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摘要：后工業(yè)時(shí)代的來(lái)臨對(duì)工業(yè)社會(huì)的“法治”治理模式產(chǎn)生了巨大的沖擊，要求社會(huì)治理模式實(shí)現(xiàn)由法治到德治的轉(zhuǎn)變。新時(shí)代治理模式的構(gòu)建急需一次新的啟蒙。張康之教授在其著作《公共管理倫理學(xué)》中運(yùn)用現(xiàn)實(shí)歷史主義的方法，以其獨(dú)特的視角系統(tǒng)地闡述了社會(huì)的治理發(fā)展趨勢(shì)，并建構(gòu)性的提出了以德治為核心的“公共管理”治理模式，對(duì)后工業(yè)時(shí)代治理模式的建構(gòu)具有重大的啟蒙意義。

關(guān)鍵詞：治理模式；公共管理；德治；德制；啟蒙

20世紀(jì)中期，第三次浪潮悄然興起，后工業(yè)時(shí)代來(lái)臨了。這一變革對(duì)工業(yè)社會(huì)的價(jià)值觀念、社會(huì)結(jié)構(gòu)以及社會(huì)關(guān)系都產(chǎn)生了巨大的沖擊，使人類又一次面臨著社會(huì)治理模式解構(gòu)與重構(gòu)的重大考驗(yàn)，社會(huì)轉(zhuǎn)型造成的混亂與迷茫以及新時(shí)代治理模式的重構(gòu)亟待新的啟蒙。張康之教授在其著作《公共管理倫理學(xué)》中以其獨(dú)特的視角、宏觀的視野運(yùn)用現(xiàn)實(shí)歷史主義的方法從社會(huì)制度的更替、治理模式的變遷、社會(huì)關(guān)系的發(fā)展、社會(huì)價(jià)值的變化、社會(huì)領(lǐng)域的發(fā)展等多個(gè)方面系統(tǒng)地闡述了社會(huì)的治理發(fā)展趨勢(shì)，并建構(gòu)性的提出了“公共管理”的社會(huì)治理模式，指出公共管理治理模式的實(shí)質(zhì)是德治，其實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵是德制的確立，其思想對(duì)后工業(yè)社會(huì)治理模式的建構(gòu)具有十分重大的啟蒙意義。

一、“公共管理”治理模式的內(nèi)涵

興起于20世紀(jì)70年代的以“新公共管理”為旗幟的政府再造運(yùn)動(dòng)使公共管理的概念得到了廣泛傳播。但是張康之教授提出的“公共管理”模式的概念與前者有著本質(zhì)的不同的。從某種意義上說(shuō)新公共管理運(yùn)動(dòng)是“在政府實(shí)施干預(yù)市場(chǎng)失靈的政策卻又出現(xiàn)政府失靈時(shí)尋求的新出路”。它在研究方法上存在許多觀點(diǎn)、技術(shù)、理論的“生硬拼湊”，在思維方式又陷入了“政府——市場(chǎng)”兩極思維的陷阱，[1]在價(jià)值上更多是效率取向的；在技術(shù)手段上則是廣泛的市場(chǎng)化。然而“當(dāng)我們逐漸加強(qiáng)政府活動(dòng)的民營(yíng)化的時(shí)候，我們事實(shí)上是在增加腐敗和不道德行為的傾向”。“政府企業(yè)化（市場(chǎng)化）運(yùn)作的改革讓我們付出了相當(dāng)大的道德代價(jià)?！盵2]（P156，158）可見(jiàn)新公共管理運(yùn)動(dòng)忽視了公共價(jià)值這一“公共行政”的靈魂。片面強(qiáng)調(diào)了社會(huì)關(guān)系的權(quán)力和法律向度而忽視了倫理向度，因此可以說(shuō)它仍是囿于工業(yè)社會(huì)的治理模式的建構(gòu)。

張康之教授所提出的公共管理模式是對(duì)“后工業(yè)社會(huì)治理模式”的全新建構(gòu)?？傮w而言,可將“公共管理”理解為后工業(yè)社會(huì)會(huì)中的多元管理主體對(duì)以倫理關(guān)系為核心的公共管理社會(huì)關(guān)系的治理，是基于社會(huì)道德制度的德治模式；它倡導(dǎo)服務(wù)精神以及“合作型”的信任關(guān)系，是一種服務(wù)型的治理模式；同時(shí)又是一種基于合作理性的合作治理。公共管理治理模式的本質(zhì)是德治。具體而言我們可以從以下幾個(gè)方面理解公共管理的治理模式：

首先，管理主體多元化。傳統(tǒng)公共行政模式的一個(gè)基本命題是：公共物品只能由公共部門(mén)（政府）來(lái)提供。[3]（P23）也就是說(shuō)政府是公共事務(wù)管理的唯一主體，其對(duì)公共物品的供給是壟斷性的。隨著后工業(yè)社會(huì)的到來(lái)，市民社會(huì)日益壯大，社會(huì)自治的程度愈來(lái)愈高，打破了原來(lái)的行政主體一元化和公共物品供給的壟斷性。許多社會(huì)自治組織和非營(yíng)利組織也承擔(dān)起了公共物品的供給職能，政府的許多管理職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)，可以從繁雜的日常公共事務(wù)管理中解脫出來(lái)更多的負(fù)責(zé)公共政策的制定、執(zhí)行以及監(jiān)督。隨著公共組織的迅速膨脹，“在政府與社會(huì)組織的競(jìng)爭(zhēng)伙伴關(guān)系中，原先國(guó)家與社會(huì)的分離開(kāi)始重新走上了一體化的進(jìn)程?！盵4]（P36）國(guó)家權(quán)力日益回歸社會(huì)，政府逐漸成為一種與眾多其它公共組織平等競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)威，整個(gè)社會(huì)在公共管理方面形成了多中心的局面，管理主體呈現(xiàn)多元化。

其次，客體中心主義。傳統(tǒng)的行政管理模式是“主體中心主義”的。因?yàn)閭鹘y(tǒng)行政的組織體制是官僚制，權(quán)力的配置呈金字塔型，權(quán)力的運(yùn)行是自上而下的支配過(guò)程。這決定了管理主體必然處于中心地位，而管理客體被置于邊緣性的和受支配的地位。公共管理的社會(huì)關(guān)系基礎(chǔ)是開(kāi)放、平等的倫理關(guān)系，是服務(wù)導(dǎo)向的，其組織形式是網(wǎng)絡(luò)化的任務(wù)型組織。公共管理治理模式下公共政策的制定源于社會(huì)成員的服務(wù)需求，即以社會(huì)成員的滿意為目標(biāo)。公共管理的服務(wù)模式不是把社會(huì)和公共管理客體的服務(wù)期望當(dāng)作壓力，而是動(dòng)力。客體的服務(wù)期望越強(qiáng)，越能強(qiáng)化倫理關(guān)系，推動(dòng)管理的改善。

第三，服務(wù)型的治理模式。后工業(yè)社會(huì)公共權(quán)力日益社會(huì)化，眾多的非政府公共管理組織都成為公共權(quán)力的主體。這實(shí)際上也意味“管理”的服務(wù)化，即公共管理已成為一種為公眾服務(wù)的活動(dòng)。因此“服務(wù)”是公共管理的核心價(jià)值，公共管理的體系已經(jīng)不再是以權(quán)力為中心，而是以服務(wù)為中心。“在公共管理中，控制關(guān)系日漸式微，代之而起的是一種日益生成的服務(wù)關(guān)系，管理主體是服務(wù)者，而管理客體是服務(wù)的接受者。所以，這是一種完全新型的管理關(guān)系，在這種管理關(guān)系的基礎(chǔ)上，必然造就出一種新型的社會(huì)治理模式，即一種服務(wù)型的社會(huì)治理模式。

第四，注重倫理向度的治理模式。完整的社會(huì)關(guān)系應(yīng)該是權(quán)力關(guān)系、法律關(guān)系和倫理關(guān)系的統(tǒng)一體。然而在農(nóng)業(yè)社會(huì)中權(quán)力關(guān)系處于主導(dǎo)地位。進(jìn)入工業(yè)社會(huì)后，法律關(guān)系又成為社會(huì)關(guān)系的中心。后工業(yè)社會(huì)中的公共管理模式的核心意向是服務(wù)與合作，它通過(guò)治理主體的自我約束、自我限制來(lái)保證提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù),在這種意向支配下的社會(huì)關(guān)系首先必然是倫理關(guān)系。倫理關(guān)系成為社會(huì)關(guān)系的核心，這決定了一切治理形式手段都要圍繞“倫理”這一主題來(lái)構(gòu)建。公共管理模式就是倫理關(guān)系的制度化，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)德制，是德治與法制相統(tǒng)一的治理模式。由于公共管理模式具有對(duì)工業(yè)社會(huì)治理模式批判繼承的一面，所以公共管理模式下的公共管理者具有較高的管理素質(zhì)，因此新的治理模式更重視公共管理者的道德能力而非管理能力。后工業(yè)時(shí)代人們之間是高度的合作型信任關(guān)系，德治是公共管理模式的本質(zhì)特征。

張康之教授用一系列規(guī)范化的術(shù)語(yǔ)為我們界定了一種全新的“公共管理”治理模式。它使“公共管理”這一全球性的運(yùn)動(dòng)有了新的詮釋，這一概念的界定，是從歷史發(fā)展的實(shí)際出發(fā)的，也是革命性的。它使我們有理由相信：一切關(guān)于社會(huì)治理問(wèn)題的思考，都會(huì)在不遠(yuǎn)的將來(lái)歸宗于張康之教授對(duì)公共管理這一概念的界定。[5]

二、公共管理模式產(chǎn)生的歷史必然性

公共管理模式的出現(xiàn)是社會(huì)歷史發(fā)展的必然趨勢(shì)。張康之教授運(yùn)用歷史現(xiàn)實(shí)主義的方法，從社會(huì)形態(tài)演進(jìn)的角度給我們闡述了公共管理產(chǎn)生的歷史必然性?！豆补芾韨惱韺W(xué)》所描繪的社會(huì)治理模式的演進(jìn)及其相關(guān)因素的變化可以用下面的圖表予以簡(jiǎn)單的概括。

社會(huì)治理模式及其相關(guān)因素的歷史變遷比較

社會(huì)形態(tài)農(nóng)業(yè)社會(huì)工業(yè)社會(huì)后工業(yè)社會(huì)

治理制度權(quán)制法制德制

治理模式權(quán)治

（統(tǒng)治型模式）法治

（管理型模式）德治

（服務(wù)型模式）

社會(huì)角色身份契約合作

社會(huì)關(guān)系權(quán)力關(guān)系為中心法律關(guān)系為中心倫理關(guān)系為中心

社會(huì)領(lǐng)域一體化（同質(zhì)性）公共領(lǐng)域、私人領(lǐng)域、生活領(lǐng)域總體性

信任關(guān)系習(xí)俗型信任

（感性）契約型信任

（工具理性）合作型信任

（實(shí)質(zhì)性）

>核心價(jià)值秩序效率、公平服務(wù)

權(quán)威類型權(quán)力權(quán)威法律權(quán)威道德權(quán)威

主導(dǎo)精神權(quán)力意志法律精神、科學(xué)精神服務(wù)精神

總體上看，人類社會(huì)的治理模式經(jīng)歷了一個(gè)從“權(quán)治”到“法治”再到“德治”的歷史演進(jìn)過(guò)程。權(quán)治是農(nóng)業(yè)社會(huì)的基本治理模式，即用權(quán)力去治理社會(huì)，屬于統(tǒng)治型的社會(huì)治理模式。該模式下法治和德制處于邊緣地位。就人們的社會(huì)角色而言，此時(shí)人們之間是身份關(guān)系；“法治”是工業(yè)社會(huì)的基本治理模式，即人們用法律治理社會(huì)，屬于管理型的社會(huì)治理模式，該模式也有權(quán)治的內(nèi)容，然而德治是受到排斥的，此時(shí)人們的角色是由契約關(guān)系決定的；到了后工業(yè)社會(huì)社會(huì)治理模式發(fā)展到了“德治”，即人們用道德治理。這是一種服務(wù)型的社會(huì)治理模式。這種模式是德治與法治的統(tǒng)一，當(dāng)然也有著權(quán)治的內(nèi)容，但是權(quán)治已經(jīng)被邊緣化了，此時(shí)人們之間是實(shí)質(zhì)性的合作關(guān)系。

社會(huì)治理模式從“權(quán)治”到“法治”再“德治”的變革，是一個(gè)客觀的邏輯序列和歷史進(jìn)程，公共管理模式的出現(xiàn)具有歷史和邏輯的必然性。公共管理作為一種新型的社會(huì)治理方式，是德治與法治的統(tǒng)一，其本質(zhì)是德治的，并且是人類歷史上第一個(gè)在倫理精神、理念和原則基礎(chǔ)上建立起來(lái)的社會(huì)治理模式。

三、公共管理治理模式的實(shí)現(xiàn)途徑：德制

1.公共管理模式下制度設(shè)計(jì)的基石：人的道德存在

面對(duì)人類面臨的向前的時(shí)代，托夫勒?qǐng)?jiān)信：第三次浪潮“將憑借著我們理性的幫助，成為有史以來(lái)第一次具有真正人性的文明?！盵6]（P3）這也意味著“公共管理”的治理模式要實(shí)現(xiàn)人性的全面發(fā)展。那么人都包括哪些方面呢？縱觀人類的思想史，人們大都徘徊在從人的物質(zhì)存在和精神存在這種二元分立和同構(gòu)的立場(chǎng)上來(lái)認(rèn)識(shí)人。而張康之教授認(rèn)為：人不僅是物質(zhì)存在和精神存在的同構(gòu)體，而且人還具有道德存在，即人是物理存在（自然方面）、精神存在（心理和精神方面，如思想、意志、情感）和道德存在的三位一體。人的三個(gè)存在之間相互聯(lián)系、相互制約、缺一不可。道德存在是人的道德潛能通過(guò)直覺(jué)的方式與社會(huì)理性、群體理性或職業(yè)理性的契合。道德存在是人的社會(huì)性本質(zhì)所在，它是人的最深層和最本質(zhì)的存在，道德存在決定了人的道德行為。

人的存在或本質(zhì)是決定制度設(shè)計(jì)和制度安排的重要依據(jù)。在農(nóng)業(yè)社會(huì)和工業(yè)社會(huì)，人們基于人的物理存在和精神存在所設(shè)計(jì)的“權(quán)制”和“法治”被歷史證明是不完善的，無(wú)法實(shí)現(xiàn)人的自由而充分的發(fā)展。根據(jù)歷史的發(fā)展邏輯，后工業(yè)社會(huì)，人們將從人的道德存在出發(fā)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和制度安排。因此，對(duì)人的道德存在的認(rèn)識(shí)和把握就構(gòu)成了全部社會(huì)生活和活動(dòng)的基礎(chǔ)。

2.“德治”實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵：德制

德治思想古已有之，例如孔子有云：為政以德，譬如北辰，居其位而眾星拱之。但在統(tǒng)治型和管理型的治理模式中德治只能作為一種可望而不可及的理想。歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們德治絕不可能是一種單單通過(guò)道德教化的途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)的社會(huì)治理方式。歷史上所有的建立在個(gè)人道德修養(yǎng)基礎(chǔ)上的所謂“德治”都最終都只能是“虛幻的德治”。德治的實(shí)現(xiàn)最終是人們道德存在的自覺(jué)。人的道德存在是客觀的，是不可以教的，只能通過(guò)道德潛能與社會(huì)理性、群體理性或職業(yè)理性的相契合而覺(jué)醒。德治的實(shí)現(xiàn)不是靠公共管理主體的道德修養(yǎng)的提升，而是根源于管理客體的服務(wù)需求的刺激和約束。德治是通過(guò)認(rèn)識(shí)人們之間的倫理關(guān)系并在倫理關(guān)系的基礎(chǔ)上而做出制度設(shè)計(jì)和制度安排的結(jié)果。[4]（P108）因此，德治首要的、直接的目標(biāo)是建立起道德化了的制度。這一制度框架能夠?qū)θ似鸬郊?lì)和懲治作用，從而給人們以客觀的約束，人們會(huì)得到一種客觀化的必然的教育。由于有了道德化的制度，人的行為都會(huì)在潛移默化中具有道德的特征。只有制度和體制的道德才是廣泛的，才具有穩(wěn)定的引導(dǎo)功能的行為規(guī)范，在這一點(diǎn)上，是任何個(gè)體道德都無(wú)法達(dá)到的。[7]（P210）“以制度為師“而非道德說(shuō)教才是德治實(shí)現(xiàn)的根本途徑。只有謀求制度的道德化才能建立穩(wěn)定的德治。

公共管理的治理模式是服務(wù)導(dǎo)向的，其核心價(jià)值是服務(wù)。德制建設(shè)是公共管理服務(wù)精神的物化過(guò)程[4]（P8），服務(wù)精神催生了德制，反之，公共管理的道德制度也要保證公共管理者忠誠(chéng)的去貫徹服務(wù)精神，為服務(wù)精神的實(shí)現(xiàn)提供保障。

公共管理模式是德治與法治的統(tǒng)一體，新的社會(huì)治理模式下，德治與法治實(shí)現(xiàn)了真正的統(tǒng)一，二者不僅僅作為社會(huì)治理的手段而存在，不再?gòu)膶儆诠ぞ呃硇?，而成為人的本質(zhì)的一部分。因此，德制既是法律的道德化也是道德的法律化。

據(jù)此德制的建設(shè)應(yīng)該至少包括以下幾個(gè)原則：其一，在制度安排中有著道德化的合理規(guī)范，包含著道德實(shí)現(xiàn)的保障機(jī)制；并且已經(jīng)確立的制度應(yīng)當(dāng)是有利于道德因素生成和成長(zhǎng)的；[7]（P212）其二，德制要有成為服務(wù)精神貫徹實(shí)施的保障；其三，德制應(yīng)該是同時(shí)在德治與法治兩種理念指導(dǎo)之下進(jìn)行的制度設(shè)計(jì)和制度安排。

德制的確立是實(shí)現(xiàn)德治的前提，而不是終極目標(biāo)。德治的確立遵循一個(gè)循序漸進(jìn)的邏輯過(guò)程。其起點(diǎn)是的道德的制度化。然后通過(guò)治理者及其行為的道德化影響整個(gè)治理體系中的全體成員，實(shí)現(xiàn)一切人的道德化。德制作為整個(gè)進(jìn)程的起點(diǎn)具有關(guān)鍵性的作用，是整個(gè)社會(huì)治理體系道德化能夠穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展的保障。

第三次浪潮的沖擊，意味著人類社會(huì)的歷史又在經(jīng)歷一場(chǎng)巨大的變革?；仡櫄v史，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)每一次重大的社會(huì)變革都有一次的宏大的啟蒙運(yùn)動(dòng)與之相伴隨。后工業(yè)時(shí)代變革呼喚一場(chǎng)建構(gòu)性的啟蒙，如果說(shuō)工業(yè)社會(huì)的啟蒙運(yùn)動(dòng)確立了法的精神的話，那么它將確立起一種倫理精神；如果說(shuō)工業(yè)社會(huì)確立了分工—協(xié)作的社會(huì)體系的話，那么它將根據(jù)合作理念去進(jìn)行社會(huì)建構(gòu)。[8]《公共管理倫理學(xué)》一書(shū)描述了公共管理作為一種新型社會(huì)治理模式的基本特征和本質(zhì)，并在服務(wù)理念下提出制度設(shè)計(jì)的構(gòu)想?！豆补芾韨惱韺W(xué)》本身就是一本關(guān)于第三次浪潮的啟蒙性著作，其所蘊(yùn)含的思想對(duì)社會(huì)的成功轉(zhuǎn)型以及新時(shí)代治理模式的構(gòu)建有著的重大啟蒙意義。

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