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氣象服務(wù)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)中關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要服務(wù)行業(yè)和重要服務(wù)活動(dòng)。正是由于氣象服務(wù)涉及各行各業(yè)各個(gè)層面,因此氣象服務(wù)的種類(lèi)繁多,而且隨著社會(huì)需求的不斷豐富,氣象服務(wù)還在不斷產(chǎn)生新的內(nèi)容。迫使我們必須正確認(rèn)識(shí)氣象服務(wù)領(lǐng)域社會(huì)管理機(jī)制,認(rèn)識(shí)氣象主管機(jī)構(gòu)的管理制度與規(guī)范,來(lái)依法管理新形勢(shì)下的氣象服務(wù)市場(chǎng)。

一、氣象服務(wù)領(lǐng)域市場(chǎng)管理制度與規(guī)范

關(guān)于氣象服務(wù)領(lǐng)域的市場(chǎng)管理制度的含義,法律、法規(guī)和部門(mén)規(guī)章均未給出明確的界定。結(jié)合當(dāng)前實(shí)際,我們可以將氣象服務(wù)領(lǐng)域的市場(chǎng)管理制度理解為：政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)規(guī)定公民和法人進(jìn)入市場(chǎng)從事氣象服務(wù)商品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)所必須滿(mǎn)足的條件和必須遵守的制度與規(guī)范的總稱(chēng),是為保護(hù)社會(huì)公共利益而對(duì)氣象服務(wù)市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管的基本制度。這些制度在法律規(guī)章、資質(zhì)認(rèn)證、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)有所體現(xiàn)。

(一)氣象領(lǐng)域法律條例對(duì)社會(huì)管理能力相對(duì)較弱

《氣象法》、《人工影響天氣管理?xiàng)l例》、《氣象災(zāi)害防御條例》與《氣象設(shè)施和氣象探測(cè)環(huán)境保護(hù)條例》,基本構(gòu)成氣象領(lǐng)域法律體系。其中,《氣象法》對(duì)氣象服務(wù)的市場(chǎng)準(zhǔn)入雖未明確指出,但為氣象服務(wù)市場(chǎng)奠定了法理基礎(chǔ)?！度斯び绊懱鞖夤芾?xiàng)l例》對(duì)人影設(shè)備有明確規(guī)定；《氣象災(zāi)害防御條例》對(duì)防雷領(lǐng)域的工程建設(shè)和資質(zhì)證明進(jìn)行規(guī)定；《氣象設(shè)施和氣象探測(cè)環(huán)境保護(hù)條例》強(qiáng)調(diào)了氣象設(shè)備的配置要求。應(yīng)該看到圍繞氣象服務(wù)市場(chǎng)管理進(jìn)行考慮的法律法規(guī)較少,氣象業(yè)務(wù)管理色彩較重。強(qiáng)調(diào)業(yè)務(wù)技術(shù),社會(huì)管理要求相對(duì)較弱。

(二)氣象服務(wù)的管理辦法正在不斷完善

氣象服務(wù)的管理辦法雖然較為分散,但正在不斷完善。譬如《施放氣球管理辦法》明確施放氣球單位的管理與施放氣球作業(yè)的條件與申請(qǐng),指出對(duì)施放氣球單位實(shí)行資質(zhì)認(rèn)定制度,并明確《施放氣球資質(zhì)證》與《施放氣球資格證》；《防雷工程專(zhuān)業(yè)資質(zhì)管理辦法(修訂)》、《防雷工程專(zhuān)業(yè)資質(zhì)認(rèn)定細(xì)則》、《防雷裝置設(shè)計(jì)審核和竣工驗(yàn)收規(guī)定》、《防雷減災(zāi)管理辦法(修訂)》則是對(duì)防雷工程、防雷檢測(cè)、防雷產(chǎn)品等準(zhǔn)入要求進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)定。還有《氣象行業(yè)管理若干規(guī)定》、《氣象裝用技術(shù)裝備使用許可管理辦法》、《涉外氣象探測(cè)和資料管理辦法》等相關(guān)規(guī)定。2015年出臺(tái)的《氣象預(yù)報(bào)與傳播管理辦法》明確氣象預(yù)報(bào)實(shí)行統(tǒng)一制度,并對(duì)違法本辦法規(guī)定行為進(jìn)行了明確。同年,《氣象信息服務(wù)管理辦法》對(duì)轄區(qū)內(nèi)氣象信息服務(wù)活動(dòng)和進(jìn)行監(jiān)督管理,明確國(guó)務(wù)院氣象主管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立全國(guó)統(tǒng)一的氣象信息服務(wù)單位備案統(tǒng)計(jì)與公示制度,這兩個(gè)辦法都順應(yīng)了氣象服務(wù)市場(chǎng)發(fā)展的需要。

(三)氣象服務(wù)需求的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范仍集中在防雷領(lǐng)域

此外,適應(yīng)氣象服務(wù)需求的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范仍集中在防雷領(lǐng)域。既有《建筑物防雷裝置檢測(cè)技術(shù)規(guī)范》的氣象國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)；也有《氣象(站)防雷技術(shù)規(guī)范》、《新一代天氣雷達(dá)站防雷技術(shù)規(guī)范》、《人工影響天氣作業(yè)點(diǎn)防雷技術(shù)規(guī)范》等氣象行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；以及北京市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局的《建筑物電子系統(tǒng)防雷裝置檢測(cè)技術(shù)規(guī)范》、遼寧省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局的《戶(hù)外廣告設(shè)施防雷技術(shù)規(guī)程》、《電子信息系統(tǒng)防雷檢測(cè)技術(shù)規(guī)范》等各省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門(mén)的規(guī)程規(guī)范等。在實(shí)踐中,氣象服務(wù)領(lǐng)域市場(chǎng)管理制度設(shè)計(jì)正在逐步完善,從早期偏重于具體的業(yè)務(wù)技術(shù)環(huán)節(jié)與工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn),逐漸向氣象服務(wù)的監(jiān)督管理上轉(zhuǎn)變,但仍與市場(chǎng)和社會(huì)需求有一定差距,而且氣象服務(wù)領(lǐng)域市場(chǎng)管理往往包含在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、地理測(cè)繪信息、交通運(yùn)輸、住房建設(shè)等產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)規(guī)制之中,需要就具體行業(yè)特性進(jìn)行深入的挖掘。

二、氣象服務(wù)領(lǐng)域市場(chǎng)管理存在的問(wèn)題

(一)制度設(shè)計(jì)未能充分激發(fā)產(chǎn)業(yè)發(fā)展活力

目前統(tǒng)領(lǐng)氣象服務(wù)領(lǐng)域市場(chǎng)管理的法理基礎(chǔ)是1999年人民代表大會(huì)通過(guò)的《氣象法》。《氣象法》明文規(guī)定發(fā)展氣象信息產(chǎn)業(yè),但時(shí)至今日氣象服務(wù)產(chǎn)業(yè)特別是氣象信息產(chǎn)業(yè)并未形成規(guī)模,氣象服務(wù)的商品屬性并未充分激發(fā),產(chǎn)業(yè)主體仍然是部門(mén)內(nèi)中介企業(yè)。相關(guān)的管理規(guī)定是為了規(guī)范氣象服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,但卻沒(méi)能培育或發(fā)展出相對(duì)成規(guī)模的氣象服務(wù)產(chǎn)業(yè)。這與強(qiáng)調(diào)氣象事業(yè)的基礎(chǔ)性、公益性定位,事業(yè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展理念于一致,社會(huì)管理制度設(shè)計(jì)不盡完善,較難吸引市場(chǎng)和社會(huì)力量參與氣象服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展有關(guān)。

(二)行政審批中介服務(wù)事項(xiàng)限制市場(chǎng)準(zhǔn)入

行政審批制仍然是現(xiàn)階段我國(guó)市場(chǎng)準(zhǔn)入制度控制的主要手段。且審批制度的實(shí)行方法主要在于審查與許可,側(cè)重于實(shí)體條件的把握,不可避免限制市場(chǎng)進(jìn)入。目前,氣象局共有行政許可12項(xiàng),其中,氣象行政審批中介服務(wù)事項(xiàng)共有10項(xiàng)。而且,存在著環(huán)節(jié)多、耗時(shí)長(zhǎng)、收費(fèi)亂、壟斷性強(qiáng)等問(wèn)題,一些從事中介服務(wù)的機(jī)構(gòu)與政府部門(mén)存在利益關(guān)聯(lián),在一定程度上消解了行政審批制度改革的成效,擾亂了市場(chǎng)秩序。在當(dāng)前改革的大背景下,推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、職能轉(zhuǎn)變,必須深化行政體制改革,創(chuàng)新行政管理。

(三)行業(yè)協(xié)會(huì)的作用沒(méi)能充分發(fā)揮

在專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)的管理職能方面,未來(lái)主要依靠行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織。利用行業(yè)協(xié)會(huì)促進(jìn)和管理專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)管理制度的實(shí)施和發(fā)展,是成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的慣用做法。行業(yè)協(xié)會(huì)是行業(yè)自律性的組織,從根本上講,其威信來(lái)源于公眾對(duì)專(zhuān)業(yè)人員的信任。行業(yè)協(xié)會(huì)的基本任務(wù)是為專(zhuān)業(yè)人員提供服務(wù),維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境,維護(hù)專(zhuān)業(yè)的聲譽(yù)。因此,協(xié)會(huì)受全體專(zhuān)業(yè)人員的委托,擁有某些行業(yè)內(nèi)公認(rèn)的處罰的權(quán)力。但是目前中國(guó)氣象服務(wù)協(xié)會(huì)剛剛成立,管理層次和水平都不高,在維護(hù)專(zhuān)業(yè)人員的權(quán)利和監(jiān)督專(zhuān)業(yè)人員與專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的行為方面缺乏有力的措施。

(四)執(zhí)業(yè)資格認(rèn)證與教育培訓(xùn)不到位

現(xiàn)有氣象服務(wù)領(lǐng)域市場(chǎng)管理制度,對(duì)資質(zhì)認(rèn)證有相關(guān)的規(guī)定。但到具體的教育培訓(xùn)上相對(duì)較少,培訓(xùn)范圍往往只是局限在氣象行業(yè)內(nèi)部人員,真正能夠推廣到社會(huì)層面的執(zhí)業(yè)資格認(rèn)證體系還沒(méi)形成。此外,國(guó)務(wù)院為鼓勵(lì)大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新,取消多項(xiàng)職業(yè)資格許可和認(rèn)定事項(xiàng)。除天氣預(yù)報(bào)員、氣象觀測(cè)員、氣象資料業(yè)務(wù)人員等基本業(yè)務(wù)崗位持證外,其他氣象服務(wù)并未開(kāi)展資質(zhì)認(rèn)證,如何用最經(jīng)濟(jì)有效的手段確保專(zhuān)業(yè)氣象服務(wù)人才的標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量是今后氣象服務(wù)領(lǐng)域監(jiān)管的一個(gè)難題。

三、新形勢(shì)下氣象服務(wù)領(lǐng)域市場(chǎng)管理的相關(guān)建議

(一)順應(yīng)國(guó)家改革的需要完善市場(chǎng)準(zhǔn)入制度

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《決定》”)要求“建立公平開(kāi)放透明的市場(chǎng)規(guī)則。實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度,在制定負(fù)面清單基礎(chǔ)上,各類(lèi)市場(chǎng)主體可依法平等進(jìn)入清單之外領(lǐng)域”。《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)維護(hù)市場(chǎng)正常秩序的若干意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2014〕20號(hào))規(guī)定“法不禁止的,市場(chǎng)主體即可為；法未授權(quán)的,政府部門(mén)不能為。”目前,氣象部門(mén)對(duì)氣象服務(wù)負(fù)面清單進(jìn)行相關(guān)分析思考,并就各級(jí)氣象部門(mén)權(quán)利清單和責(zé)任清單征求意見(jiàn)。新近出臺(tái)的《氣象預(yù)報(bào)與傳播管理辦法》與《氣象信息服務(wù)管理辦法》也貼合社會(huì)發(fā)展的需要,氣象部門(mén)正順應(yīng)國(guó)家改革形勢(shì)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要,積極為氣象服務(wù)市場(chǎng)的健康、穩(wěn)步發(fā)展創(chuàng)造良好的政策和發(fā)展環(huán)境。

(二)深化氣象行政審批制度改革

《決定》明確“進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán),深化行政審批制度改革,最大限度減少中央政府對(duì)微觀事務(wù)的管理”。同時(shí),《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于清理規(guī)范國(guó)務(wù)院部門(mén)行政審批中介服務(wù)的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2015〕31號(hào))指出“破除中介服務(wù)壟斷。放寬中介服務(wù)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入條件,除法律、行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院決定明確規(guī)定的資質(zhì)資格許可外,其他各類(lèi)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)資質(zhì)資格審批一律取消?！敝袊?guó)氣象局取消“雷電災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”、“防雷產(chǎn)品測(cè)試”,劃轉(zhuǎn)“人工影響天氣新設(shè)備性能檢測(cè)、試用”、“氣象專(zhuān)用技術(shù)裝備的檢定、檢測(cè)和測(cè)試”、“新建、改建、擴(kuò)建建(構(gòu))筑物防雷裝置檢測(cè)”、“防雷裝置設(shè)計(jì)技術(shù)評(píng)價(jià)”,這些與氣象服務(wù)市場(chǎng)管理直接相關(guān)的中介服務(wù)事項(xiàng),為了進(jìn)一步深化行政審批制度改革,促進(jìn)氣象中介服務(wù)市場(chǎng)健康發(fā)展提供政策保障。

(三)明確氣象行業(yè)協(xié)會(huì)的社會(huì)管理職能

管理社會(huì)事務(wù)的氣象行業(yè)協(xié)會(huì),不屬于氣象主管機(jī)構(gòu)的管理機(jī)構(gòu)系列,與氣象主管機(jī)構(gòu)沒(méi)有隸屬關(guān)系。承接氣象主管機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變職能、簡(jiǎn)政放權(quán)取消和轉(zhuǎn)移的部分行政審批職能和服務(wù)職能；明確中國(guó)氣象服務(wù)協(xié)會(huì)在氣象相關(guān)政策、規(guī)劃、項(xiàng)目的論證和評(píng)估,氣象科技成果的鑒定,氣象及相關(guān)專(zhuān)業(yè)資格認(rèn)證、技術(shù)職務(wù)(稱(chēng))資格的評(píng)審和科技標(biāo)準(zhǔn)的制定等方面的社會(huì)管理職能。切實(shí)發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)在氣象服務(wù)準(zhǔn)入、協(xié)調(diào)、監(jiān)管、服務(wù)、維權(quán)等方面的職能,以及行業(yè)發(fā)展規(guī)劃制定、監(jiān)測(cè)研究、標(biāo)準(zhǔn)制訂、從業(yè)人員執(zhí)業(yè)行為規(guī)范、行業(yè)信譽(yù)維護(hù)、評(píng)比等方面的作用。

(四)構(gòu)建適應(yīng)市場(chǎng)的人才培養(yǎng)機(jī)制

在改革的形勢(shì)下,國(guó)務(wù)院陸續(xù)取消了多項(xiàng)職業(yè)資格許可和認(rèn)定事項(xiàng),通過(guò)以往執(zhí)業(yè)資格培訓(xùn)來(lái)促進(jìn)氣象服務(wù)人員專(zhuān)業(yè)知識(shí)素養(yǎng),以不符合改革發(fā)展的要求。但可以考慮氣象服務(wù)的專(zhuān)業(yè)性、公益性,加緊構(gòu)建適應(yīng)氣象服務(wù)市場(chǎng)的人才培養(yǎng)機(jī)制。針對(duì)氣象服務(wù)技能培訓(xùn)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的仍不相適應(yīng)的矛盾,特別是信息技術(shù)突飛猛進(jìn),與氣象服務(wù)相關(guān)的交叉技能運(yùn)用快速更新的問(wèn)題,不僅僅依托氣象部門(mén)培訓(xùn)機(jī)制和高校教育僅能解決氣象專(zhuān)業(yè)人才的知識(shí)培訓(xùn),還要引入市場(chǎng)和社會(huì)力量,構(gòu)建起開(kāi)放式、可持續(xù)的人才培養(yǎng)機(jī)制與平臺(tái),培育新時(shí)期下的氣象服務(wù)人員,提高氣象科技和氣象服務(wù)應(yīng)用推廣技能。

作者：林霖 單位：中國(guó)氣象局氣象干部培訓(xùn)學(xué)院