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一、部門利益的界定和分析

(一)部門利益的性質(zhì)界定

1.部門利益是偏離了公共利益的不正當(dāng)?shù)男F(tuán)體和個(gè)人利益。界定部門利益,可以運(yùn)用兩個(gè)概念,一是廣大民眾的公共利益,二是小團(tuán)體和個(gè)人利益。雖然政府部門的職責(zé)是創(chuàng)造公共價(jià)值,但是部門利益肯定不是公共利益;雖然政府部門是由公務(wù)員個(gè)體所組成,但是部門利益一定不是赤裸裸的私人利益。部門利益是在小團(tuán)體和個(gè)人利益與政府代表的公共利益發(fā)生關(guān)系的過程中產(chǎn)生的,歸根結(jié)底是打著公共利益招牌,實(shí)則損害公共利益的小團(tuán)體和個(gè)人利益。因此,部門利益是指掌握公共權(quán)力、承擔(dān)公共管理職責(zé)的政府部門,利用自身行政權(quán)力和資源控制優(yōu)勢,通過或者合法和合政策的,或者鉆法律和政策空子的,或者非法和非政策的手段,為本部門及其組成人員謀取的、非公共利益的小團(tuán)體和個(gè)人的私利。

2.部門利益是通過行使公共權(quán)力獲取的。通過行使公共權(quán)力獲取部門利益是部門利益與私人利益最大的不同,也是部門利益值得警惕的主要理由。在法治社會(huì),私人利益能夠通過正當(dāng)?shù)耐緩将@得滿足,并不容易異化和濫用,即使有異化,因此而侵犯他人合法利益或者損害社會(huì)利益時(shí),受害方可以通過法律途徑使受損的私人利益得到救濟(jì)。而政府部門擁有廣泛的行政權(quán)力和公共資源,具有分割社會(huì)財(cái)富的特權(quán)和便利,一旦缺少相應(yīng)的監(jiān)督或者制衡,極易背離公共利益,異化為謀取個(gè)人利益的工具。例如,審批權(quán)、許可權(quán)、處罰權(quán)、收費(fèi)權(quán)等系直接干預(yù)經(jīng)營活動(dòng)和分割社會(huì)財(cái)富的權(quán)力,極易創(chuàng)造權(quán)力尋租的機(jī)會(huì),一些行政部門競相爭設(shè)這些職權(quán),執(zhí)法時(shí)予以濫用,以謀取不正當(dāng)利益。

(二)部門利益的表現(xiàn)形式

1.政府權(quán)力部門化。政府和組成部門,是一個(gè)整體,但不是同一個(gè)個(gè)體。視其為整體,政府與組成部門各司其責(zé);視其為個(gè)體,兩者就會(huì)相互越權(quán)?，F(xiàn)實(shí)中,由于我國政府組織體系不健全,政府組織立法嚴(yán)重滯后,很多政府部門從“部門本位”出發(fā),將應(yīng)當(dāng)由政府行使的職權(quán)劃歸自身行使,決策和執(zhí)行集于一體,自成體系,使政府成為程序標(biāo)簽,實(shí)行“部門行政”。長期以來,我國政府權(quán)力配置部門化的問題十分嚴(yán)重,現(xiàn)在只有土地出讓審批、設(shè)立外商投資企業(yè)、城鄉(xiāng)規(guī)劃等少數(shù)事項(xiàng)必須由政府審批,其它事項(xiàng)幾乎都是由各個(gè)部門管理,造成政府不直接行使權(quán)力。這種現(xiàn)象的后果不僅使政府被部門邊緣化,而且造成“政出多門”,強(qiáng)化了部門觀念,以至于將部門利益置于公共利益之上。

2.部門權(quán)力利益化。一些部門不是從社會(huì)公共利益最大化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局出發(fā),而是利用部門權(quán)力謀取小團(tuán)體利益。表現(xiàn)在職權(quán)的行使取決于利益的有無和大小,有利可圖的,亂作為或者違法作為;無利可圖的,不作為或者消極作為。例如,利用收費(fèi)權(quán)和罰款權(quán)搞創(chuàng)收,利用審批權(quán)舉辦各種培訓(xùn)班等,將獲取的收入作為部門小金庫,蓋樓堂館所,進(jìn)行“三公消費(fèi)”,甚至集體腐敗。有學(xué)者認(rèn)為,我們現(xiàn)在的一些政府,實(shí)際里面是一個(gè)一個(gè)的“土豆”。每一個(gè)“土豆”都是一個(gè)利益板塊,而每個(gè)利益板塊都跟社會(huì)的各種利益交織在一起,以至于“民生被部門利益裹脅”。[1]例如,文化部和國家版權(quán)局就曾為卡拉OK收費(fèi)權(quán)的歸屬發(fā)生部門之爭;而湖南省在設(shè)立高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金時(shí),省鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)局也參與了項(xiàng)目審批并分割了部分資金分配權(quán),最終導(dǎo)致資金份額過度分散,難以起到扶持促進(jìn)效果。

3.部門利益法律化。在依法行政的治理目標(biāo)和制度環(huán)境下,為了使部門利益合法化,部門便廣泛借法律法規(guī)來謀取和鞏固部門利益。目前,我國行政法律法規(guī)基本上是由部門來起草的,部門往往利用自己在參與立法和政策制定中的特權(quán)和便利,在部門利益的驅(qū)動(dòng)下,通過在法律法規(guī)中為本部門設(shè)定各種權(quán)力,特別是行政許可、行政處罰、行政收費(fèi)、監(jiān)督檢查、行政強(qiáng)制等權(quán)力,將部門意志上升為國家意志,以部門利益取代國家利益,借強(qiáng)化管理之由,行謀取部門利益之實(shí)。我國《反壟斷法》、《企業(yè)國有資產(chǎn)法》、《郵政法》、《企業(yè)所得稅法》等法律出臺(tái)過程均有部門利益的影子。[2]一旦部門權(quán)力在法律上獲得了認(rèn)可,就在執(zhí)法和管理中與部門利益掛鉤,出現(xiàn)執(zhí)法就是處罰、管理就是收費(fèi)的現(xiàn)象,嚴(yán)重背離了公共權(quán)力的宗旨和法治的精神。并且,披上了法律外衣的部門利益,還具有較強(qiáng)的隱蔽性和迷惑性,以至于難以糾正。

(三)部門利益的社會(huì)危害

1.不利于推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變,妨礙行政體制改革。由于部門利益的存在,一些部門不愿意調(diào)整和放棄自己的職權(quán),而是極力擴(kuò)充和強(qiáng)化本部門的管理權(quán)力,特別是經(jīng)濟(jì)管理職能,不僅造成政出多門、法出多門,損害整體利益,而且干預(yù)和限制了市場主體的公平競爭和經(jīng)濟(jì)自由,人為制造了市場壁壘,不利于實(shí)現(xiàn)政府職能向公共服務(wù)和社會(huì)管理的轉(zhuǎn)變。為了維護(hù)本部門的利益,一些政府部門消極對(duì)待機(jī)構(gòu)改革,對(duì)有利可圖的職能不愿移交,隱形超編(從外部借調(diào))和機(jī)構(gòu)回潮現(xiàn)象嚴(yán)重,造成行政管理體制改革進(jìn)展緩慢。有學(xué)者認(rèn)為,多年來被強(qiáng)化了的部門利益是推進(jìn)大部制改革的最大阻力。[3]

2.降低行政效率,增加經(jīng)濟(jì)運(yùn)行成本。部門利益的存在及相互間的沖突,消耗了大量的政治經(jīng)濟(jì)資源,使得能夠增進(jìn)社會(huì)公共利益的重大公共政策不能及時(shí)出臺(tái),如兩稅合并、反壟斷法立法、燃油稅改革等都曾遭遇部門設(shè)置的障礙。一些急需發(fā)展的弱勢部門事業(yè)不能得到應(yīng)有的重視,而對(duì)國家利益有消極影響的政策卻遲遲難以取消。部門間對(duì)需要承擔(dān)責(zé)任的事項(xiàng)相互推諉,部門信息不能共享,造成行政效率低下,極大地影響了政府職能的實(shí)現(xiàn)。如在信息共享試點(diǎn)中經(jīng)常碰到工商局不肯將企業(yè)登記的數(shù)據(jù)提供給稅務(wù)部門使用,原因是工商部門要利用這些數(shù)據(jù)來收取企業(yè)名稱查詢費(fèi)以及其它咨詢費(fèi)用。[4]為了謀取部門利益,把執(zhí)法和管理作為創(chuàng)收的手段,致使企業(yè)除了正常納稅之外,還要承擔(dān)大量的收費(fèi)、罰款和攤派,高額的公共負(fù)擔(dān)增加了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行成本,損害了經(jīng)濟(jì)效率。

3.破壞法制統(tǒng)一,背離法治精神。行政部門利用自己掌握的國家立法資源,在起草法規(guī)草案和制定政策文件時(shí),不適當(dāng)?shù)貜?qiáng)調(diào)本部門的權(quán)力和利益,力圖通過立法來維護(hù)、鞏固和擴(kuò)大本部門的各種職權(quán),盡可能地減輕和弱化本部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)。例如,在立法項(xiàng)目的選擇上,考慮得比較多的是如何強(qiáng)化本部門的管理權(quán)限,比較感興趣的是確定審批權(quán)、發(fā)證權(quán)、收費(fèi)權(quán)、處罰權(quán),而對(duì)于那些涉及保護(hù)人民群眾合法權(quán)益、加大對(duì)本部門權(quán)力制約的立法項(xiàng)目,則積極性不那么高,千呼萬喚出不來。在管理方式的選擇上,只要管理,不要服務(wù)。在部門協(xié)調(diào)上,片面強(qiáng)調(diào)本部門的執(zhí)法主體地位,忽略相關(guān)部門的職權(quán),導(dǎo)致重復(fù)管理、多頭執(zhí)法、重復(fù)處罰,甚至出現(xiàn)與法律、行政法規(guī)相抵觸的現(xiàn)象。這些問題不僅破壞了社會(huì)主義法制的協(xié)調(diào)統(tǒng)一,而且傷害社會(huì)公眾對(duì)建設(shè)法治的信念,最終將會(huì)演變?yōu)榱⒎?quán)的異化———從維護(hù)人民意志與公共利益的神圣權(quán)力,變?yōu)榍址溉嗣窭婧椭\取部門利益的手段。

4.滋生尋租和腐敗,敗壞社會(huì)風(fēng)氣。在部門利益驅(qū)使下,公共權(quán)力不是代表人民利益,而是墮落為部門謀取私利的工具,因?yàn)橹T如特許、配額、許可證、批準(zhǔn)等,每一個(gè)都代表著資源的稀缺,行政部門利用這些來設(shè)租,誘發(fā)了大量的尋租行為,造成部門和行業(yè)壟斷。部門權(quán)力利益化,為權(quán)錢交易提供了溫床,成為腐敗的重要根源,極大地?fù)p害了政府的公信力,敗壞社會(huì)風(fēng)氣,最終背離了為人民服務(wù)的宗旨,給黨的執(zhí)政地位和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展埋下了巨大政治風(fēng)險(xiǎn)和隱患。

二、部門利益的形成機(jī)理

(一)部門職責(zé)劃分不清晰

我國現(xiàn)行政府部門設(shè)置脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下“條塊分割”的行政管理體制,并且長期以來,條條管理一直受到強(qiáng)化,以至形成了部門分立、各個(gè)部門從中央到地方自成體系的條條格局,塊上的整體觀念受到忽視,部門中心主義被強(qiáng)化,并產(chǎn)生了行業(yè)壟斷,這是部門利益產(chǎn)生的體制根源。[5]條條管理體制形成的同時(shí),我國部門設(shè)置和職責(zé)劃分一直沒有科學(xué)化和法制化,突出問題是部門眾多,機(jī)構(gòu)重疊,職責(zé)交叉,權(quán)責(zé)劃分不清晰,隨意性強(qiáng)。從改革開放之初的放權(quán)讓利到市場化改革的深入發(fā)展,我國利益主體日益多元化,有些部門趁機(jī)不斷強(qiáng)化、擴(kuò)充職權(quán),并將公共權(quán)力市場化,謀取和爭搶能夠帶來部門利益的管理事權(quán),演變成為自利性組織。根據(jù)我國行政法理論,行政部門是一個(gè)具有法人地位的獨(dú)立行政主體,可以自己的名義行使權(quán)力承擔(dān)義務(wù),一些行政部門便錯(cuò)誤地認(rèn)為其執(zhí)法只是代表本部門,而忘記了在本質(zhì)上是以政府名義實(shí)施執(zhí)法和管理。

(二)政府職能轉(zhuǎn)變不到位

改革開放以來,隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入,我國行政管理體制也進(jìn)行了幾輪大的改革,取得了不同程度的進(jìn)展。例如,撤銷了諸多的行業(yè)主管部門;設(shè)立國資委,基本理清了所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的關(guān)系;向社會(huì)放權(quán),培育中介組織,增強(qiáng)了服務(wù)意識(shí);政府管理的范圍從微觀領(lǐng)域逐步回收而轉(zhuǎn)向公共治理。但是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代全能型政府仍然沒有完全打破,政府介入微觀經(jīng)濟(jì)事務(wù)的身影隨處可見。例如,國資委建立以來,政資分開并沒有完全改觀,國有企業(yè)的日常管理中,政府在重大事項(xiàng)的立項(xiàng)、審批、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人人事安排上仍有決定權(quán)。盡管《企業(yè)國有資產(chǎn)法》界定和縮減了應(yīng)審批的重大事項(xiàng)范圍,但是因?yàn)椴块T利益的存在,原來的法規(guī)并沒有及時(shí)清理,仍在執(zhí)行。事業(yè)單位改革嚴(yán)重滯后,所有的事業(yè)單位都有主管部門,經(jīng)費(fèi)由主管部門供給,人員也由主管部門任命。[6]由于政企、政事沒有真正分開,形成了事實(shí)上的政企(事)同盟,為部門利益的實(shí)現(xiàn)提供了載體和工具。而根據(jù)部門利益理論,政府監(jiān)管并非代表社會(huì)公共利益,而是特殊利益集團(tuán)尋租的結(jié)果,是兩者結(jié)成利益聯(lián)盟的過程。[7]

(三)財(cái)政體制不健全

我國在改革開放初期,因?yàn)閷?shí)行過度的放權(quán)讓利改革,政府財(cái)政曾經(jīng)一度出現(xiàn)困難。為解決各部門經(jīng)費(fèi)拮據(jù),甚至默許部門通過收費(fèi)、罰款搞創(chuàng)收,突出表現(xiàn)就是“給政策不給錢”,對(duì)創(chuàng)收按比例返還,這種市場化的籌款機(jī)制成為部門利益滋長的重要原因。公共財(cái)政建設(shè)滯后,分稅制財(cái)政體制不完善,各級(jí)政府之間的事權(quán)、財(cái)權(quán)劃分不清晰,財(cái)力與事權(quán)不匹配,特別是地方政府部門的經(jīng)費(fèi)保障不足。在這種情況下,部門利益進(jìn)一步惡性膨脹,很多部門通過收費(fèi)、罰款來獲取經(jīng)費(fèi),進(jìn)入自己的小金庫,游離于預(yù)算監(jiān)督之外,使公共服務(wù)變成了有償活動(dòng)。目前雖然進(jìn)行了收支兩條線管理,非稅收入也在逐步納入預(yù)算管理,但政府預(yù)算還很不健全,特別是全口徑預(yù)算有待加強(qiáng),這給部門利益的產(chǎn)生留下了制度空間。我國預(yù)算信息不透明的問題一直比較嚴(yán)重,納稅人不了解財(cái)政收支情況,難以對(duì)財(cái)政支出行使監(jiān)督權(quán),遏制部門利益缺乏社會(huì)力量。

(四)立法體制不完善

我國立法體制的一個(gè)重要問題是由行政部門起草法律法規(guī)的草案,起草部門往往從本部門管理需要出發(fā),片面強(qiáng)化部門職權(quán),規(guī)避責(zé)任和義務(wù),為本部門爭取不正當(dāng)?shù)睦?。由于人大代表和常委?huì)委員的法律素質(zhì)不高,專家和社會(huì)公眾的參與程度不夠,對(duì)法律的審議往往流于形式,致使體現(xiàn)部門利益的法律很容易通過。[8]我國現(xiàn)行立法的另一個(gè)重要問題是法律法規(guī)原則性強(qiáng),缺乏明確性和可操作性,需要通過部門制定的規(guī)章來具體化。這樣,部門規(guī)章的立法空間就很大,這些規(guī)章和紅頭文件在實(shí)質(zhì)上規(guī)定了本來應(yīng)當(dāng)在上位法中規(guī)定的制度和政策,從而為部門利益的法律化提供了立法上的渠道。

(五)權(quán)力分工制約不夠

長期以來,我國行政權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制不合理,各個(gè)職能部門對(duì)管理事項(xiàng)實(shí)行決策、執(zhí)行、監(jiān)督一條龍管理,高度封閉。這種狀況容易強(qiáng)化部門利益,因?yàn)樵谀撤N程度上,決策是利益的劃分,執(zhí)行是利益的實(shí)現(xiàn)。自己制定政策,容易自我確定利益;自己執(zhí)行政策,就是親自去實(shí)現(xiàn)利益;自己行使監(jiān)督,就是去降低部門利益被查處的風(fēng)險(xiǎn),從而為部門利益實(shí)現(xiàn)提供了完整鏈條。權(quán)力缺乏合理分工和相互制約,表現(xiàn)在法律上就是《行政程序法》遲遲不能出臺(tái),行政權(quán)力運(yùn)行的程序不公開、不規(guī)范、不民主,法制手段對(duì)部門利益的遏制無法發(fā)揮作用。權(quán)力制約缺失還表現(xiàn)在行政部門實(shí)行“一把手”負(fù)責(zé)制,使得領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人意志成為部門意志,而所謂的部門利益也往往就是部門領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人利益。

(六)公務(wù)員制度存在缺陷

我國官員政績考核長期以來強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素,GDP成為主要指標(biāo),公共性被忽視,致使部門領(lǐng)導(dǎo)積極干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。考核偏重結(jié)果忽視過程,在“有為才有位”的政績需求驅(qū)使下,官員為了政績不惜付出高昂的行政成本,犧牲廣大群眾的根本利益,熱衷于建設(shè)“形象工程”、“政績工程”,演變?yōu)樽非蟾髯圆块T集體財(cái)富的“政治企業(yè)家”角色。[9]我國現(xiàn)行公務(wù)員待遇還不高,工資與工作業(yè)績也不掛鉤,利用職權(quán)謀取私利的沖動(dòng)和壓力比較大。而對(duì)官員政績考核往往由部門的下級(jí)來測評(píng),作為公共管理和服務(wù)對(duì)象的民眾對(duì)于考核的發(fā)言權(quán)有限,致使領(lǐng)導(dǎo)被下屬利益訴求“綁架”,不得不考慮如何為本單位多謀取福利,為下屬多爭取提拔機(jī)會(huì)等。我國干部提拔實(shí)行的是任免制而非選舉制,由此形成了下級(jí)向上負(fù)責(zé)的唯上取向,上級(jí)關(guān)照下級(jí)、下級(jí)回報(bào)上級(jí),成了官場潛規(guī)則。官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度缺失,使得各類灰色收入失去了最后一道陽光屏障。

三、深化行政管理體制改革,從體制和制度上治理部門利益

(一)治理部門利益,實(shí)現(xiàn)從“部門行政”向“公共行政”的轉(zhuǎn)型

從根本上說,現(xiàn)行行政管理體制的弊端是產(chǎn)生部門利益的體制性根源。從政府職能定位來看,我國尚沒有走出計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府過多干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí),政企、政事不分的問題依然嚴(yán)重。從機(jī)構(gòu)設(shè)置上看,目前實(shí)行的依然是“窄職能、多機(jī)構(gòu)”的小部門體制,部門管轄范圍小、機(jī)構(gòu)數(shù)量大、專業(yè)分工細(xì)、職能交叉多,不僅削弱了政府的決策職能和統(tǒng)籌管理,還損害了國家整體利益,弱化了部門責(zé)任意識(shí),導(dǎo)致部門利益的滋生和強(qiáng)化。[10]從政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制上看,決策、執(zhí)行、監(jiān)督?jīng)]有分離,導(dǎo)致部門利益凌駕于公共利益之上,且缺乏監(jiān)督和糾偏。從財(cái)政體制上看,公共財(cái)政沒有真正建立,對(duì)政府收支活動(dòng)的管理和監(jiān)督不規(guī)范,為部門利益的形成提供了壓力和動(dòng)力。雖然組織的自利性和經(jīng)濟(jì)人的本質(zhì)是部門利益產(chǎn)生的內(nèi)生因素,但現(xiàn)行體制的缺陷則是其產(chǎn)生的制度性因素,而部門利益的存在也成為妨礙行政體制改革的最大阻力。如果對(duì)大部制改革進(jìn)行成本收益分析,大部門體制的成本是一系列特權(quán)及尋租行為的消失,一些部門將面臨撤銷的命運(yùn),一部分公務(wù)人員將要下崗;而收益只有兩種,一是改革有功者獲得獎(jiǎng)勵(lì)(提升或加薪),但這只是少數(shù)部門或地方領(lǐng)導(dǎo)者,二是從社會(huì)發(fā)展的總體收益中獲得作為社會(huì)成員相應(yīng)的一部分。成本與收益相比,明顯得不償失,所以政府內(nèi)部不但缺乏動(dòng)力而且有相當(dāng)?shù)淖枇?。所?只有同時(shí)啟動(dòng)行政管理體制改革和治理部門利益,加強(qiáng)制度建設(shè),才能真正實(shí)現(xiàn)從“部門行政”向“公共行政”的根本轉(zhuǎn)型。

(二)轉(zhuǎn)變政府職能

轉(zhuǎn)變政府職能,割斷政府部門對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的直接聯(lián)系和不當(dāng)干預(yù),使其無利可尋,是防治部門利益的基本途徑。轉(zhuǎn)變政府職能,就是要正確界定政府和市場的關(guān)系,變?nèi)苷疄橛邢拚?減少審批、管理和干預(yù),實(shí)現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義的根本轉(zhuǎn)變。要努力建設(shè)服務(wù)型政府,加快推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開。凡是公民、法人和其他組織能夠自主解決的,市場競爭機(jī)制能夠調(diào)節(jié)的,行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)通過自律能夠解決的事項(xiàng),除法律另有規(guī)定的外,行政機(jī)關(guān)不要通過行政管理去解決。要改善經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié),對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行實(shí)行跨部門、跨地區(qū)、覆蓋全社會(huì)的管理和調(diào)控,增強(qiáng)宏觀調(diào)控的科學(xué)性、預(yù)見性和有效性,沖擊部門利益產(chǎn)生的體制基礎(chǔ)。

(三)推行大部制改革

我國行政部門設(shè)置過多、職能交叉、職責(zé)不清、多頭執(zhí)法,是部門利益產(chǎn)生和沖突的重要原因。應(yīng)當(dāng)穩(wěn)步推行大部制改革,按照寬職能、少機(jī)構(gòu)、綜合管理的要求,對(duì)政府職能和機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行重組,逐步建立大交通、大文化、大農(nóng)業(yè)、大環(huán)保等部門體制。堅(jiān)持一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé),健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制。大部門體制能夠減少部門職責(zé)交叉,強(qiáng)化政府權(quán)威,落實(shí)責(zé)任追究,從而有效防止和解決部門利益。要健全政府組織法律法規(guī),提升現(xiàn)行“三定”方案的法律層次,明確界定各部門的職責(zé)權(quán)限,實(shí)現(xiàn)職責(zé)法定,防止部門通過職責(zé)自定來謀取利益。要根據(jù)不同層級(jí)政府職能的實(shí)際情況合理設(shè)置部門機(jī)構(gòu),不應(yīng)過多強(qiáng)調(diào)上下對(duì)口,而應(yīng)因地制宜,以減少條條管理的弊端。鑒于我國處于轉(zhuǎn)型期,矛盾和問題復(fù)雜多變,需要一個(gè)強(qiáng)有力的政府來統(tǒng)籌全局、協(xié)調(diào)關(guān)系。所以,應(yīng)當(dāng)適當(dāng)削弱部門權(quán)力,更多地由政府統(tǒng)一行使重大事項(xiàng)的決策權(quán),防止權(quán)力部門化和權(quán)力利益化。[11]

(四)優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行機(jī)制

現(xiàn)行政府權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制的一個(gè)重要問題是以事權(quán)為中心來設(shè)置職能部門,同一部門集決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)于一身,并且強(qiáng)調(diào)層級(jí)節(jié)制,上下對(duì)口。這種模式便于政府對(duì)社會(huì)的控制,但容易導(dǎo)致決策不發(fā)達(dá)、執(zhí)行不到位、監(jiān)督流于形式,使決策部門受到執(zhí)行利益的干擾,問責(zé)更加困難,國家利益部門化。因此,應(yīng)當(dāng)按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求,對(duì)權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行重組和再造,切斷部門利益實(shí)現(xiàn)鏈條,以實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力。[12]優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的思路,可考慮以功能為核心設(shè)置機(jī)構(gòu),將決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)分開,將公共服務(wù)和行政執(zhí)法等方面的執(zhí)行職能分離出來,設(shè)立專門的執(zhí)行機(jī)構(gòu),探索綜合執(zhí)法改革。弱化上下對(duì)口和層級(jí)節(jié)制,中央部門以制定政策法規(guī)為主,地方部門以執(zhí)行法律和政令為主,專門監(jiān)督部門一般實(shí)行垂直管理體制。[13]

(五)建設(shè)公共財(cái)政體制

財(cái)政制度不健全是部門利益產(chǎn)生的重要原因和實(shí)現(xiàn)的重要途徑。改革財(cái)政體制的目標(biāo)就是要建設(shè)公共財(cái)政體制,即著眼于建設(shè)規(guī)范政府收支行為的“法治財(cái)政”,建設(shè)滿足公共需求的“服務(wù)財(cái)政”。[14]要按照財(cái)力與事權(quán)相匹配的原則,科學(xué)配置各級(jí)政府的權(quán)力,特別是要適當(dāng)擴(kuò)大地方財(cái)力,解決基層財(cái)政困難,增強(qiáng)基層政府提供公共服務(wù)的能力。要按照全口徑預(yù)算的要求,健全公共預(yù)算、政府基金預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算,深化部門預(yù)算改革。全面清理收費(fèi),規(guī)范非稅收入,實(shí)行收支兩條線管理,打破部門收費(fèi)與支出掛鉤的格局,割斷部門經(jīng)濟(jì)利益與收費(fèi)及管理對(duì)象的聯(lián)系,遏制部門權(quán)力利益化。改革預(yù)算的編制、審查和監(jiān)督,增強(qiáng)預(yù)算的科學(xué)性、民主性和公開性。擴(kuò)大國庫集中支付制度改革,規(guī)范財(cái)政資金的撥付行為。完善政府采購制度,加強(qiáng)對(duì)政府投資的監(jiān)督。建設(shè)透明財(cái)政,推行預(yù)算公開,實(shí)行“陽光工資”,增強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)財(cái)政收支的監(jiān)督。

(六)完善立法體制

為防止部門利益法律化,改革和完善立法體制尤為重要。要按照科學(xué)立法、民主立法的要求,明確立法權(quán)限,完善立法程序,強(qiáng)化立法監(jiān)督,防止法律成為實(shí)現(xiàn)部門利益的工具。要維護(hù)法律的權(quán)威,防止下位法違反上位法,保持法律體系的統(tǒng)一性。實(shí)行“立法回避”制度,改變誰主管誰起草的做法,凡是與所制定的法律法規(guī)有利益關(guān)系的行政部門,不得參與該行政立法的起草工作,而由人大專門委員會(huì)、政府法制工作機(jī)構(gòu)或委托專家起草。實(shí)行開門立法,起草法律、法規(guī)、規(guī)章的草案,要采取聽證會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)、向社會(huì)公布草案等方式向社會(huì)聽取意見,建立對(duì)聽取和采納意見情況的說明制度。健全法規(guī)備案審查制度,及時(shí)糾正帶有部門利益的行政立法。定期對(duì)法規(guī)規(guī)章的實(shí)施情況進(jìn)行立法后評(píng)估。改革行政復(fù)議和行政訴訟制度,開放對(duì)抽象行政行為的司法審查。

(七)改革干部人事制度

推進(jìn)干部人事制度改革,從組織人事制度上隔離個(gè)人和組織自利性對(duì)公共利益的侵蝕。干部制度改革的首要任務(wù)是完善領(lǐng)導(dǎo)干部的政績考核制度,將干部行為引導(dǎo)到正確履行法定職責(zé)、維護(hù)公共利益的方向上,使干部擺脫部門利益的狹隘視角。在考核的內(nèi)容上,要按照科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀的要求,建立科學(xué)合理的政府績效評(píng)估指標(biāo)體系和評(píng)估機(jī)制,改變單純考評(píng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的做法,綜合考評(píng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)、生態(tài)環(huán)境指標(biāo)、社會(huì)人文指標(biāo)、勤政廉政指標(biāo)以及其他指標(biāo)。[15]為了保證評(píng)估更具專業(yè)性和可信度,應(yīng)當(dāng)實(shí)行內(nèi)部評(píng)估與外部評(píng)估相結(jié)合,考核主體除了組織人事部門和上下級(jí)同事之外,可以聘請(qǐng)具有獨(dú)立性的專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查和測評(píng),邀請(qǐng)受其管轄的行政相對(duì)人和依法應(yīng)享受其公共服務(wù)的公民參加評(píng)估。改革公務(wù)員管理制度,建立公務(wù)員的退出機(jī)制、權(quán)利保障機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和工資保障機(jī)制。