé)范圍內(nèi)交通運(yùn)輸行業(yè)安全生產(chǎn)管理及執(zhí)法工作；參與交通運(yùn)輸行業(yè)安全事故調(diào)查和應(yīng)急處置工作。在實(shí)際操作層面，執(zhí)法隊(duì)主要負(fù)責(zé)行政執(zhí)法工作，包括行政處罰案件的調(diào)查取證、采取行政強(qiáng)制措施、作出處罰決定以及日常的行政檢查、安全監(jiān)管以及職責(zé)界限不清的環(huán)保監(jiān)管、路政賠償、行政許可現(xiàn)場監(jiān)督、道路國檢輔助等。

二、有待進(jìn)一步改進(jìn)之處

1.持續(xù)時(shí)間長，效率不高

此次海寧市交通運(yùn)輸系統(tǒng)事業(yè)單位改革始于2019年下半年，歷時(shí)半年多。海寧市作為“潮鄉(xiāng)”，提倡的是“敢闖敢拼、猛進(jìn)如潮”的精神，但這次改革過程較久，不利于高效改革激發(fā)創(chuàng)新激情。

2.全局提拔，忽略重點(diǎn)

本次改革牽扯到的人事變動(dòng)，可謂“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，并未集中于執(zhí)法領(lǐng)域，擬提拔中層干部來自全系統(tǒng)的辦公室、科室、站所等，他們提拔前實(shí)際從事行政執(zhí)法工作的不超過50%。在《考察預(yù)告》所公布擬提拔的16名副股級(jí)干部中，11人原任職于公、航、運(yùn)中層，未曾擔(dān)任過任何職務(wù)5人，其中3人來自局辦公室，1人來自局規(guī)劃建設(shè)科。這種離權(quán)利中心越近提拔概率越高的模式，對(duì)于執(zhí)法隊(duì)將來工作的順利、高效開展是不利的。

3.編制幾乎被占滿，無法及時(shí)招錄，將會(huì)造成新的“歷史遺留問題”

將“一隊(duì)三中心”在編人員全部納入執(zhí)法隊(duì)編制，同時(shí)幾乎每個(gè)執(zhí)法分隊(duì)都安排了“三中心”的一個(gè)中層副職“掛靠”，雖然有利于穩(wěn)定和當(dāng)前工作的開展，但這種做法的不足也是顯而易見的：大量占編人員不在執(zhí)法隊(duì)上班，導(dǎo)致執(zhí)法隊(duì)在崗人員人均工作量激增。繁重的工作量、復(fù)雜的工作內(nèi)容，使得基層一線執(zhí)法人員疲于奔命，日益模糊執(zhí)法隊(duì)設(shè)立的初衷與職能；另外，因?yàn)榇罅繄?zhí)法隊(duì)編制被占用，無法及時(shí)招錄新員工而實(shí)現(xiàn)“吐故納新”，執(zhí)法隊(duì)的“老齡化”只是時(shí)間問題。這不利于各個(gè)梯段的人才儲(chǔ)備，對(duì)一個(gè)單位的長久發(fā)展較為不利，對(duì)于后來的決策者也會(huì)造成新的“歷史遺留問題”。

4.缺乏透明度，忽視基層職工的知情權(quán)

本次改革前期醞釀較久，而后期的實(shí)質(zhì)推進(jìn)又極其迅速。對(duì)于基層普通職工，既沒有任何書面的知情權(quán)保障，也沒有實(shí)際的了解、溝通、談話。5.仍存在部分職責(zé)不明、權(quán)限不清執(zhí)法隊(duì)以市交通運(yùn)輸局名義統(tǒng)一行使行政處罰權(quán)以及與之相關(guān)的行政檢查、行政強(qiáng)制權(quán)。但是，在當(dāng)前實(shí)踐中，依然大量存在職責(zé)不明、權(quán)限不清的情形。這主要包括兩種情形：一是規(guī)范文件中缺乏規(guī)定，出現(xiàn)漏洞，如對(duì)執(zhí)法領(lǐng)域信訪、投訴、舉報(bào)的受理和處置缺乏響應(yīng)規(guī)定；二是有相關(guān)規(guī)定，但由于職能存在牽連、部分重合，甚至是因?yàn)榫嚯x近等原因而導(dǎo)致執(zhí)法隊(duì)與“三中心”之間職責(zé)不明確。

三、對(duì)標(biāo)長三角部分地區(qū)改革實(shí)踐的啟示與借鑒

1.長三角地區(qū)改革實(shí)踐梳理

長三角地區(qū)部分城市改革已經(jīng)走在了前列，并且積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。如上海市早在2005就成立了上海市城市交通行政執(zhí)法總隊(duì)，它們的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)具有啟發(fā)作用。對(duì)嘉興市周邊部分城市改革實(shí)踐進(jìn)行梳理匯總，見表1所列。

2.啟示與借鑒

（1）因地制宜、合理分配、未雨綢繆。上述城市的改革既存在“共性”又存在“個(gè)性”，“共性”體現(xiàn)在行政執(zhí)法權(quán)的集中，主要體現(xiàn)在將公路路政、運(yùn)政甚至是水路等行政執(zhí)法權(quán)整合，“個(gè)性”集中體現(xiàn)在各城市都因地制宜、合理分配上。比如，上海市和杭州市由于水域、港口碼頭、船舶的專業(yè)性和復(fù)雜性，交通運(yùn)輸綜合改革中并未將水路與公路執(zhí)法權(quán)限合并，而是分開設(shè)置；由于城市軌道交通的存在，杭州市、上海市、南京市都對(duì)軌道交通執(zhí)法權(quán)限進(jìn)行了規(guī)范等。對(duì)此，海寧市此類改革可以借鑒學(xué)習(xí)上海市的先進(jìn)做法，對(duì)于舉報(bào)頻繁、信訪不斷、“黑車”猖獗的海寧高鐵西站設(shè)置專門的執(zhí)法分隊(duì)進(jìn)行管轄；對(duì)于2021年即將開通的杭海城際鐵路的交通運(yùn)輸執(zhí)法權(quán)限，可以參考借鑒杭州市、上海市、南京市對(duì)軌道交通執(zhí)法權(quán)限的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。（2）“最多跑一次”改革背景下，“三中心”職能再優(yōu)化。因?yàn)椤叭行摹比狈鶎右痪€機(jī)構(gòu)，其諸多職責(zé)如現(xiàn)場監(jiān)管、廣告牌拆除、事中事后監(jiān)管等無法及時(shí)有效完成，因此在實(shí)踐中諸多此類職責(zé)交由執(zhí)法隊(duì)辦理。這將導(dǎo)致以下問題；中心的職責(zé)由執(zhí)法隊(duì)實(shí)際履行，使得執(zhí)法隊(duì)被動(dòng)越權(quán)，而中心實(shí)際不履行職責(zé)屬于不作為，長期如此則引發(fā)“兩中心是否有必要存在”的疑慮。根據(jù)《行政許可法》第25.26條授權(quán)，行政許可權(quán)的相對(duì)集中行使具有合法性，當(dāng)前“三中心”保留的核心權(quán)力是行政許可權(quán)，權(quán)力具有同質(zhì)性，因此在“最多跑一次”改革背景下，可將“三中心”合并為“一中心”，從而實(shí)現(xiàn)人員、物資、職能的集中，真正實(shí)現(xiàn)精簡、統(tǒng)一、高效的目標(biāo)。

四、結(jié)語

改革需要經(jīng)歷“破”與“立”的過程，如果害怕“破”，那么不可能有真正的“立”。海寧市這次改革，通過以全盤加入執(zhí)法隊(duì)編制的形式保證了“一隊(duì)三中心”的設(shè)立與運(yùn)行，但是也出現(xiàn)了編制幾乎被占滿，職務(wù)“掛靠”，無法及時(shí)招錄，將會(huì)造成新的“歷史遺留問題”；相互溝通協(xié)調(diào)不暢通；職責(zé)混亂、權(quán)限不明；全局提拔、忽略重點(diǎn)；透明度不高等問題。通過對(duì)長三角核心城市改革經(jīng)驗(yàn)的梳理，有很多經(jīng)驗(yàn)值得學(xué)習(xí)借鑒。事業(yè)單位的改革既應(yīng)當(dāng)追求穩(wěn)定、秩序，也應(yīng)當(dāng)追求高效、透明、公正，從而真正將“潮”的精神發(fā)揚(yáng)光大。

作者:查蘇生 單位:浙江省海寧市交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法隊(duì)