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摘要:近年來(lái),構(gòu)建服務(wù)型政府早已成為我國(guó)各地政府改革提出的目標(biāo)和口號(hào)。但在每個(gè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的背后,肯定會(huì)有因地制宜的實(shí)際考慮和各地政府的相關(guān)支持。通過(guò)對(duì)比東北這個(gè)欠發(fā)達(dá)地區(qū)與國(guó)內(nèi)其他發(fā)達(dá)地區(qū)在構(gòu)建服務(wù)型政府方面的具體狀況,并以東北地區(qū)的制度環(huán)境、激勵(lì)機(jī)制、制約因素等為分析參照,解釋了東北地區(qū)構(gòu)建服務(wù)型政府滯后的癥結(jié)所在,在此基礎(chǔ)上,提出東北地區(qū)要突破構(gòu)建服務(wù)型政府的瓶頸就必須要注重其自身的獨(dú)特性與適用性。

關(guān)鍵詞:服務(wù)型政府;東北地區(qū);滯后性

Abstract:Inrecentyears,totransformthegovernmentalfunctionsintoservicetypehasbeenbecomingapoliticalgoalofreformevenacommonplace,behindwhichthegovernmentsatdifferentlevelstookdifferentlocalconditionsintoaccountwithrelevantsupportgivenforeachotherComparingtheactualityoftheNortheastChinawithotherdevelopedregionsinrespecttothetransformationmentionedaboveandanalyzingtheinstitutionalcircumstances,incentivemechanismandrestrictionfactors,intheregionitwasfoundthatthetransformationintheregionlaggedbehindotherplacesTherootcausesarethereforediscussedwithsomesuggestionsgivenAsaconclusion,thelocaldistinctivenessandappropriatenessshallbeemphasizedsoastobreakthroughthebottleneckformedintransformingthegovernmentalfunctionsintoservicetype

Keywords:servicetypegovernment;NortheastChina;lagging

近年來(lái),有關(guān)服務(wù)型政府理論與實(shí)踐的探索具有前瞻性、科學(xué)性和可行性,并已成為政府改革實(shí)踐和理論研究的熱點(diǎn)之一。隨著十六屆三中全會(huì)正式提出建立公共服務(wù)型政府目標(biāo)之后,總理在2004年的政府工作報(bào)告中也著重強(qiáng)調(diào)了建立服務(wù)型政府的重要性,而《行政許可法》的頒布和施行更是從法律層面上強(qiáng)化了建立服務(wù)型政府的傾向,這都說(shuō)明建立服務(wù)型政府已成為中國(guó)各級(jí)政府的既定目標(biāo)［1］。隨后,全國(guó)各地掀起了一輪又一輪的創(chuàng)建“服務(wù)型政府、服務(wù)型部門、服務(wù)型機(jī)關(guān)”的熱潮,取得了顯著的成績(jī),但同時(shí)也出現(xiàn)了創(chuàng)建發(fā)展中的地區(qū)不均衡現(xiàn)象。我們注意到,服務(wù)型政府建設(shè)取得較好效果和較大影響的創(chuàng)建活動(dòng)多集中于沿海地區(qū)和部分發(fā)達(dá)的中西部地區(qū),與之相比的是東北地區(qū)各級(jí)政府在創(chuàng)建服務(wù)型政府活動(dòng)方面表現(xiàn)出一種明顯的滯后性。為什么在中央的統(tǒng)一決策和號(hào)召之下,東北地區(qū)會(huì)出現(xiàn)這樣的反差呢?那么導(dǎo)致構(gòu)建結(jié)果滯后的原因是什么呢?由于形成這個(gè)結(jié)果的原因是多方面的,因此本文將研究的邏輯起點(diǎn)放在東北與發(fā)達(dá)地區(qū)構(gòu)建服務(wù)型政府的差距比較方面,并在此基礎(chǔ)上,從制度環(huán)境、激勵(lì)機(jī)制、制約因素等方面探尋東北地區(qū)構(gòu)建服務(wù)型政府的滯后癥結(jié)之所在。

一、東北與發(fā)達(dá)地區(qū)構(gòu)建服務(wù)型

政府的現(xiàn)實(shí)差距比較

所謂服務(wù)型政府,是指在公民本位和社會(huì)本位理念指導(dǎo)下,按照公民意志,通過(guò)法律程序組建的服務(wù)公民和服務(wù)社會(huì)的責(zé)任政府。從形式上看,服務(wù)型政府主要體現(xiàn)在理念、制度和行為三個(gè)層面:從理念層面上看,服務(wù)型政府是一個(gè)執(zhí)政為民的政府;從制度層面上來(lái)看,服務(wù)型政府建設(shè)是一場(chǎng)全新的職能配置、管理方法和運(yùn)行模式的革命;從行為層面上來(lái)看,無(wú)論是從行為范圍、行為方式還是行為效果,都要從社會(huì)公眾需要出發(fā),以社會(huì)和公眾的滿意為依歸。構(gòu)建服務(wù)型政府的過(guò)程,就是要從以政府為中心的管理向以公眾為中心的服務(wù)轉(zhuǎn)變,這就意味著需要重新調(diào)整政府角色的定位,從根本上改變我國(guó)幾千年以來(lái)的管制行政的政府模式。但東北地區(qū)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制遺留下來(lái)的問(wèn)題還十分突出,政府總體上還處于管制型政府階段,仍然以行政或?qū)徟姆绞街浯罅康膰?guó)有和非國(guó)有社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源,服務(wù)理念遠(yuǎn)未真正形成;官本位、權(quán)力本位現(xiàn)象根深蒂固,行政方式依然以管理和控制為主,將行政管理視為行政監(jiān)管、行政管制的觀念普遍存在;政府在管理過(guò)程中表現(xiàn)出重管理、輕服務(wù)的傾向,公共服務(wù)質(zhì)量普遍不高等,再加上計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的慣性作用,導(dǎo)致服務(wù)型政府在東北地區(qū)的建設(shè)狀況總體并不令人滿意。

東北地區(qū)服務(wù)型政府建設(shè)落后于東部和沿海地區(qū),從表面上看,主要表現(xiàn)在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)投入不足、社會(huì)組織發(fā)育不健全等方面。但從深層次上來(lái)看,其滯后的關(guān)鍵在于理念的落后:傳統(tǒng)的自然經(jīng)濟(jì)和小農(nóng)經(jīng)濟(jì)思想積淀深厚,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響深遠(yuǎn),加上改革開放的步伐遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于東部沿海地區(qū),造成了東北的相當(dāng)一部分干部群眾還存在與服務(wù)型政府發(fā)展相悖的重官輕商、安于現(xiàn)狀、封閉保守等落后觀念,政府也習(xí)慣把發(fā)展經(jīng)濟(jì)作為唯一的核心職能,造成政府定位模糊,政府職能轉(zhuǎn)變緩慢。反觀東部沿海地區(qū),隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展,政府權(quán)力的收縮和人民主權(quán)意識(shí)的增強(qiáng),要求政府為社會(huì)、公民和企業(yè)提供服務(wù)的呼聲高漲起來(lái),對(duì)地方政府提供的公共產(chǎn)品的質(zhì)與量都提出了更高更新的要求,要求政府不只是管理好社會(huì)公共事務(wù),更重要的是要提供更多更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。在此背景下,東部沿海地區(qū)地方各級(jí)政府逐步樹立起現(xiàn)代政府理念,克服傳統(tǒng)行政管理的束縛和影響,在行政過(guò)程中滲透顧客至上、有限政府的相關(guān)理念,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中充分發(fā)揮政府的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向作用,在建立和健全市場(chǎng)規(guī)則、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境、提升政府結(jié)構(gòu)能力等方面取得了明顯的成績(jī),通過(guò)政府流程再造、引進(jìn)全面質(zhì)量管理、健全公共決策制度等手段深化行政體制改革,健全、完善公共服務(wù)型政府的機(jī)制。上海、浙江、蘇州、南京、青島等發(fā)達(dá)省市在改革傳統(tǒng)的行政管理模式、建立服務(wù)型政府方面取得了初步的成效,這些地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)為東北各級(jí)政府作出了表率,提供了經(jīng)驗(yàn)。

二、影響東北地區(qū)構(gòu)建服務(wù)型政府

的制度環(huán)境

中國(guó)大多數(shù)的經(jīng)濟(jì)政治制度變遷是循著“小范圍制度變通—局部突破—全國(guó)運(yùn)動(dòng)式推廣”的發(fā)展軌跡。小范圍的制度變通使微觀主體在相對(duì)成本或者偏好的變化的情況下,主動(dòng)地對(duì)原有制度進(jìn)行調(diào)整。當(dāng)這種變通的市場(chǎng)利益明顯的時(shí)候,變遷就會(huì)在更大的范圍得到認(rèn)可。地方政府和學(xué)者就開始營(yíng)造輿論,影響更高一級(jí)的政府,直至中央政府,制度便開始了意識(shí)形態(tài)化的過(guò)程。一旦成功地意識(shí)形態(tài)化,就開始在全國(guó)范圍內(nèi)推廣。此時(shí),對(duì)其他地區(qū)來(lái)說(shuō),這種變遷帶有很強(qiáng)的被動(dòng)或者說(shuō)強(qiáng)制性色彩(謝子平,2003)。構(gòu)建服務(wù)型政府的制度變遷也同樣遵循這樣的邏輯。對(duì)于東北地區(qū)而言,構(gòu)建服務(wù)型政府在一定程度上屬于強(qiáng)制性制度變遷,在東北這樣一個(gè)缺乏以市場(chǎng)為價(jià)值理念、以創(chuàng)新發(fā)展為改革思維、以公平效率為行為準(zhǔn)則的地區(qū),服務(wù)型政府建設(shè)的制度變遷表現(xiàn)出一定程度的滯后性。

制度環(huán)境影響著治理結(jié)構(gòu)或機(jī)制的選擇［2］,決定了地方政府的目標(biāo)以及可供調(diào)遣的體制內(nèi)資源。從全國(guó)的情況來(lái)看,目前各地方的制度環(huán)境具有相似性,都面臨著相互競(jìng)爭(zhēng)的特點(diǎn),這種競(jìng)爭(zhēng)不僅僅只是經(jīng)濟(jì)實(shí)力的競(jìng)爭(zhēng),還涉及到政府效能、政府管理水平的競(jìng)爭(zhēng),在進(jìn)入到發(fā)展的新時(shí)期之后,制度環(huán)境更是納入到更高層次區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)的范疇,并將其與執(zhí)政合法性聯(lián)系起來(lái),通過(guò)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展,改善人民生活水平,取得人民的支持和信任。應(yīng)該說(shuō),這種政績(jī)合法性建設(shè)在20世紀(jì)80年代和90年代前期取得了相當(dāng)大的成功［3］,但隨著經(jīng)濟(jì)全球化程度的日益加深,中國(guó)經(jīng)濟(jì)融入世界經(jīng)濟(jì)的程度日益提高,以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)獲取執(zhí)政合法性的邊際效用日益降低。具體到東北地區(qū)的制度環(huán)境,由于東北老工業(yè)基地計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下遺留的問(wèn)題還比較嚴(yán)重,市場(chǎng)化程度低,國(guó)有經(jīng)濟(jì)比重過(guò)高,且未成為真正意義上的市場(chǎng)主體,其他市場(chǎng)主體、要素市場(chǎng)發(fā)育緩慢,資源配置效率低下,經(jīng)濟(jì)活力差,自我調(diào)節(jié)能力不足,導(dǎo)致在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下面臨相當(dāng)大的沖擊。近年來(lái),東北在全國(guó)經(jīng)濟(jì)總量的比重大幅度下滑,總體經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)不景氣狀況,使得以往封閉的資源開發(fā)系統(tǒng)的弊端暴露無(wú)遺,產(chǎn)業(yè)雷同、重復(fù)生產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失調(diào)的現(xiàn)象尤為突出,一批工廠破產(chǎn),大批工人下崗,農(nóng)村情況也不容樂(lè)觀,一批煤炭、林業(yè)等資源型城市的枯竭使得經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r雪上加霜,隨之而來(lái)的各種社會(huì)問(wèn)題層出不窮。面對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期的挑戰(zhàn)更加嚴(yán)峻,經(jīng)濟(jì)、政治、意識(shí)形態(tài)等各領(lǐng)域都需要政府的介入,大大增加了政府管理社會(huì)的難度,分散了政府精力,促使東北地區(qū)各級(jí)政府必須全力確保經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度,以經(jīng)濟(jì)增量的擴(kuò)大來(lái)消化和防范社會(huì)突發(fā)事件的發(fā)生,以財(cái)富的增長(zhǎng)消除社會(huì)不安定因素。在這種時(shí)代背景下,建設(shè)服務(wù)型政府并沒(méi)有實(shí)質(zhì)上成為東北地區(qū)各級(jí)政府實(shí)際工作中的重中之重。

同時(shí),我國(guó)各地面臨的制度環(huán)境是一種行政集權(quán)下的財(cái)政分權(quán)［2］,20世紀(jì)80年代,中國(guó)開始進(jìn)行財(cái)政分權(quán),采取財(cái)政包干制,從而形成中國(guó)式的市場(chǎng)維護(hù)的聯(lián)邦主義［4］。1994年實(shí)行的分稅制改革,僅僅解決了稅權(quán)的劃分,而對(duì)事權(quán)的劃分僅限于中央和省一級(jí)政府,對(duì)省級(jí)以下地方政府劃分并沒(méi)有明確,由此形成的省級(jí)以下的財(cái)政體制與分稅制的設(shè)計(jì)初衷相差巨大。在收入劃分上,從自身便利性出發(fā),各級(jí)政府都是“層層抓大”,將大稅種抓在自己手中,以至于下級(jí)政府最終面臨財(cái)權(quán)日益上收、事權(quán)卻不斷下壓的尷尬局面。從地方政府官員的政治市場(chǎng)新角度進(jìn)行分析,中國(guó)的政治集權(quán)和經(jīng)濟(jì)分權(quán)這一對(duì)矛盾,必然導(dǎo)致中央政府對(duì)地方政府官員只能采用經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核下的政治晉升制度。由此,政治競(jìng)爭(zhēng)引發(fā)了強(qiáng)烈的地方擴(kuò)張沖動(dòng),各地方的政治晉升錦標(biāo)賽不同于經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),這是一種零和博弈。另從公共選擇理論可知,政府官員同企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)者一樣,都追求個(gè)人效用最大化,擴(kuò)張個(gè)人控制權(quán)。綜合起來(lái)地方政府官員有三條途徑:第一條途徑就是向上晉升,即在更大范圍更高層次獲得個(gè)人控制權(quán);第二條途徑是向下深入,也就是運(yùn)用行政權(quán)力更多地干預(yù)企業(yè)等微觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)主體和公民的日常生活;第三條途徑就是橫向擴(kuò)張,地方官員控制的地方資源和經(jīng)濟(jì)社會(huì)規(guī)模的迅速增長(zhǎng)。在東北具體的制度環(huán)境下,由于國(guó)有經(jīng)濟(jì)比重超大的特點(diǎn)以及國(guó)有產(chǎn)權(quán)實(shí)際歸屬利益人不明的屬性,使得東北各級(jí)地方政府官員更加方便于在所轄國(guó)有企業(yè)運(yùn)用行政權(quán)力實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益效用最大化,服務(wù)型政府的實(shí)施可能反而會(huì)壓縮政府及官員的權(quán)力尋租空間,損害部門利益。這就不難解釋,近年來(lái)東北地區(qū)各級(jí)政府在加大公共產(chǎn)品與公共服務(wù)投入力度的同時(shí),其行政權(quán)力還依舊習(xí)慣性地停留在一些不該停留的微觀市場(chǎng)領(lǐng)域,甚至“武斷”地發(fā)揮著影響,制約著政府職能內(nèi)容、實(shí)現(xiàn)方式、職能劃分與機(jī)構(gòu)設(shè)置方面的重新定位,阻礙服務(wù)型政府的創(chuàng)建。

三、導(dǎo)致東北地區(qū)構(gòu)建服務(wù)型

政府滯后的激勵(lì)機(jī)制

為什么東北地區(qū)服務(wù)型政府建設(shè)沒(méi)有取得預(yù)想中那么明顯的成效呢?這需要研究東北地方政府的激勵(lì)機(jī)制?？傮w來(lái)說(shuō),地方政府是一個(gè)完整的科層制官僚體系,金字塔的結(jié)構(gòu)決定了各位官員還是十分關(guān)注自己的職業(yè)生涯和個(gè)人利益的,在這些官員中,最關(guān)鍵的是這些對(duì)政府行為有著決定影響的擁有決策權(quán)的一把手［5］,假設(shè)各級(jí)政府的一把手是追求個(gè)人效用最大化,那么他們關(guān)心的主要是在職業(yè)生涯中進(jìn)一步升遷,或避免被淘汰出局。因?yàn)樗麄兊墓べY、地位、成就感以及其他待遇都是與其職位直接相關(guān)的［6］,在政治競(jìng)爭(zhēng)的制度環(huán)境中,政績(jī)已經(jīng)非常細(xì)致地納入干部考核與晉升中。同時(shí),現(xiàn)行的干部晉升制度是一種典型的“淘汰制”,官員自上而下地逐級(jí)晉升,一旦在某一個(gè)級(jí)別沒(méi)有得到提升,就失去向更高級(jí)別晉升的機(jī)會(huì)。這種晉升有兩個(gè)特點(diǎn):一是根據(jù)參加競(jìng)爭(zhēng)的官員之間的優(yōu)者取勝的相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)提拔官員;二是這種淘汰制還對(duì)年齡進(jìn)行了限制,即某一類干部只能在某一年齡以下進(jìn)行提拔。這意味著,如果一個(gè)干部在某一職位滯留過(guò)久而導(dǎo)致年齡超過(guò)了某一規(guī)定年限,那么他的職業(yè)生涯就會(huì)在某一職位停滯［6］。在這種政治競(jìng)爭(zhēng)的制度環(huán)境中,誘使地方政府官員關(guān)注任期內(nèi)的政績(jī),尤其是短期政績(jī)。同時(shí),在淘汰制加年齡限制的晉升制度下,官員也只能關(guān)注短期的政績(jī),即“站臺(tái)式的階段目標(biāo)”,隨著近年來(lái)干部流動(dòng)的加快,官員在一個(gè)職位上任職的時(shí)間也進(jìn)一步縮短,更加劇了官員追求短期政績(jī)的行為傾向。

在市場(chǎng)化程度低的東北地區(qū),一方面,政府官員容易沿襲傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的思維慣性,將精力放在抓經(jīng)濟(jì)方面,期望借助政府的力量來(lái)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,并從“市場(chǎng)失靈”理論中獲取支持,使得東北各級(jí)政府更加向往壟斷社會(huì)資源,并試圖延續(xù)用行政權(quán)力分配資源。來(lái)自“東亞模式”的現(xiàn)實(shí)依據(jù)也告訴我們:只有這樣,才能在短期內(nèi)取得經(jīng)濟(jì)的顯性發(fā)展,達(dá)成跨越式巨變,實(shí)現(xiàn)站臺(tái)式的階段目標(biāo),官員也才能在政治競(jìng)爭(zhēng)中獲取更有利的位置,至于這種政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式造成的延緩市場(chǎng)主體的成熟、沖擊市場(chǎng)交易關(guān)系、惡化市場(chǎng)發(fā)育的宏觀環(huán)境等一系列后果,導(dǎo)致后發(fā)地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力減弱,與領(lǐng)先地區(qū)之間差距拉大的長(zhǎng)期不利潛在因素,由于出現(xiàn)的時(shí)間滯后性,并不能對(duì)官員的晉升產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。另一方面,東北地區(qū)創(chuàng)建服務(wù)型政府,由于受體制、文化、傳統(tǒng)諸多因素的限制,屬于一種長(zhǎng)期性的系統(tǒng)工程,初見成效的時(shí)間跨度非常大,難以“立竿見影”和短期奏效,其績(jī)效也難以測(cè)量。另外,構(gòu)建服務(wù)型政府這一制度變遷已經(jīng)在全國(guó)屬于沒(méi)有多大創(chuàng)新意義的項(xiàng)目,在此方面即使取得成績(jī),對(duì)地方官員的晉升的作用也不比其他項(xiàng)目來(lái)得直接。對(duì)于東北地區(qū)而言,由于構(gòu)建服務(wù)型政府收益小而成本大,屬于一種“投入大,產(chǎn)出低”的低效益項(xiàng)目,政府及其官員出于自身的考慮把精力放在“效益”更高的方面,是一種“明智”的選擇。

其次,由于東北地區(qū)作為后發(fā)地區(qū),經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面容易出政績(jī),在現(xiàn)有的干部激勵(lì)機(jī)制下,官員之間會(huì)在政績(jī)上進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng),這樣就產(chǎn)生了類似于“囚徒困境”的博弈:如果別的官員都把精力放在了抓經(jīng)濟(jì)和招商引資方面,那么他的最佳選擇也是采取同樣的辦法,否則,就會(huì)在競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)甚至被淘汰。

最后,由于我國(guó)行政機(jī)關(guān)采用的科層組織的正規(guī)性和層級(jí)制,在地方官員中,晉升機(jī)會(huì)只屬于一小部分人,絕大部分沒(méi)有晉升機(jī)會(huì)的官員構(gòu)成了公務(wù)員的主體,因此地方官員追求的擴(kuò)充個(gè)人控制權(quán)的途徑只好放在了向下深入和橫向擴(kuò)張上;由于東北國(guó)有經(jīng)濟(jì)比重過(guò)大的特性,東北地區(qū)各級(jí)政府必然充當(dāng)行使國(guó)有資產(chǎn)管理者的角色,這就決定了政府在一定程度上直接擁有控制大量國(guó)有企業(yè)的權(quán)力。再加上我國(guó)官本位的傳統(tǒng)思想影響深遠(yuǎn),地方資源的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)與公共選擇制度約束失效,使得東北地區(qū)更有官員自我向下擴(kuò)張控制權(quán)的便利和條件,以至于相當(dāng)部分行政官員持有“沒(méi)有必要對(duì)民眾負(fù)責(zé),即使為民著想也得不到什么好處”的錯(cuò)誤思想。驅(qū)動(dòng)政府作為的激勵(lì)不足,構(gòu)建服務(wù)型政府在東北政府內(nèi)部缺乏必要的內(nèi)源動(dòng)力。

四、造成東北地區(qū)構(gòu)建服務(wù)型政府

滯后的制約因素

盡管由于特殊的體制環(huán)境等諸多因素影響,使得東北地區(qū)在構(gòu)建服務(wù)型政府方面沒(méi)有形成強(qiáng)有力的激勵(lì)機(jī)制,但東北地區(qū)在此方面的整體性滯后,說(shuō)明在制度層面上,還存在著一定的制約因素。

1社會(huì)約束

目前,雖然建設(shè)服務(wù)型政府的宣傳已在全社會(huì)轟轟烈烈地展開,文件、通知也在各級(jí)政府層面上傳達(dá),但由于東北地區(qū)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)及其觀念影響最深的地區(qū),形成以官本位和關(guān)系本位為特征的傳統(tǒng)行政文化,政府管理規(guī)章因人而異,對(duì)一些三資企業(yè)不能一視同仁,在稅收征收、許可條件、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等方面存在一定程度的差別;動(dòng)輒就進(jìn)行地區(qū)封鎖,借評(píng)比、展銷等活動(dòng)上門拉贊助的現(xiàn)象依然存在;以發(fā)展經(jīng)濟(jì)和治理軟環(huán)境為由規(guī)定執(zhí)法禁區(qū),對(duì)本地各類開發(fā)區(qū)和部分企業(yè)實(shí)行所謂的掛牌保護(hù)、封閉式管理的做法時(shí)有發(fā)生。在經(jīng)濟(jì)體制運(yùn)行過(guò)程中,東北地區(qū)政府追求部門利益的舉動(dòng)還十分突出,表現(xiàn)為某些政府部門或行業(yè)單位,依然憑借其行政特權(quán)(勞動(dòng)用工人事權(quán)、資金審批權(quán)、技術(shù)改造審批權(quán)、產(chǎn)品價(jià)格審定權(quán)等),通過(guò)合法與不合法的收費(fèi),采取不正當(dāng)?shù)氖侄纬阅每ㄒ?為本部門、本單位人員的消費(fèi)謀取經(jīng)濟(jì)收入。在政府內(nèi)部,相當(dāng)部分的工作人員對(duì)于“什么是服務(wù)型政府,怎樣建設(shè)服務(wù)型政府”等問(wèn)題還存在疑問(wèn),對(duì)服務(wù)型政府建設(shè)的方向還比較茫然;對(duì)服務(wù)型政府宣傳面也過(guò)窄,目前尚處在政府機(jī)關(guān)熱、公民冷的狀態(tài)。東北地區(qū)至今尚未形成“公共服務(wù)型政府”的宣傳氛圍,許多公民對(duì)公共服務(wù)型政府沒(méi)有印象,至于公共服務(wù)型政府的內(nèi)涵、標(biāo)準(zhǔn)就更不清楚了。筆者在吉林、黑龍江、遼寧的部分省直單位調(diào)研發(fā)現(xiàn),一些政府機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)、公務(wù)人員也說(shuō)不清服務(wù)型政府的具體內(nèi)容,可見東北地區(qū)服務(wù)型政府建設(shè)影響有限。東北地區(qū)建設(shè)服務(wù)型政府本身沒(méi)有讓群眾直接感到有多大變化,不能形成公共服務(wù)的供給者與消費(fèi)者之間的互動(dòng),再加上區(qū)域內(nèi)跨國(guó)公司和外商比重很小,政府很少受國(guó)際規(guī)則的約束,社會(huì)、公民、企業(yè)要求政府提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的呼聲還不及沿海高漲,社會(huì)約束力不強(qiáng)。

2財(cái)力約束

構(gòu)建服務(wù)型政府必須以公共財(cái)政為基礎(chǔ)。一方面,我國(guó)當(dāng)前的財(cái)政模式并不是真正意義上的公共財(cái)政,政府的政權(quán)組織和資產(chǎn)所有者兩重身份在分配上尚未分開,這就使得我國(guó)財(cái)政公共服務(wù)性質(zhì)的非生產(chǎn)性活動(dòng),時(shí)常以財(cái)政撥付、專項(xiàng)基金等形式與統(tǒng)一的政府分配活動(dòng)混淆在一起,因此,在具有中國(guó)特色的公共財(cái)政體制的建設(shè)過(guò)程中,各個(gè)省份的差別非常大。對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、民資不充裕、國(guó)有經(jīng)濟(jì)比重相對(duì)較大的東北地區(qū),將公共財(cái)政與國(guó)有資產(chǎn)財(cái)政加以分離時(shí),所遇阻力和壓力非常大,嚴(yán)重制約了公共服務(wù)型政府建設(shè)。另一方面,東北經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后,以吉林省和蘇州市相比較為例:蘇州市2003年GDP就達(dá)到了2800億元,吉林省2004年才達(dá)到295821億元;蘇州590萬(wàn)人口,吉林省則有27085萬(wàn)人口;蘇州2005年人均GDP6000美元,吉林省2005年人均GDP123171美元;蘇州各級(jí)政府可支配資金210億元,吉林省170億元?？梢妰傻卦诮?jīng)濟(jì)發(fā)展水平上差別很大。因此東北各級(jí)政府在社會(huì)服務(wù)的核心職能投入上,無(wú)論是對(duì)公共科技的投入,或是對(duì)公共教育的投入,還是對(duì)社會(huì)保障的投入都未及時(shí)到位,東北地區(qū)服務(wù)型政府都遭遇到財(cái)力約束。

3責(zé)任追究缺位

東北地區(qū)一些部門權(quán)力和責(zé)任不相稱,行政隨意性大,加上程序法制建設(shè)不夠完善、監(jiān)督不力,致使東北地區(qū)政府公務(wù)活動(dòng)中越權(quán)、侵權(quán)和不負(fù)責(zé)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。然而責(zé)任機(jī)制必須以有效的績(jī)效評(píng)估機(jī)制為前提,在現(xiàn)有的政府績(jī)效評(píng)估的體系中,存在一種單純“以GDP論英雄”的績(jī)效評(píng)估取向,東北地區(qū)各級(jí)政府總體上還未從根本上突破中國(guó)管制行政幾千年的傳統(tǒng),也未從根本上改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代政府角色和政府官員的角色。建設(shè)服務(wù)型政府的實(shí)踐還屬于摸著石頭過(guò)河的探索,在建設(shè)服務(wù)型政府時(shí)有把其簡(jiǎn)單化的傾向,也有什么都往服務(wù)型政府上靠的傾向,東北地區(qū)現(xiàn)有的政府績(jī)效評(píng)估機(jī)制中,并沒(méi)有強(qiáng)化服務(wù)型政府的指標(biāo)及其權(quán)重,造成有些政府機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)把公共服務(wù)型政府建設(shè)當(dāng)成權(quán)宜之計(jì),缺乏對(duì)這項(xiàng)工作長(zhǎng)期性和艱巨性的認(rèn)識(shí),在構(gòu)建服務(wù)型政府方面存在責(zé)任追究缺位。

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