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內(nèi)容提要：東北老工業(yè)基地的振興，關鍵是重振重工業(yè)傳統(tǒng)優(yōu)勢，同時培育接續(xù)產(chǎn)業(yè)。由于經(jīng)濟發(fā)展的區(qū)域性差異及重工業(yè)投資需求規(guī)模巨大，因而需要國家提供相應的財稅政策支持。本文認為，我國應實行宏觀與區(qū)域有別的財稅政策，即總體上實施穩(wěn)健的財稅政策，而區(qū)域上選擇性地實施積極的財稅政策。

關鍵詞：振興東北區(qū)域性積極財稅政策

一、實施振興東北的區(qū)域性積極財稅政策的可行性

由于我國地域遼闊，經(jīng)濟發(fā)展水平無法保持同步，所以在經(jīng)濟政策的戰(zhàn)略選擇上，應采取整體與區(qū)域既相互協(xié)調(diào)、相互促進，又講求實效、彼此有別的政策取向。

（一）區(qū)域性積極財稅政策與宏觀的積極財稅政策比較

1.實施范圍不同。區(qū)域性積極財稅政策僅實施于需要拉動經(jīng)濟增長的特別區(qū)域，如東北老工業(yè)基地。而我國以往的積極財稅政策則是在全國范圍內(nèi)實施，雖然也有優(yōu)先發(fā)展某一區(qū)域的特點，但更加注重的是優(yōu)先發(fā)展某一行業(yè)領域，如基本建設領域。

2.理論依據(jù)不同。由于區(qū)域性積極財稅政策是一種財政支持政策，其主要作用在于提供公共物品和協(xié)調(diào)整個宏觀經(jīng)濟的發(fā)展，因此，它的理論依據(jù)是公共物品理論。公共物品理論認為滿足公共需要有兩個系統(tǒng)：一是市場，二是政府。市場提供私人物品滿足私人需要，政府提供公共物品滿足公共需要。東北老工業(yè)基地振興的一個現(xiàn)實障礙之一就是長期以來公共物品的缺乏。在東北地區(qū)實施積極的財稅支持政策用以滿足公共物品的供給，是振興東北老工業(yè)基地的前提之一。

我國以往實施的積極財政政策并不完全是財政支持政策。雖然在實施近7年中，它順應西部大開發(fā)戰(zhàn)略和振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略，并對這兩個區(qū)域進行財政支持，但是它實施的初衷卻是為了克服通貨緊縮，刺激有效需求。因此，以往的積極財政政策的理論基礎是有效需求理論。有效需求理論認為如果經(jīng)濟正處于嚴重的蕭條時期，應實施擴張性財政政策，即采取“減收增支”的辦法，減收就是減稅，增支就是增加政府開支和增加社會福利的辦法。我國以往實施的積極財稅政策主要是通過增發(fā)國債、擴大政府開支來刺激經(jīng)濟，而沒有大規(guī)模地實施減稅政策，因而還不能嚴格認為是擴張性財稅政策，只能謂之積極的財稅政策。

（二）在東北實施積極財稅政策的可行性

1.政策連續(xù)性的要求。到目前為止，實施振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略僅2年。國家推出的兩批振興東北的項目剛剛起步，擴大增值稅抵扣范圍的改革也只是初見成效，如果不能繼續(xù)對東北地區(qū)采取財政政策傾斜，可能造成的后果是：（1）在建項目無法順利完工，造成“半拉子”工程；（2）振興東北整體戰(zhàn)略的擱淺。這將使東北老工業(yè)基地不能得到振興，而且國家前期投資也將付之東流。因此，從政策的連續(xù)性考慮，還應該在東北地區(qū)繼續(xù)實施積極的財稅政策。

2.貫徹“有保有控”方針的需要。我國宏觀財政政策的轉變是向中性財政政策的轉變，其基本的政策含義是認為宏觀經(jīng)濟運行態(tài)勢變化之后，現(xiàn)階段還不宜采取“全面緊縮”的調(diào)控方法，既不能“不轉彎”，又不能“急轉彎”，而應當在穩(wěn)健把握之下著力協(xié)調(diào)，在調(diào)減擴張力度中區(qū)別對待，把握“有保有控”的原則。政府資金使用的重點，應集中于國家發(fā)展規(guī)劃確立的戰(zhàn)略發(fā)展目標和農(nóng)林水利、生態(tài)保護與國土整治、西部開發(fā)與東北老工業(yè)基地振興的重點項目。

3.發(fā)展經(jīng)驗和現(xiàn)實財力的保障。改革開放以來，我國先后實施了沿海發(fā)展戰(zhàn)略和西部大開發(fā)戰(zhàn)略，積累了區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展和財稅宏觀調(diào)控的寶貴經(jīng)驗。東南沿海地區(qū)在20年間成為中國經(jīng)濟的“隆起”地帶，西部地區(qū)GDP增長速度也明顯加快。在實施區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略過程中，國債投資、一般轉移支付和專項轉移支付、財政貼息、稅收優(yōu)惠等作為宏觀調(diào)控的重要財稅政策工具的使用日臻成熟。所有這些都是我國實施振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略，采取積極財稅政策可資借鑒的寶貴經(jīng)驗。此外，我國經(jīng)濟的快速發(fā)展和稅收收入的超額增長也為振興東北，實施區(qū)域性積極財稅政策提供了可供操作的現(xiàn)實財力空間。

4.消費型增值稅制度的示范效應良好。東北老工業(yè)基地的固定資產(chǎn)更新財力不足問題，是制約經(jīng)濟振興的關鍵問題之一。擴大增值稅抵扣范圍試點的實行，一方面為試點的八大行業(yè)的固定資產(chǎn)更新補充了資金；另一方面還對全國有示范作用，而且在吸引區(qū)域外資金流向方面起到了良好的導向與示范作用。

二、區(qū)域性積極財稅政策的制度安排

為了有效地實現(xiàn)東北老工業(yè)基地的振興，在實施區(qū)域性積極財稅政策時應有所側重，點面結合。“點”即政策支持的行業(yè)領域：“面”即政策支持的地區(qū)區(qū)域。

（一）擴大財稅政策的支持范圍

1.應加大對資源型城市的政策支持力度。從東北地區(qū)的實際情況看，主要分為四種類型：一是綜合性工業(yè)城市，如沈陽、哈爾濱、長春等工業(yè)城市；二是煤礦、石油城市，如阜新、雞西、大慶等資源型城市；三是森工林區(qū)，如伊春及其他林業(yè)局等；四是農(nóng)村地區(qū)。前兩類主要是工業(yè)城市，后兩類主要是農(nóng)林地區(qū)。從國家財政支持的區(qū)域來看，近2年來對東北地區(qū)的財稅政策支持主要傾斜在上述的前兩個區(qū)域，即綜合性工業(yè)城市和資源型城市，其中以綜合性工業(yè)城市享受到的優(yōu)惠最多。資源型城市則由于資源稟賦原因，直到21世紀初還承擔著國家計劃任務，一直處于為國家；宏觀經(jīng)濟發(fā)展作貢獻的地位。據(jù)統(tǒng)計僅黑龍江省自1952年以來，由于初級資源品的低價調(diào)出與工業(yè)制成品的高價調(diào)入，形成的價差貢獻多達7000億元，而國家對該省的預算內(nèi)投資不足其貢獻額度的1／4.又因其；③產(chǎn)業(yè)進入壁壘較高，非國有經(jīng)濟進入難度較大，要實現(xiàn)資源型城市的振興，國家財稅政策方面的支持至關重要。

2.應重視對基礎產(chǎn)業(yè)的政策支持。國家對東北農(nóng)村地區(qū)的支持主要是使用財稅政策，即減免農(nóng)業(yè)稅；對東北林區(qū)的財政支持主要是繼續(xù)落實天然林保護工程資金。然而，這些政策和資金對森工林區(qū)和農(nóng)村地區(qū)的支持作用遠未達到“振興”的目的。對于今后財稅政策支持區(qū)域的把握，我們認為應該向森工林區(qū)和農(nóng)村地區(qū)做進一步的傾斜。東北老工業(yè)基地的振興是全面的振興，不能片面地理解為對傳統(tǒng)工業(yè)城市的振興。前期支持工業(yè)城市的財稅政策有利于迅速拉動東北的經(jīng)濟增長，但要使經(jīng)濟向深度發(fā)展，財稅政策必須惠及森工林區(qū)和農(nóng)村地區(qū)，當然也包括資源型城市。

（二）合理安排財稅政策的支持重點

已實施的財稅支持政策主要是加大了對東北的裝備制造業(yè)、高新技術產(chǎn)業(yè)的扶持力度。如首批振興東北老工業(yè)基地的100個國債項目中，遼寧省的52個項目都是圍繞先進裝備制造業(yè)和原材料基地兩個主題，總投資442億元；2003年國家還啟動了高新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項60個項目，總投資56億元，截至2004年底，國家共下達國債項目貼息資金8億元，安排東北高新技術項目118項。毫無疑問，裝備制造業(yè)和高新技術產(chǎn)業(yè)都是拉動東北經(jīng)濟的增長點，東北經(jīng)濟的騰飛要靠這些優(yōu)勢項目來帶動。但是，東北老工業(yè)基地的振興從長期著眼，還需要解決一些基礎的瓶頸問題，以便從根本上全面振興東北地區(qū)。具體來說，新一輪的財稅扶持項目應更加側重以下領域：內(nèi)容提要：東北老工業(yè)基地的振興，關鍵是重振重工業(yè)傳統(tǒng)優(yōu)勢，同時培育接續(xù)產(chǎn)業(yè)。由于經(jīng)濟發(fā)展的區(qū)域性差異及重工業(yè)投資需求規(guī)模巨大，因而需要國家提供相應的財稅政策支持。本文認為，我國應實行宏觀與區(qū)域有別的財稅政策，即總體上實施穩(wěn)健的財稅政策，而區(qū)域上選擇性地實施積極的財稅政策。

關鍵詞：振興東北區(qū)域性積極財稅政策

一、實施振興東北的區(qū)域性積極財稅政策的可行性

由于我國地域遼闊，經(jīng)濟發(fā)展水平無法保持同步，所以在經(jīng)濟政策的戰(zhàn)略選擇上，應采取整體與區(qū)域既相互協(xié)調(diào)、相互促進，又講求實效、彼此有別的政策取向。

（一）區(qū)域性積極財稅政策與宏觀的積極財稅政策比較

1.實施范圍不同。區(qū)域性積極財稅政策僅實施于需要拉動經(jīng)濟增長的特別區(qū)域，如東北老工業(yè)基地。而我國以往的積極財稅政策則是在全國范圍內(nèi)實施，雖然也有優(yōu)先發(fā)展某一區(qū)域的特點，但更加注重的是優(yōu)先發(fā)展某一行業(yè)領域，如基本建設領域。

2.理論依據(jù)不同。由于區(qū)域性積極財稅政策是一種財政支持政策，其主要作用在于提供公共物品和協(xié)調(diào)整個宏觀經(jīng)濟的發(fā)展，因此，它的理論依據(jù)是公共物品理論。公共物品理論認為滿足公共需要有兩個系統(tǒng)：一是市場，二是政府。市場提供私人物品滿足私人需要，政府提供公共物品滿足公共需要。東北老工業(yè)基地振興的一個現(xiàn)實障礙之一就是長期以來公共物品的缺乏。在東北地區(qū)實施積極的財稅支持政策用以滿足公共物品的供給，是振興東北老工業(yè)基地的前提之一。

我國以往實施的積極財政政策并不完全是財政支持政策。雖然在實施近7年中，它順應西部大開發(fā)戰(zhàn)略和振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略，并對這兩個區(qū)域進行財政支持，但是它實施的初衷卻是為了克服通貨緊縮，刺激有效需求。因此，以往的積極財政政策的理論基礎是有效需求理論。有效需求理論認為如果經(jīng)濟正處于嚴重的蕭條時期，應實施擴張性財政政策，即采取“減收增支”的辦法，減收就是減稅，增支就是增加政府開支和增加社會福利的辦法。我國以往實施的積極財稅政策主要是通過增發(fā)國債、擴大政府開支來刺激經(jīng)濟，而沒有大規(guī)模地實施減稅政策，因而還不能嚴格認為是擴張性財稅政策，只能謂之積極的財稅政策。

（二）在東北實施積極財稅政策的可行性

1.政策連續(xù)性的要求。到目前為止，實施振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略僅2年。國家推出的兩批振興東北的項目剛剛起步，擴大增值稅抵扣范圍的改革也只是初見成效，如果不能繼續(xù)對東北地區(qū)采取財政政策傾斜，可能造成的后果是：（1）在建項目無法順利完工，造成“半拉子”工程；（2）振興東北整體戰(zhàn)略的擱淺。這將使東北老工業(yè)基地不能得到振興，而且國家前期投資也將付之東流。因此，從政策的連續(xù)性考慮，還應該在東北地區(qū)繼續(xù)實施積極的財稅政策。

2.貫徹“有保有控”方針的需要。我國宏觀財政政策的轉變是向中性財政政策的轉變，其基本的政策含義是認為宏觀經(jīng)濟運行態(tài)勢變化之后，現(xiàn)階段還不宜采取“全面緊縮”的調(diào)控方法，既不能“不轉彎”，又不能“急轉彎”，而應當在穩(wěn)健把握之下著力協(xié)調(diào)，在調(diào)減擴張力度中區(qū)別對待，把握“有保有控”的原則。政府資金使用的重點，應集中于國家發(fā)展規(guī)劃確立的戰(zhàn)略發(fā)展目標和農(nóng)林水利、生態(tài)保護與國土整治、西部開發(fā)與東北老工業(yè)基地振興的重點項目。

3.發(fā)展經(jīng)驗和現(xiàn)實財力的保障。改革開放以來，我國先后實施了沿海發(fā)展戰(zhàn)略和西部大開發(fā)戰(zhàn)略，積累了區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展和財稅宏觀調(diào)控的寶貴經(jīng)驗。東南沿海地區(qū)在20年間成為中國經(jīng)濟的“隆起”地帶，西部地區(qū)GDP增長速度也明顯加快。在實施區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略過程中，國債投資、一般轉移支付和專項轉移支付、財政貼息、稅收優(yōu)惠等作為宏觀調(diào)控的重要財稅政策工具的使用日臻成熟。所有這些都是我國實施振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略，采取積極財稅政策可資借鑒的寶貴經(jīng)驗。此外，我國經(jīng)濟的快速發(fā)展和稅收收入的超額增長也為振興東北，實施區(qū)域性積極財稅政策提供了可供操作的現(xiàn)實財力空間。

4.消費型增值稅制度的示范效應良好。東北老工業(yè)基地的固定資產(chǎn)更新財力不足問題，是制約經(jīng)濟振興的關鍵問題之一。擴大增值稅抵扣范圍試點的實行，一方面為試點的八大行業(yè)的固定資產(chǎn)更新補充了資金；另一方面還對全國有示范作用，而且在吸引區(qū)域外資金流向方面起到了良好的導向與示范作用。

二、區(qū)域性積極財稅政策的制度安排

為了有效地實現(xiàn)東北老工業(yè)基地的振興，在實施區(qū)域性積極財稅政策時應有所側重，點面結合。“點”即政策支持的行業(yè)領域：“面”即政策支持的地區(qū)區(qū)域。

（一）擴大財稅政策的支持范圍

1.應加大對資源型城市的政策支持力度。從東北地區(qū)的實際情況看，主要分為四種類型：一是綜合性工業(yè)城市，如沈陽、哈爾濱、長春等工業(yè)城市；二是煤礦、石油城市，如阜新、雞西、大慶等資源型城市；三是森工林區(qū)，如伊春及其他林業(yè)局等；四是農(nóng)村地區(qū)。前兩類主要是工業(yè)城市，后兩類主要是農(nóng)林地區(qū)。從國家財政支持的區(qū)域來看，近2年來對東北地區(qū)的財稅政策支持主要傾斜在上述的前兩個區(qū)域，即綜合性工業(yè)城市和資源型城市，其中以綜合性工業(yè)城市享受到的優(yōu)惠最多。資源型城市則由于資源稟賦原因，直到21世紀初還承擔著國家計劃任務，一直處于為國家；宏觀經(jīng)濟發(fā)展作貢獻的地位。據(jù)統(tǒng)計僅黑龍江省自1952年以來，由于初級資源品的低價調(diào)出與工業(yè)制成品的高價調(diào)入，形成的價差貢獻多達7000億元，而國家對該省的預算內(nèi)投資不足其貢獻額度的1／4.又因其；③產(chǎn)業(yè)進入壁壘較高，非國有經(jīng)濟進入難度較大，要實現(xiàn)資源型城市的振興，國家財稅政策方面的支持至關重要。

2.應重視對基礎產(chǎn)業(yè)的政策支持。國家對東北農(nóng)村地區(qū)的支持主要是使用財稅政策，即減免農(nóng)業(yè)稅；對東北林區(qū)的財政支持主要是繼續(xù)落實天然林保護工程資金。然而，這些政策和資金對森工林區(qū)和農(nóng)村地區(qū)的支持作用遠未達到“振興”的目的。對于今后財稅政策支持區(qū)域的把握，我們認為應該向森工林區(qū)和農(nóng)村地區(qū)做進一步的傾斜。東北老工業(yè)基地的振興是全面的振興，不能片面地理解為對傳統(tǒng)工業(yè)城市的振興。前期支持工業(yè)城市的財稅政策有利于迅速拉動東北的經(jīng)濟增長，但要使經(jīng)濟向深度發(fā)展，財稅政策必須惠及森工林區(qū)和農(nóng)村地區(qū)，當然也包括資源型城市。

（二）合理安排財稅政策的支持重點

已實施的財稅支持政策主要是加大了對東北的裝備制造業(yè)、高新技術產(chǎn)業(yè)的扶持力度。如首批振興東北老工業(yè)基地的100個國債項目中，遼寧省的52個項目都是圍繞先進裝備制造業(yè)和原材料基地兩個主題，總投資442億元；2003年國家還啟動了高新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項60個項目，總投資56億元，截至2004年底，國家共下達國債項目貼息資金8億元，安排東北高新技術項目118項。毫無疑問，裝備制造業(yè)和高新技術產(chǎn)業(yè)都是拉動東北經(jīng)濟的增長點，東北經(jīng)濟的騰飛要靠這些優(yōu)勢項目來帶動。但是，東北老工業(yè)基地的振興從長期著眼，還需要解決一些基礎的瓶頸問題，以便從根本上全面振興東北地區(qū)。具體來說，新一輪的財稅扶持項目應更加側重以下領域：