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1978年十一屆三中全會提出把黨的工作重點轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來，出臺了《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定（草案）》；2008年黨的十七屆三中全會做出《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》。30年間，兩個三中全會，兩個涉農(nóng)的重大決定，全面反映了不同時期黨對占中國人口最大多數(shù)人口的關(guān)心，也反映了解決好“三農(nóng)”問題在黨和國家的方針政策中一直居于重要地位。對照學習十一屆三中全會文件和十七屆三中全會文件，可以增加對改革開放歷史脈絡(luò)的理解，深化對黨中央科學解決“三農(nóng)”問題思路的認識。

一、兩個不同歷史時期的重大決策

建國后很長一段時期，由于實行“大鍋飯”的管理模式，農(nóng)村經(jīng)濟增長緩慢，糧食供應(yīng)難以滿足要求。20世紀60年代初，國民經(jīng)濟面臨嚴重困難，國家采取了“調(diào)整、鞏固、充實、提高”的原則，甚至動員2000萬人口下鄉(xiāng)。但是，由于長時期人口增長過快和沒有建立起動員農(nóng)民的新體制新機制，“三農(nóng)”問題不僅長期沒有解決好，反而在影響國家實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與社會穩(wěn)定的地位方面更加突出。1978年，中國的城鎮(zhèn)人口只有1.7億，農(nóng)村人口多達7.9億，然而多達82%的農(nóng)村人口卻不足以向只有18%的城鎮(zhèn)人口提供能夠滿足基本需求的糧食及其他農(nóng)副產(chǎn)品，也就相當于4個農(nóng)村人還養(yǎng)活不了1個城市人，糧食、布匹、肉類的銷售還依賴于票證制度限量供應(yīng)，農(nóng)村經(jīng)濟運行和管理的效率十分低下。因而，黨的十一屆三中全會報告明確指出：“全黨目前必須集中主要精力把農(nóng)業(yè)盡快搞上去，因為農(nóng)業(yè)這個國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，這些年來受了嚴重的破壞，目前就整體來說還十分薄弱?！庇需b于此，黨中央提出：“必須首先調(diào)動我國幾億農(nóng)民的社會主義積極性，必須在經(jīng)濟上充分關(guān)心物質(zhì)利益，在政治上切實保障民主權(quán)利。從這個指導思想出發(fā)，全會提出了當前發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的一系列政策措施和經(jīng)濟措施。”[1]從此，中國拉開了改革開放的歷史序幕。

從1978年開始，中國廣大農(nóng)村發(fā)起了一系列影響全局的改革，尤其是廣泛推行的聯(lián)產(chǎn)承包責任制，把國家利益與農(nóng)民家庭利益結(jié)合起來，對推動“三農(nóng)”問題的解決具有至關(guān)重要的意義。從1978年到2007年，在全國耕地面積有所減少、人口總數(shù)增長37.26%的情況下，全國的糧食產(chǎn)量增長了64.59%，棉花、油料、甘蔗、甜菜、茶葉、水果產(chǎn)量也都增長了數(shù)倍，肉、蛋、奶、水產(chǎn)品的產(chǎn)量也都大幅度增長，水產(chǎn)品的產(chǎn)量也增長了近10倍。

2007年，全國的城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)達到44.94%。也就是說，中國逐步走向1個農(nóng)村人口養(yǎng)活1個城鎮(zhèn)人口的階段。從全球角度看，中國以占全球7%的土地，很好地養(yǎng)活了占全球20%的人口，無論是縱向與改革開放前相比還是橫向的國與國比較，中國農(nóng)業(yè)都取得了十分了不起的經(jīng)濟成就。[2]

但是，從國際經(jīng)驗來看，中國的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題還遠遠沒有解決。2007年，中國GDP雖然居于世界第四位。但是，相對于占全國55%的農(nóng)村人口來說，第一產(chǎn)業(yè)占比只有11.3%，對國民經(jīng)濟的貢獻率只有3.6%。在2007年全國11.9%的增長率中，來自第一產(chǎn)業(yè)的拉動作用只有0.4%。多年來農(nóng)民收入增長緩慢，2007年全國城鄉(xiāng)居民人均純收入之比達到3.33：1。在許多發(fā)達國家，大都實現(xiàn)以1個農(nóng)村人口養(yǎng)活4個城鎮(zhèn)人口，而我國還達不到1個農(nóng)村人口養(yǎng)活1個城鎮(zhèn)人口；農(nóng)村規(guī)模經(jīng)營水平還不夠高，剩余勞動力的問題依然比較突出；農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系處于一種緊平衡水平，大幅度提高產(chǎn)量面對許多環(huán)境因素的制約。一旦發(fā)生自然災害等因素，農(nóng)產(chǎn)品供求矛盾還會尖銳化。因而，十七屆三中全會從關(guān)系國計民生的戰(zhàn)略高度提出重視“三農(nóng)”問題，指出由于體制、機制、政策和環(huán)境等方面的因素，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍然薄弱、農(nóng)村發(fā)展仍然滯后、農(nóng)民增收仍然困難，必須加快推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)，大力推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

二、我國已經(jīng)進入以工促農(nóng)以城帶鄉(xiāng)的戰(zhàn)略階段

在馬克思主義經(jīng)典作家看來，小農(nóng)經(jīng)濟是與高度發(fā)達的市場經(jīng)濟相矛盾的，是應(yīng)該逐步加以淘汰的。馬克思曾指出：“這種小農(nóng)生產(chǎn)方式是以土地及其他生產(chǎn)資料的分散為前提的，即人口的最大多數(shù)生活在農(nóng)村，占統(tǒng)治地位的不是社會勞動，而是孤立勞動；在這種情況下，財富和再生產(chǎn)的發(fā)展，無論是再生產(chǎn)的物質(zhì)條件還是精神條件的多樣化和發(fā)展，都是不可能的，因而也不可能具有合理耕作的條件”。[3]

資本主義社會化生產(chǎn)，“使目前自己耕種自己土地的大部分小農(nóng)的農(nóng)業(yè)勞動變?yōu)槎嘤唷?。馬克思還指出“：無產(chǎn)階級要想有取得任何勝利的可能性，就應(yīng)當善于變通地直接為農(nóng)民做很多事情”。恩格斯在晚年也曾經(jīng)指出“：當我們掌握了國家政權(quán)的時候，我們決不會用暴力去剝奪小農(nóng)，而是通過示范和為此提供社會幫助。為了農(nóng)民的利益而必須犧牲一些社會資金，從資本主義經(jīng)濟的觀點看來好像只是白花錢，然而這卻是一項極好的投資，因為這種物質(zhì)犧牲可能使花在整個社會改造上的費用節(jié)省9/10。在這個意義上說來，我們可以很慷慨地對待農(nóng)民”。[4]

近年來，總書記一再指出，我國已進入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段。十七屆三中全會文件延續(xù)了這一結(jié)論。這個重要判斷，既與馬克思主義經(jīng)典作家的認識相一致，也符合我國與世界經(jīng)濟社會發(fā)展的普遍規(guī)律。從我國與世界城市與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)律看，我國已經(jīng)進入“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的新的發(fā)展階段的主要表現(xiàn)有：

一是國家經(jīng)濟實力大大增強，具有解決“三農(nóng)”問題的物質(zhì)條件。1978年，中國的GDP占全球GDP總量的約1.8%，大體相當于美國GDP的6.5%、日本GDP的15.2%、西德GDP的20.6%，但到2007年，中國GDP已經(jīng)占全球GDP總量的6%左右，相當于美國23.5%、日本的74.9%、德國的99.5%。1978~2007年，中國GDP年均增長9.8%，財政收入年均增長達到14.1%。1978年，我國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值只有200美元左右，到2007年，全國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值已經(jīng)達到2460美元。與此同時，全國財政收入也在2007年達到5萬多億元。在國家綜合國力明顯增強的背景下，具有了解決三農(nóng)問題的雄厚物質(zhì)基礎(chǔ)。

二是農(nóng)村人口所占比重大幅縮小，城市越來越有能力援助農(nóng)村?！耙怨ご俎r(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”戰(zhàn)略的實施的另一個條件是，城市人口的比重越來越大，越來越能夠支持農(nóng)村。2007年，我國地級以上城市以占全國6.5%的土地面積，容納了占全國28.2%的人口，占全國國內(nèi)生產(chǎn)總值的63%，占全國固定資產(chǎn)投資的54%，占全國進出口總額的99.3%，占全國普通高等院校數(shù)量的97.7%，城鎮(zhèn)的經(jīng)濟實力越來越強。隨著城鎮(zhèn)化的推進，未來的人口分布版圖有可能出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)，更多的人口集中在城鎮(zhèn)。相應(yīng)地，依然出現(xiàn)先是少數(shù)人支持多數(shù)人，再逐漸演化成多數(shù)人支持少數(shù)人的趨勢?？梢姡{(diào)整方向是先由農(nóng)村支持城鎮(zhèn)，再由城鎮(zhèn)支持農(nóng)村。

三是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的矛盾進一步突出，提出了城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的新要求?？茖W發(fā)展觀要求統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟的一體化。盡管中國的經(jīng)濟體制改革是從農(nóng)村發(fā)起的，改革開放以來農(nóng)村經(jīng)濟取得了較大的發(fā)展，但是相對于城鎮(zhèn)來說，農(nóng)村發(fā)展還不夠快，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的格局還沒有明顯改變。1978年，全國城鄉(xiāng)居民收入比為2.57：1，但到2007年，這一比例已經(jīng)擴大為3.33：1。農(nóng)村道路、自來水、污水處理、排水等設(shè)施還不能滿足要求，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支持的技術(shù)基礎(chǔ)還比較薄弱，農(nóng)業(yè)還受到嚴重的自然災害影響，農(nóng)民增收還存在較大的難度。

四是推動“三農(nóng)”問題的解決，有利于實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的互利雙贏。“以工促農(nóng)”是指推動工業(yè)資本與技術(shù)等優(yōu)勢資源對農(nóng)業(yè)的援助；但是農(nóng)業(yè)有效地發(fā)展，也將有利于以農(nóng)產(chǎn)品為原料的工業(yè)發(fā)展，優(yōu)質(zhì)廉價農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)還有利于降低工業(yè)行業(yè)等系統(tǒng)就業(yè)者的生活成本?！耙猿菐оl(xiāng)”將會促使更多農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，使農(nóng)業(yè)較好地實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。同時轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的農(nóng)民得到良好的就業(yè)，可以大幅度提高收入水平，并增加對城鎮(zhèn)工業(yè)與生活用品的需求，有助于實現(xiàn)城鎮(zhèn)的規(guī)模經(jīng)濟。在農(nóng)村與城鎮(zhèn)兩個規(guī)模經(jīng)濟的實現(xiàn)過程中，城鄉(xiāng)的總體經(jīng)濟效益與勞動力利用率會都得到提高。

五是解決好“三農(nóng)”問題是經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的普遍規(guī)律。由于工農(nóng)、城鄉(xiāng)之間勞動生產(chǎn)率的差別，國民經(jīng)濟發(fā)展到一定程度，會出現(xiàn)政府大幅度增加對農(nóng)業(yè)保護的現(xiàn)象。在過去半個多世紀中，美國政府在包括固定農(nóng)產(chǎn)品價格、補貼性市場價格、出口補貼、限制競爭性進口、加強對種植和市場銷售的管制、優(yōu)惠貸款、增加農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和科學研究投入等方面都花費了大量投入，對于穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、創(chuàng)造就業(yè)機會都發(fā)揮了重要作用。2005年，美國農(nóng)場的凈收入為832億美元，其中政府補貼高達227億美元。歐洲各發(fā)達國家、日本等國家，也都對農(nóng)業(yè)有大量補貼。這種補貼，可以適度彌補工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村之間一定的利益缺口。從我國來看，在城鄉(xiāng)之間存在巨大的收入差距、種植業(yè)在市場化條件下越來越缺乏競爭力的情況下，實施補農(nóng)惠農(nóng)的政策，更有利于城鄉(xiāng)之間、工農(nóng)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、解決三農(nóng)問題的幾個關(guān)鍵點

《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》（以下簡稱“《決定》”），是把“三農(nóng)”放在中國整個經(jīng)濟社會發(fā)展的大背景和以人為本、科學發(fā)展的國家戰(zhàn)略基礎(chǔ)上加以認識和提出對策的?！鞍呀ㄔO(shè)社會主義新農(nóng)村作為戰(zhàn)略任務(wù)，把走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路作為基本方向，把加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局作為基本要求”[5]，并以改革統(tǒng)領(lǐng)全會精神，由此出臺諸多方面重大的理論創(chuàng)新和政策創(chuàng)新。通過對《決定》的學習，發(fā)現(xiàn)以下三個關(guān)鍵點需要著重注意：一是深化土地制度改革，二是促進城鄉(xiāng)一體化，三是確保糧食安全。

（一）進一步深化土地制度改革

《決定》明確提出，要毫不動搖地堅持以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變?！鄙鲜鲞@段話包括以下幾個方面的涵義：一是穩(wěn)定了農(nóng)民與土地之間的經(jīng)營關(guān)系，這種經(jīng)營權(quán)不得受到外力侵犯；二是在保障農(nóng)民對土地經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，維護農(nóng)民的收益權(quán)，從而促使農(nóng)民真正注重對土地的投資、經(jīng)營和管理，以獲得必要的收益回報；三是這種經(jīng)營權(quán)將得到長期保障，引致農(nóng)民形成長期的經(jīng)營預期。這幾個方面充分顯示，土地承包不僅是一個長期行為，而且是一種永久性的制度安排，通過黨的文件確定將承包合同無限延期，穩(wěn)定承包關(guān)系不會變更或者被人為修改。與此同時，在延續(xù)過去承包制改革的基礎(chǔ)上提出土地流轉(zhuǎn)的新思路，就是允許農(nóng)民按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。這種流轉(zhuǎn)就是為了進一步推動土地的規(guī)模經(jīng)營，進一步提高農(nóng)業(yè)的組織效率、管理效率與技術(shù)效率。但是，這種流轉(zhuǎn)是有一定約束條件的，就是“不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益”。

與此相對應(yīng)，在一些地方已經(jīng)嘗試建立土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信息中心，并探索建立規(guī)范化的管理制度，將有助于推動土地承包權(quán)規(guī)范、合理、透明、公開的流轉(zhuǎn)，在保護農(nóng)民利益的基礎(chǔ)上推動土地的適度規(guī)模經(jīng)營。但是，考慮到農(nóng)民對土地的依賴性、對就業(yè)等風險的承受程度以及城鄉(xiāng)社會保障程度的差別，在相當一個時期，轉(zhuǎn)包、出租、股份合作等形式將仍然是主要的土地流轉(zhuǎn)方式。

與穩(wěn)定和完善基本經(jīng)營制度相聯(lián)系的是———深化土地征用制度改革。近年來，由于農(nóng)用地轉(zhuǎn)換成商業(yè)用地的巨大收益，征地已經(jīng)成為資本與權(quán)力爭相競逐的領(lǐng)域。農(nóng)地征用環(huán)節(jié)曾經(jīng)存在的大量的制度性缺陷，導致農(nóng)民利益嚴重受損。比如，征地收益分配不合理，補償標準偏低，征地補償費測算方法不規(guī)范不合理，土地補償資金管理不嚴，截留、挪用、克扣現(xiàn)象嚴重，失地農(nóng)民得不到安置等等問題，這些都導致農(nóng)民的經(jīng)濟利益得不到保障，激化了農(nóng)民對政府的不滿，引發(fā)諸多的社會矛盾，因而《決定》明確提出，“嚴格界定公益性土地與經(jīng)營性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制。”“依法征收集體土地，應(yīng)該按照同地同價的原則及時足額給農(nóng)村集體組織與農(nóng)民合理補償，解決好被征地農(nóng)民的就業(yè)、住房與社會保障?！?/p>

“要按照“先保后征”的原則，做好被征地農(nóng)民的社會保障?！币簿褪钦f，在征用集體建設(shè)用地的過程中，必須考慮農(nóng)民的就業(yè)權(quán)、居住權(quán)和相關(guān)的社會保障，充分保障農(nóng)民的人權(quán)。此外《,決定》還指出，經(jīng)過批準占用的農(nóng)村集體建設(shè)用地建設(shè)非公益性項目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民的合法權(quán)益。也就是說，一旦農(nóng)用土地被規(guī)劃為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，在規(guī)劃方向明確的基礎(chǔ)上，農(nóng)民可以參與土地增值的收益分享。這是對城鎮(zhèn)擴張過程中無序侵蝕農(nóng)村利益的方式的否定，是對資本和權(quán)力無節(jié)制地圈占農(nóng)村土地的根本糾正，對于保障被征地農(nóng)民的經(jīng)濟社會利益將有長期、正面與積極的作用。

（二）加快城鄉(xiāng)一體化進程

盡管我國城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)有了明顯提高，但多年來進城農(nóng)民的權(quán)益得不到保障。在同等條件下，農(nóng)民工的收入比城鎮(zhèn)職工低許多，在醫(yī)療、工傷、子女上學、就業(yè)、參軍等方面也受到歧視。《決定》對這些涉及農(nóng)民根本利益的問題進行了糾正。

首先，《決定》指出，應(yīng)該在城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)四個一體化方面取得突破，促進城鄉(xiāng)資源配置、生產(chǎn)要素流動、經(jīng)濟社會發(fā)展等方面的融合。尤其是，在國家出口增長放緩、經(jīng)濟增速下降的情況下，加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，突出重點鎮(zhèn)、中心村等的水、電、路、氣、電信、學校、醫(yī)療設(shè)施等方面的設(shè)施建設(shè)，可以有效拉動內(nèi)需，并引導農(nóng)村居民由分散的鄉(xiāng)村向小城鎮(zhèn)集中，提高農(nóng)村經(jīng)濟的集聚效果。其次，《決定》明確提出，要“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人力資源市場?！睘榇颂岢觯鸩綌U大農(nóng)民工工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老保險覆蓋面。這表明，以人為本還表現(xiàn)社會公平與人的地位平等，《決定》透露出來的上述政策含義，就是著力改變農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民的出身不平等帶來的經(jīng)濟不平等與社會不平等。要求對進城農(nóng)民在勞動報酬、子女就學、公共衛(wèi)生、住房租購等方面與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇。第三，《決定》強調(diào)指出，要推動戶籍制度改革，放寬中小城市落戶條件，使在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和居住的農(nóng)民有序轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。對于傳統(tǒng)的戶籍制度帶來的不平等，多年來社會各方面給予強烈的批評。三中全會提出推動戶籍制度改革的要求，并明確了農(nóng)民轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民的條件，體現(xiàn)了前所未有的政策創(chuàng)新。在一些地方的具體實踐中，已經(jīng)提出了探索農(nóng)民上樓和宅基地置換相掛鉤的政策，以集約利用宅基地資源。在尊重農(nóng)民自愿和因地制宜的基礎(chǔ)上，對這一模式應(yīng)該鼓勵探索。有一種意見認為，這一模式對農(nóng)民家庭養(yǎng)殖帶來很大不便。問題在于，現(xiàn)在的單家獨戶的養(yǎng)殖模式存在很大的弊端：不利于集中處理疫情、帶來養(yǎng)殖技術(shù)推廣傳播的不便、過多地占用土地資源、不利于進行質(zhì)量管理。而農(nóng)民上樓和宅基地置換，不僅可以去掉上述弊端，還有利于集中建設(shè)用水、用氣等方面的基礎(chǔ)設(shè)施，改善農(nóng)民的生活條件。

解決中國的農(nóng)村問題是與解決城鎮(zhèn)問題聯(lián)系在一起的。從國際經(jīng)驗看，城鎮(zhèn)化水平越高，越有可能解決好“三農(nóng)”問題。所謂城鎮(zhèn)化，一方面是指農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移為城鎮(zhèn)人口的過程，另一方面是指農(nóng)村土地轉(zhuǎn)移為城鎮(zhèn)土地的過程。在這兩種轉(zhuǎn)變中，農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移為城鎮(zhèn)人口的過程，需要采取積極的城鎮(zhèn)化政策，保障農(nóng)民進入城鎮(zhèn)后的公平競爭與公平待遇；在農(nóng)村土地轉(zhuǎn)移為城鎮(zhèn)土地過程中，農(nóng)村土地的所有者應(yīng)該獲得土地的增值收益，所有者的權(quán)益不應(yīng)受到不當剝奪。應(yīng)該更多地堅持前向引導而非后向驅(qū)動的方式。所謂前向引導指農(nóng)民正常轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)和從事城鎮(zhèn)就業(yè)，在就業(yè)相對穩(wěn)定和有意愿轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)社會保障的基礎(chǔ)上，將農(nóng)村的承包地依法轉(zhuǎn)讓。后向驅(qū)動是在農(nóng)民沒有自然轉(zhuǎn)移的基礎(chǔ)上，而采取行政命令的方式讓權(quán)力與資本介入市場。這一類方式通常導致農(nóng)民的土地收益被剝奪，農(nóng)民的就業(yè)問題得不到保障，應(yīng)該通過政策加以限制與約束。為此，十七屆三中全會提出“統(tǒng)籌土地利用和城鄉(xiāng)規(guī)劃”、“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃”、“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動就業(yè)”、“加強農(nóng)民工權(quán)益保護”等一系列政策，“促進公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置、生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動，推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展融合”，政策方向正確、政策思路明確，體現(xiàn)了保障農(nóng)民自由發(fā)展權(quán)利和維護農(nóng)民利益和執(zhí)政為民的精神和原則。總體來看，在城鄉(xiāng)一體化方面，三中全會的決定站在城鎮(zhèn)化過程中弱勢的農(nóng)民一方，充分保護農(nóng)民在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中的基本權(quán)利，并把維護廣大人民的根本利益以政策操作的具體實踐表達出來，對未來推進城鄉(xiāng)一體化會有不可估量的積極意義。

（三）確保國家糧食安全

近幾年，國際市場上一些大宗原料產(chǎn)品價格曾經(jīng)大幅度上漲：石油、鐵礦石、糧食價格曾經(jīng)上漲到令人咋舌的地步。有觀點認為，這些大宗商品價格上漲是因為中國需求擴大所致。如果說，鐵礦石價格的上漲有中國鋼鐵生產(chǎn)規(guī)模擴大的因素在內(nèi)還算靠邊，但說糧食與石油價格上漲是由中國的需求推動引起的就毫無道理可言。實際上，與國際糧價大幅上漲對應(yīng)的是，中國的糧食產(chǎn)量還有一定增長，糧食進口還帶有結(jié)構(gòu)性、調(diào)節(jié)性、小規(guī)模的特點。根據(jù)國際貨幣基金組織的研究報告，在國際市場上后期的糧食價格上漲中，15~30%的漲幅是由生物燃料需求擴大引起的。2008年下半年，國際市場糧食價格大幅下降，而中國的糧食需求沒有明顯改變，顯見中國因素與國際市場糧價波動無關(guān)。事實上，在國際市場石油價格大幅下跌后，生物燃料已經(jīng)無利可圖，導致生物燃料轉(zhuǎn)化對國際市場糧食供給的擠出效應(yīng)大為減少，也是糧食價格下跌的重要因素?？梢姡袊炔皇菄H市場糧價上漲的主要推手，也不是國際市場上糧價下跌的主要影響力量。

多年來，中國以占世界7%的土地，養(yǎng)活了占世界20%的人口。如果考慮到耕地的數(shù)量和質(zhì)量，中國農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率更高。但是，鑒于人口總量龐大、人口數(shù)量不斷增加而耕地面積卻在不斷減少以及中國糧食供求關(guān)系處于緊平衡狀態(tài)的現(xiàn)實，確保糧食安全在國家經(jīng)濟社會發(fā)展中具有更為重要的意義。在十七屆三中全會文件中，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)占有較多的篇幅，并把農(nóng)業(yè)發(fā)展提升到實現(xiàn)科學發(fā)展的重要戰(zhàn)略高度來對待?！巴苿涌茖W發(fā)展，必須加強農(nóng)業(yè)發(fā)展這個基礎(chǔ)，確保國家糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品有效供給”。有一種典型的說法，就是糧食問題可以完全由市場來解決；國內(nèi)市場解決不了的，可以由國際市場來解決。引導市場上的資源配置促進農(nóng)業(yè)發(fā)展是對的，完全由市場配置農(nóng)業(yè)資源并不符合中國國情。這是因為農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，與工業(yè)生產(chǎn)效率不同，全世界許多國家都對農(nóng)業(yè)進行扶持，而農(nóng)業(yè)穩(wěn)定事關(guān)我們這樣一個人口大國的經(jīng)濟與社會穩(wěn)定；二是在完全市場配置資源的情況下，只能造成各類資源與要素加速從農(nóng)業(yè)向其他產(chǎn)業(yè)流動，惡化農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)環(huán)境，導致農(nóng)業(yè)差、農(nóng)村衰、農(nóng)民窮的狀況進一步惡化；三是加重主產(chǎn)與主銷區(qū)的矛盾，主銷區(qū)由于比較利益的差別，更加傾向于不發(fā)展農(nóng)業(yè)，這樣會加大農(nóng)業(yè)的供求矛盾；四是導致商業(yè)地產(chǎn)等產(chǎn)業(yè)用地侵蝕農(nóng)業(yè)用地。因而，十七屆三中全會不僅提出“支持糧食生產(chǎn)的政策措施向主產(chǎn)區(qū)傾斜，建立主產(chǎn)區(qū)利益補償制度，加大對產(chǎn)糧大縣財政獎勵和糧食產(chǎn)業(yè)建設(shè)項目扶持力度”外，還要求“產(chǎn)銷平衡區(qū)和主銷區(qū)要加強產(chǎn)糧大縣建設(shè)，確保區(qū)域內(nèi)糧田面積不減少、糧食自給水平不下降”。這些原則都是科學合理，符合中國國情的。除此而外，文件還在“加快農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新”方面著墨較多，明確了“重點支持生物技術(shù)、良種培育、豐產(chǎn)栽培、農(nóng)業(yè)節(jié)水、疫病防控、防災減災等領(lǐng)域科技創(chuàng)新，實施轉(zhuǎn)基因生物新品種培育科技重大專項”，“適應(yīng)農(nóng)業(yè)規(guī)模化、精準化、設(shè)施化等要求，加快開發(fā)多功能、智能化、經(jīng)濟型農(nóng)業(yè)裝備設(shè)施，重點在田間作業(yè)、設(shè)施栽培、健康養(yǎng)殖、精深加工、儲運保鮮等環(huán)節(jié)取得新進展”。可見，在今后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上，科技創(chuàng)新將發(fā)揮重要的支持作用。

四、貫徹實施三中全會精神的若干建議

十七屆三中全會在中國農(nóng)村、農(nóng)業(yè)與農(nóng)民問題的解決上提出了一系列新的思路與可操作的措施，具有里程碑式的意義。為貫徹三中全會精神，需要重視以下若干方面的工作：

第一，認真學習與宣傳十七屆三中全會精神。對各級政府來說，就是應(yīng)該堅持用三中全會精神對照政府的行為和做法，對政府政策不符合三中全會精神的思路，該清理的必須認真清理；對不符合三中全會精神的各類政策法規(guī)，該廢止的要及時廢止；對侵蝕、損害廣大農(nóng)民利益的各類行為，該制止的應(yīng)堅決制止。

第二，進一步完善三中全會的配套政策。三中全會決定有著豐富的理論內(nèi)涵，對于今后開展三農(nóng)工作具有長期的指導意義。要結(jié)合三中全會精神，出臺相關(guān)的配套政策，明確政府扶農(nóng)、惠農(nóng)、護農(nóng)的具體做法。同時，推動各地政府加強政策法規(guī)的調(diào)整，以適應(yīng)三中全會的規(guī)定。比如，結(jié)合三中全會決定，土地承包權(quán)與宅基地所有權(quán)是一種獨特的產(chǎn)權(quán)，應(yīng)該加以特殊保護，應(yīng)該明確農(nóng)民的承包地、宅基地等產(chǎn)權(quán)的非抵押、非破產(chǎn)性質(zhì)，不能在土地流轉(zhuǎn)過程中因轉(zhuǎn)包人管理不當，使承包人的土地被抵押和使其性質(zhì)得以改變，損害承包人的根本利益。另外，在土地承包關(guān)系中，還需要進一步明確承包繼承權(quán)。因為承包制是無限期的，但人的生命是有限期的，承包權(quán)長久不變，意味著一旦承包人發(fā)生各類變故，需要確定新的權(quán)責關(guān)系。根據(jù)我國各地的承包制改革實踐，可以推行承包繼承制，一旦承包人不能履行承包責任，可以由其繼承人加以履行，但這也需要政策和法規(guī)予以明確。還有，土地流轉(zhuǎn)需要進一步的細則。是在農(nóng)民之間發(fā)生的管理關(guān)系與收益關(guān)系的變化，涉及到許多方式，各地政府應(yīng)該容許探索多種流轉(zhuǎn)方式，逐步細化政策，以減少合同造成的糾紛，使流轉(zhuǎn)的農(nóng)民雙方都能夠?qū)崿F(xiàn)利益共贏，并積極推動承包地的規(guī)模經(jīng)營。

第三，改革中央與地方之間的財稅關(guān)系，促進財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一。近年來，由于財權(quán)與事權(quán)不對等，財政收入重心逐漸向上，而公共服務(wù)職能的增強，又要求各級政府增加財政投入。這就導致各地政府熱衷于經(jīng)營城市，在任期目標制的情況下，強化了地方政府對房地產(chǎn)開發(fā)的依賴性。這樣，就出現(xiàn)典型的兩個“較大”現(xiàn)象：一是房地產(chǎn)投資占地方固定資產(chǎn)投資的比重較大，二是房地產(chǎn)收入占地方財政收入的比重也較大。其結(jié)果是，強化了權(quán)力介入征地領(lǐng)域，導致農(nóng)民利益受損。要結(jié)合三中全會精神，深入研究中央與地方的財政結(jié)構(gòu)，深化財政體制改革，使各級政府的財權(quán)與事權(quán)配置趨于一致，與此同時，要繼續(xù)深化政府管理體制改革，規(guī)范地方政府管理行為，約束地方政府的趨利性，以充分維護農(nóng)民的利益。

第四，加強城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，增加城鎮(zhèn)的承載能力，以吸收更多的農(nóng)民進城。一種具有代表性的觀點是，我國目前存在著過度城鎮(zhèn)化現(xiàn)象，理由是建設(shè)了許多不恰當?shù)拇髲V場、大馬路、大學城，土地浪費現(xiàn)象嚴重。應(yīng)該說，上述觀點涉及的事實都是確定的，但是將其歸結(jié)為過度城鎮(zhèn)化卻未必正確。這是因為，首先，相對于國外同等收入水平的國家來說，我國的城鎮(zhèn)化水平還明顯偏低。其次，目前所存在的大廣場、大馬路、大學城甚至豪華辦公樓等現(xiàn)象，都與政府行為有關(guān)，是政府職能沒有改變的產(chǎn)物，恰恰說明在城鎮(zhèn)化過程中轉(zhuǎn)變政府職能的重要性，而不是中國城鎮(zhèn)化已經(jīng)超過國力，不需要城鎮(zhèn)化了。還有人認為，農(nóng)民進城將造成對能源、水等方面的巨大需求，并產(chǎn)生大量的垃圾等廢棄物，會加劇我國城鎮(zhèn)資源環(huán)境矛盾。這樣的觀點不能說沒有道理。但是，應(yīng)該看到，我國的資源環(huán)境問題不主要是因為農(nóng)民進城引起，主要是與我國粗放的生產(chǎn)方式有關(guān)。應(yīng)該立足于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，著眼于建設(shè)節(jié)約型社會來推進城鎮(zhèn)化和工業(yè)化過程中的資源環(huán)境問題解決。

但是，絕不能因為資源環(huán)境存在問題，就否認農(nóng)民進城的必要性。農(nóng)民進城當然會帶來收入增加、福利改善的效果，是中國現(xiàn)代化進程中必然出現(xiàn)的現(xiàn)象。資源環(huán)境的壓力并不主要是因為農(nóng)民進城引起的，即便是農(nóng)民進城帶來一些資源環(huán)境問題，也應(yīng)該通過改善資源環(huán)境供給和提高政府對資源環(huán)境的管理水平來迎接農(nóng)民進城，而不是因為農(nóng)民進城帶來一些資源環(huán)境問題便對農(nóng)民享受作為改革開放成果的城鎮(zhèn)化持否定態(tài)度。再次，農(nóng)民進城后的勞動生產(chǎn)率遠遠高于農(nóng)村。農(nóng)業(yè)是一種季節(jié)性勞動，耗費的勞動時間較短，農(nóng)民在農(nóng)村的勞動普遍帶有就業(yè)不充分性質(zhì)，分散經(jīng)營條件下的效率很低。只有在城鎮(zhèn)就業(yè)，才可以使勞動力資源得到充分利用和收入水平得到有效提高。農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的方向和趨勢不容置疑。應(yīng)該順應(yīng)城鎮(zhèn)化的趨勢，加強城鎮(zhèn)承載能力的建設(shè)，以吸引更多的農(nóng)村居民進入城鎮(zhèn)。

第五，實行積極的就業(yè)政策。近兩年來，隨著沿海地區(qū)出口增長速度下降，就業(yè)矛盾逐步突出，另一方面，城鎮(zhèn)化過程轉(zhuǎn)移過來的農(nóng)民也需要尋求新的就業(yè)機會。因而，今后一段時期，就業(yè)壓力將有可能增大。有必要調(diào)整政策方向，實施積極的就業(yè)政策，以創(chuàng)造更多的就業(yè)機會。根據(jù)我國各地城鎮(zhèn)發(fā)展的現(xiàn)實，可以鼓勵以下形式的努力：一是大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。第三產(chǎn)業(yè)本身對勞動力的容納能力相對較大，而且資源消耗少、環(huán)境破壞小，在我國的廣大城鎮(zhèn)有較大的發(fā)展空間。二是大力支持中小企業(yè)發(fā)展。中小企業(yè)具有數(shù)量眾多、經(jīng)營機制靈活、容納勞動力能力強的特點，應(yīng)該進一步強化對中小企業(yè)的支持，吸收更多的勞動力。三是充分利用沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的機會，把內(nèi)地的勞動力就業(yè)與沿海的資本結(jié)合起來，在內(nèi)地創(chuàng)造更多的就業(yè)機會。四是在國家制定擴大內(nèi)需政策時，應(yīng)該充分考慮到勞動力就業(yè)的需要，把促進勞動力就業(yè)作為擴大內(nèi)需投資政策與消費政策中的重要內(nèi)容。

第六，全面提升城鎮(zhèn)的競爭力?！耙怨ご俎r(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的重大戰(zhàn)略，既提出了針對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的政策，也要求增加城鎮(zhèn)的集聚能力和工業(yè)的競爭能力，以全面提升城鎮(zhèn)經(jīng)濟的競爭力，這樣，城鎮(zhèn)才有動力、也有實力帶動和促進三農(nóng)問題的解決。只有增加城鎮(zhèn)的競爭力，才能使城鎮(zhèn)有更高的運轉(zhuǎn)效率，城鎮(zhèn)的容納能力得到增強，農(nóng)村勞動力得以順利轉(zhuǎn)移。因而，要加強城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，重視城鎮(zhèn)重點產(chǎn)業(yè)、重點企業(yè)的培育，加強產(chǎn)學研之間的合作，重視城鎮(zhèn)主導產(chǎn)品品牌的建設(shè)，進一步擴大城鎮(zhèn)的輻射能力和擴散能力。

第七，加強對三農(nóng)重大問題的深入研究。我國是一個人口大國，城鎮(zhèn)化過程會持續(xù)數(shù)十年，“以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)”的政策將會長期堅持下去，這就需要把工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村結(jié)合起來加以研究，為中國現(xiàn)代化進程提供更好的政策支持。但是，由于目前學科的細分化，搞農(nóng)業(yè)研究的不熟悉工業(yè)流程，搞鄉(xiāng)村研究的不熟悉城鎮(zhèn)運轉(zhuǎn)規(guī)律的現(xiàn)象還在一定程度上存在，就農(nóng)村論農(nóng)村、就農(nóng)業(yè)論農(nóng)業(yè)的問題還比較普遍。這就需要加強跨專業(yè)、跨領(lǐng)域的研究，以便進一步深化三農(nóng)問題的科學研究，為黨和國家的決策提供理論支持。