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「內(nèi)容提要」本文應(yīng)用治理的分析框架，比較研究了中國(guó)與德國(guó)、匈牙利和印度的鄉(xiāng)村治理狀況，主要從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和民主制度、政府間責(zé)權(quán)分配、鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)、鄉(xiāng)村公共事業(yè)融資結(jié)構(gòu)以及鄉(xiāng)村治理的監(jiān)督機(jī)制等幾個(gè)方面比較了各國(guó)的成績(jī)和問(wèn)題，重點(diǎn)討論了其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)對(duì)中國(guó)的啟示。

「關(guān)鍵詞」鄉(xiāng)村治理/責(zé)權(quán)分配/融資/監(jiān)督

一、分析問(wèn)題的理論出發(fā)點(diǎn)

緩解乃至消除階層、地區(qū)以及城鄉(xiāng)差異是構(gòu)建和諧社會(huì)的關(guān)鍵之一，這就要求我們?cè)诟鱾€(gè)方面做大量的工作，其中有一項(xiàng)緊迫任務(wù)就是改進(jìn)我國(guó)的鄉(xiāng)村治理。關(guān)于鄉(xiāng)村治理，尤其是關(guān)于村民自治這個(gè)我國(guó)近年來(lái)實(shí)施鄉(xiāng)村治理的新措施，許多學(xué)者已經(jīng)進(jìn)行了大量的研究，極大地豐富了我們對(duì)這個(gè)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)。但是，已有的研究大多致力于對(duì)我國(guó)某個(gè)或某些村莊的治理進(jìn)行細(xì)致的描述與分析，而較少聯(lián)系其他國(guó)家在鄉(xiāng)村治理方面的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，也較少放在我國(guó)宏觀政治體制改革的背景中去考察。我們選取發(fā)達(dá)國(guó)家德國(guó)、轉(zhuǎn)軌國(guó)家匈牙利、以及人口大國(guó)印度作為研究對(duì)象，就是希望通過(guò)比較分析，看看這些國(guó)家在鄉(xiāng)村治理的體制和操作方面對(duì)我們有哪些啟發(fā)。

就鄉(xiāng)村治理而言，考察面很多，例如選舉、政府職能、財(cái)政收支體制等。這些問(wèn)題我們也將有所涉及，但不是我們的線索。我們考察的線索是鄉(xiāng)村公共事業(yè)（如道路建設(shè)、校舍修建、飲用水供應(yīng)、垃圾處理等等）的決策、融資、實(shí)施與監(jiān)督過(guò)程；考察的主要內(nèi)容是圍繞這些公共事業(yè)的建設(shè)，厘清這些國(guó)家決策權(quán)力在鄉(xiāng)村基層政府與上級(jí)政府之間是怎樣分配的、這些公共事業(yè)是怎樣融資的（特別是各級(jí)政府在融資過(guò)程中的作用如何），以及這些公共事業(yè)是怎樣實(shí)施與監(jiān)督的。之所以如此，主要是考慮到改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的基本目標(biāo)之一是要促進(jìn)鄉(xiāng)村公共事業(yè)的建設(shè)、改善鄉(xiāng)村的生產(chǎn)與生活環(huán)境，建設(shè)和諧的鄉(xiāng)村社會(huì)。

我們的分析在理論上參照治理的分析框架。治理理論為我們提出了一個(gè)比較理想的目標(biāo)模型，各國(guó)的現(xiàn)實(shí)狀況與這個(gè)理想模型相比較一定是有差距的，我們要分析這個(gè)差距，同時(shí)找出形成這些差距的原因，進(jìn)而討論我們可以從中學(xué)習(xí)到什么樣的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

根據(jù)治理理論的分析框架，完善的公共品供給應(yīng)該具備以下九個(gè)要素：（1）合法性，即關(guān)于公共品提供的決策被自覺(jué)認(rèn)可和服從；（2）透明性，即有關(guān)的決策和執(zhí)行過(guò)程是公開(kāi)的；（3）責(zé)任性，指的是有關(guān)管理人員對(duì)其行為的負(fù)責(zé)程度；（4）法治，即法律成為公共管理的最高準(zhǔn)則；（5）回應(yīng)（responsiveness），它的基本含義是，公共管理人員和管理機(jī)構(gòu)必須對(duì)公民的要求作出及時(shí)的和負(fù)責(zé)任的反應(yīng)；（6）有效，主要指公共品的決策和執(zhí)行富有效率；（7）參與，指決策和執(zhí)行的過(guò)程有人們的廣泛參與；（8）廉潔，指有關(guān)的決策人員奉公守法、清明廉潔，公職人員不以自己的職權(quán)謀私；（9）公正，即不同性別、階層、種族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在享有公共品的服務(wù)方面是平等的①。

一個(gè)國(guó)家在公共品的提供問(wèn)題上，是否符合以上九個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，能否達(dá)到上述理想狀態(tài)，取決于一系列的因素。已有的研究表明，一國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、民主制度的完善程度、中央與地方的權(quán)力分配關(guān)系、法律制度的完善程度、大眾傳媒的開(kāi)放程度等都是影響善治的變量。理論上，一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，在公共品的提供上就會(huì)越充分，決策人員就越有經(jīng)濟(jì)資源去回應(yīng)居民對(duì)公共品的需求。因?yàn)榛貞?yīng)充分，所以也容易在“公正”和“有效”方面有好的表現(xiàn)。健全的民主制度則是合法性、透明性、法治、參與和廉潔的保障。中央和地方的適當(dāng)分權(quán)可以提高決策的效率，也有助于厘清各級(jí)政府的責(zé)任。傳媒的開(kāi)放程度對(duì)監(jiān)督的影響很大，開(kāi)放的媒體有助于治理過(guò)程的公正、廉潔、透明和高效。這些方面都是我們要研究的。不僅如此，我們還要研究鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口規(guī)模和構(gòu)成等要素，因?yàn)樗鼈儗?duì)鄉(xiāng)村公共品的提供也有很大的影響。

我們將考察和分析德國(guó)、匈牙利、印度和我國(guó)鄉(xiāng)村治理，比照善治的理想狀態(tài)和影響善治的變量，分別就各國(guó)在鄉(xiāng)村公共品提供的狀況，以及造成這些狀況的原因進(jìn)行分析。本文是建立在這些研究基礎(chǔ)上的比較分析。

二、通過(guò)比較獲得的初步觀察

1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與民主制度的影響

通過(guò)四個(gè)國(guó)家的比較，我們發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平極大地影響著鄉(xiāng)村公共品的提供狀況。從四國(guó)情況來(lái)看，德國(guó)鄉(xiāng)村公共品在數(shù)量和質(zhì)量上都比匈牙利好，匈牙利的狀況大大優(yōu)于中國(guó)，中國(guó)的情況又略微優(yōu)于印度。這與德國(guó)的人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值高于匈牙利，匈牙利大大高于中國(guó)，中國(guó)略微高于印度的情況是一致的。因此，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)公共品的供給數(shù)量和質(zhì)量有決定性的影響。

但是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不能自動(dòng)解決與公共品提供有關(guān)的一切問(wèn)題，比如公共品提供過(guò)程中的合法性、透明度、責(zé)任性、效率、廉潔、公正等問(wèn)題。并不是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，這些方面的情況就一定越好，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越低，這些方面的情況一定就越差。德國(guó)和匈牙利的經(jīng)濟(jì)都比較發(fā)達(dá)，而且兩國(guó)的民主制度都比較健全，但是在鄉(xiāng)村公共品的提供方面，匈牙利卻有很多問(wèn)題，主要是效率低下。效率低下的主要原因是地方政府過(guò)于散碎②，中間層級(jí)的政府過(guò)于弱小，沒(méi)有干預(yù)和協(xié)調(diào)的能力，致使一切跨地方政府的公共事業(yè)都難以開(kāi)展。雖然部分地方政府橫向聯(lián)合起來(lái)的各種地方政府協(xié)會(huì)起到了一定的彌補(bǔ)作用，但是散碎的地方政府和弱小的中間層級(jí)政府構(gòu)成了制度性的障礙。匈牙利地方政府的散碎化，是對(duì)1990年代以前體制下匈牙利地方被強(qiáng)迫合并的一種反彈，改革以后，人們唾棄過(guò)去的強(qiáng)制合并，各地紛紛要求建立自己的村鎮(zhèn)政府，整個(gè)社會(huì)的思潮也贊美這種做法，造成村鎮(zhèn)地方政府?dāng)?shù)量大增，規(guī)模大大縮小，產(chǎn)生了新的困難。目前改革地方政府，尤其是解決地方政府規(guī)模過(guò)小的問(wèn)題，正在匈牙利全國(guó)上下進(jìn)行熱烈辯論。

經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)固然嚴(yán)重制約著公共品的提供，但是其他方面的制度和機(jī)制可能使得情況變得更糟，也可能使得糟糕的情況有所緩解。中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與印度相當(dāng)，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于匈牙利和德國(guó)，所以在公共品的提供水平上遠(yuǎn)低于匈牙利和德國(guó)。但是印度的民主制度使得鄉(xiāng)村公共品的提供在決策的合法性、參與、透明度、回應(yīng)性、廉潔和公正方面都有優(yōu)良的表現(xiàn)。同時(shí)印度政府掌握的資源較少，所以印度大力發(fā)展非政府組織，使得國(guó)內(nèi)外的非政府組織在鄉(xiāng)村公共品的提供方面起了很大的作用，政府與非政府組織合作，利用非政府組織調(diào)配資源的能力，從一定程度上彌補(bǔ)了政府資源匱乏的困境。雖然從總體上看，中國(guó)鄉(xiāng)村地區(qū)的公共品與印度相比，在數(shù)量上更充足些，質(zhì)量也更高一些，同時(shí)中國(guó)的公共品提供在決策和實(shí)施的效率上比印度高，但是中國(guó)鄉(xiāng)村公共品供給與善治的幾個(gè)標(biāo)準(zhǔn)相比差距依然很遠(yuǎn)：合法性的程度低、民眾的參與度低、不透明、回應(yīng)性差、有很多的腐敗現(xiàn)象、不夠公正，造成很多地方的鄉(xiāng)村地區(qū)公共設(shè)施落后，或者造成政府改善基礎(chǔ)設(shè)施的努力反而會(huì)導(dǎo)致群眾抗議。雖然不夠普遍，但是在中國(guó)的一些地方，高效率的建設(shè)恰恰是社會(huì)高度緊張的原因。高度的社會(huì)緊張，造成群眾和鄉(xiāng)村政府之間的對(duì)立，最終會(huì)損害地方政府的決策和實(shí)施效率。

2.政府間責(zé)任與權(quán)力分配的影響

通過(guò)對(duì)中國(guó)、德國(guó)、匈牙利和印度四個(gè)國(guó)家的比較，我們發(fā)現(xiàn)，政府間權(quán)力與責(zé)任的分配，以及決策在政府間的傳導(dǎo)機(jī)制對(duì)公共品的供給產(chǎn)生了重大的影響。

研究表明，中國(guó)的政府間責(zé)權(quán)分配與其他三國(guó)的政府間責(zé)權(quán)分配有巨大的差異。簡(jiǎn)單說(shuō)來(lái)，德國(guó)、匈牙利和印度的政府間責(zé)權(quán)分配是清晰的，有些任務(wù)上級(jí)政府不能隨意攤派給下級(jí)政府，而有些上級(jí)規(guī)定的任務(wù)對(duì)下級(jí)來(lái)說(shuō)不是強(qiáng)制性的。而在中國(guó)，情況大不相同：首先，政府間責(zé)權(quán)分配是模糊不清的；其次，所有的任務(wù)都可以下派給下級(jí)政府；第三，所有上級(jí)規(guī)定的任務(wù)對(duì)下級(jí)來(lái)說(shuō)都是強(qiáng)制性的。綜合比較，具體表現(xiàn)如下：

首先，正如我們?cè)诘聡?guó)、匈牙利和印度所看到的，這些國(guó)家的地方政府法律都清楚地規(guī)定了地方政府的責(zé)任，以及相應(yīng)的決策權(quán)力。相關(guān)的法律規(guī)定甚至清晰到幼兒園、小學(xué)、中學(xué)、技術(shù)學(xué)校、公園、圖書(shū)館、老年人福利住房、殘障人教育與福利住房、道路交通建設(shè)與維護(hù)、供排水系統(tǒng)建設(shè)與維護(hù)等等責(zé)任和決策權(quán)力分別屬于哪一級(jí)政府。法律的規(guī)定是細(xì)致的，一目了然。但是，中國(guó)的法律對(duì)各級(jí)政府的責(zé)任和權(quán)利的規(guī)定則非常模糊。我國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和政府組織法第五十九條和第六十一條規(guī)定了地方各級(jí)政府的職能，只是籠統(tǒng)地要求地方各級(jí)政府要“執(zhí)行國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、環(huán)境和資源保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計(jì)劃生育等行政工作”，但在任務(wù)分配方面不再有具體的規(guī)定。

其次，在德國(guó)、匈牙利和印度，有些責(zé)任是不能隨便下放到基層政府的，法律清楚規(guī)定了某一水平的政府有哪些責(zé)任、沒(méi)有哪些責(zé)任。比如，在匈牙利，就教育類的責(zé)任分配而言，法律明確規(guī)定，學(xué)前和小學(xué)教育是鄉(xiāng)村政府和城鎮(zhèn)政府的責(zé)任，不是縣政府的責(zé)任；而中學(xué)、技術(shù)學(xué)校和殘障人學(xué)校教育是縣政府的責(zé)任，鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)政府沒(méi)有這方面的責(zé)任?？h政府不能把舉辦中學(xué)、技術(shù)學(xué)校和殘障人學(xué)校教育的責(zé)任下派給鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)政府。中國(guó)則是上級(jí)政府可以把所有責(zé)任無(wú)限下派給下級(jí)政府直到最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。我國(guó)的地方人大和地方政府組織法第五十九條第一款規(guī)定，省、市、縣政府應(yīng)執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的決議，以及上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決定和命令；第六十一條第一款規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)的決議和上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決定和命令③。村委會(huì)組織法也規(guī)定，村委會(huì)要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)和幫助，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作④。這樣，在法律且事實(shí)上，就導(dǎo)致了上級(jí)政府可以將一切任務(wù)都下派給下級(jí)政府，直到最底層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，甚至村民委員會(huì)。

第三，在德國(guó)、匈牙利和印度，對(duì)基層政府來(lái)說(shuō)，并不是所有的責(zé)任都是強(qiáng)制性的，有些責(zé)任是自愿性的，就是說(shuō)地方政府可以根據(jù)自己的實(shí)際情況決定是否舉辦某項(xiàng)公共事業(yè)。每項(xiàng)公共事業(yè)是否是某級(jí)政府的強(qiáng)制性責(zé)任，法律都有清楚明確的規(guī)定。例如，在匈牙利，學(xué)前和小學(xué)教育是鄉(xiāng)村政府的強(qiáng)制性責(zé)任；而圖書(shū)館、文化中心、影劇院等則為自愿性的責(zé)任。但在中國(guó)，一切任務(wù)都是強(qiáng)制性的。法律根本沒(méi)有賦予基層政府自主選擇的空間。由于法律沒(méi)有規(guī)定具體的某項(xiàng)責(zé)任只能下派到哪一級(jí)政府為止，又由于法律要求下級(jí)政府必須執(zhí)行上級(jí)政府的決定和命令，完成上級(jí)政府交辦的任務(wù)，所有一切責(zé)任都可以下派，而且一切責(zé)任都是強(qiáng)制性的。

在我國(guó)，上級(jí)政府將任務(wù)轉(zhuǎn)移給下級(jí)的另一條途徑是黨的系統(tǒng)，各級(jí)政府受同級(jí)中共黨委的領(lǐng)導(dǎo)，而黨的組織原則之一是下級(jí)服從上級(jí)，所以上級(jí)政府的任務(wù)可以提交黨委形成黨的決議，或者上級(jí)政府的任務(wù)本身就是同級(jí)黨委決議所提出的，這個(gè)決議下派給下級(jí)黨委，再通過(guò)下級(jí)黨委轉(zhuǎn)移給下級(jí)政府，如此不斷地向下轉(zhuǎn)移，乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)⑤。這種狀況在德國(guó)、匈牙利和印度是不存在的，不用說(shuō)這些國(guó)家存在著上級(jí)政府的執(zhí)政黨與下級(jí)政府的執(zhí)政黨分屬不同黨派的情況，不同黨派之間不但沒(méi)有從屬關(guān)系，甚至可能是對(duì)立關(guān)系，轉(zhuǎn)移公共事業(yè)建設(shè)的任務(wù)根本無(wú)從談起；即使上下級(jí)政府的執(zhí)政黨都屬于同一個(gè)黨派，法律也已經(jīng)清楚規(guī)定了哪些公共事業(yè)建設(shè)的任務(wù)是由哪一級(jí)政府承擔(dān)的，把建設(shè)任務(wù)轉(zhuǎn)移給另一級(jí)政府，即使主觀上轉(zhuǎn)出方與接受方都愿意，也是違法的，是絕不允許的。

相比之下，我國(guó)的體制特點(diǎn)造成了一系列嚴(yán)重的問(wèn)題：首先，它造成了互相推諉的現(xiàn)象，需要建設(shè)某項(xiàng)公共事業(yè)時(shí)，沒(méi)有人知道應(yīng)該由哪一級(jí)政府去提出和實(shí)施，各級(jí)政府都可以盡量把這份責(zé)任推卸到其他層級(jí)的政府那里去，尤其在公共事業(yè)出現(xiàn)短缺需要追究政治責(zé)任時(shí)，因?yàn)闆](méi)有清晰的法律規(guī)定，各級(jí)政府更是互相推諉，以致有關(guān)責(zé)任不了了之。

其次，我們沒(méi)有制度保障，可以清楚明確地阻止上級(jí)政府任意“盤剝”下級(jí)政府直到鄉(xiāng)村的意圖。如果我們像德國(guó)、匈牙利和印度一樣，法律明確規(guī)定某些任務(wù)不是強(qiáng)制性的，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會(huì)可以自主決定的，而且某些任務(wù)是不得下派給下級(jí)政府的，那就可以大大制約上級(jí)政府“盤剝”下級(jí)政府的企圖，大大增加村民自治乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的空間。

第三，它導(dǎo)致基層政府和村委會(huì)的行為嚴(yán)重扭曲，要完成所有的任務(wù)是不可能的，所以基層政府要么最大限度地從居民那里汲取資源，造成居民與基層政府嚴(yán)重對(duì)立；要么謊報(bào)數(shù)字隱瞞真相做表面文章來(lái)欺騙上級(jí)政府，或者兩者兼而有之。

其他方面的問(wèn)題也是顯而易見(jiàn)的，因?yàn)檎麄€(gè)體制的決策是自上而下的，所以談不上利益相關(guān)者的參與，也無(wú)法做到?jīng)Q策過(guò)程透明。這些決策很難得到普通群眾的認(rèn)可和自覺(jué)服從，也就是說(shuō)合法性不足，同時(shí)因?yàn)闆](méi)有自下而上式的多主體參與，責(zé)任回應(yīng)性很低；沒(méi)有自下而上的監(jiān)督，廉潔難以保證。

3.村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)的影響

如前所述，政府間責(zé)任和權(quán)力的分配，以及決策傳導(dǎo)機(jī)制的差異對(duì)鄉(xiāng)村治理造成了巨大的影響，它們制度化地界定了鄉(xiāng)村治理能夠自主轉(zhuǎn)圜的空間。在有限的空間內(nèi)，村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)的不同也會(huì)產(chǎn)生不同的影響。我們以鄉(xiāng)村政府或村委會(huì)的決策過(guò)程為例，來(lái)分析鄉(xiāng)村治理中的核心人物（如下表所示）。

我們來(lái)考察一下這些核心人物在決策與實(shí)施過(guò)程中起什么樣的作用，先從匈牙利的村鎮(zhèn)公務(wù)長(zhǎng)（notary）談起，這是一個(gè)公務(wù)員的職位，也是一個(gè)非政治性的職位，跟村鎮(zhèn)政府的換屆選舉沒(méi)有關(guān)系，其工作業(yè)績(jī)由內(nèi)政部根據(jù)公務(wù)員的有關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行評(píng)定，而不是由當(dāng)?shù)鼐用駚?lái)評(píng)定。因此，這個(gè)職務(wù)沒(méi)有任何的決策權(quán)，而決策和實(shí)施權(quán)完全在經(jīng)由選舉產(chǎn)生的村鎮(zhèn)長(zhǎng)手里，村鎮(zhèn)公務(wù)長(zhǎng)要確保村鎮(zhèn)長(zhǎng)的決策和實(shí)施符合法律規(guī)定，即村鎮(zhèn)長(zhǎng)在考慮某件事情時(shí)，他要事先告知其相關(guān)的法律規(guī)定，在決策的過(guò)程中他要糾正不符合法律規(guī)定的部分；在實(shí)施的過(guò)程中他也要時(shí)時(shí)地對(duì)照法律，確保整個(gè)過(guò)程符合法律規(guī)范。如果決策和實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)違反法律的狀況，他應(yīng)該拒絕為相關(guān)的指示背書(shū)（所有村鎮(zhèn)政府的指令、簽訂的合約、以及提交的報(bào)告都必須同時(shí)有村鎮(zhèn)長(zhǎng)和村鎮(zhèn)公務(wù)長(zhǎng)的簽字才是有效的）。由于他要關(guān)照決策和實(shí)施的法律面向，因此要求村鎮(zhèn)公務(wù)長(zhǎng)應(yīng)該是律師出身。德國(guó)沒(méi)有村鎮(zhèn)公務(wù)長(zhǎng)這個(gè)職務(wù)，但是德國(guó)的村鎮(zhèn)長(zhǎng)要完成匈牙利的村鎮(zhèn)長(zhǎng)和村鎮(zhèn)公務(wù)長(zhǎng)兩個(gè)職位應(yīng)當(dāng)完成的工作，因此，德國(guó)的村鎮(zhèn)長(zhǎng)大多數(shù)也是律師出生，因?yàn)槠渌殬I(yè)的人很難擔(dān)負(fù)起需要復(fù)雜法律知識(shí)背景的村鎮(zhèn)長(zhǎng)的工作。同時(shí)，無(wú)論德國(guó)、匈牙利還是印度，村鎮(zhèn)長(zhǎng)都是經(jīng)由自由、開(kāi)放、透明、競(jìng)爭(zhēng)的選舉產(chǎn)生，村鎮(zhèn)長(zhǎng)是得到了選民充分授權(quán)的決策者，他的決策計(jì)劃也得到了選民事前的考察，同時(shí)他的決策效果還要受到選民在下次選舉中投票考驗(yàn)。正是村鎮(zhèn)長(zhǎng)及村鎮(zhèn)公務(wù)長(zhǎng)候選人的特殊要求使匈牙利與德國(guó)鄉(xiāng)村治理滿足合法性條件。

在我國(guó)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)里，沒(méi)有類似村鎮(zhèn)公務(wù)長(zhǎng)這樣的角色，它反映了我國(guó)鄉(xiāng)村治理的法律制度很不完善，缺乏必需的法律規(guī)范，也就沒(méi)有了遵守法律規(guī)范的必要。同樣重要的是，我國(guó)鄉(xiāng)村治理的核心人物在決策過(guò)程中很難照顧到居民意愿，因?yàn)槊褚鈱?duì)這兩個(gè)職位產(chǎn)生過(guò)程的參與非常有限，對(duì)這兩個(gè)職位的監(jiān)督和制約也極為有限。黨支部或黨委書(shū)記是由上級(jí)黨委經(jīng)由黨員大會(huì)同意任命的，這個(gè)過(guò)程沒(méi)有普通民眾的參與。雖然近年有些地區(qū)的村莊在黨支部書(shū)記的任命過(guò)程中采取所謂“兩票制”的做法，嘗試整合普通群眾的民意，這些新的舉措值得鼓勵(lì)，但是到目前為止效果如何還不甚清楚，而且即使是這種舉措，實(shí)行的地方也很少。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記的任命方面，還沒(méi)有嘗試整合民意的舉措⑥。村主任的產(chǎn)生過(guò)程，雖然近年的選舉在透明、公開(kāi)、公正方面有進(jìn)步，但還是受到了很大的限制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的選舉雖然也有“公推公選”的新舉措，但是實(shí)施的過(guò)程仍然有很多制約，實(shí)施的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量也很少?？偟膩?lái)說(shuō)，我國(guó)鄉(xiāng)村治理的核心決策人物較少反映民意，也較少照顧到是否合乎法律規(guī)范，這也造成了許多弊病。

4.融資機(jī)制的影響

德國(guó)鄉(xiāng)村公共事業(yè)項(xiàng)目的融資完全由政府預(yù)算提供。雖然政府不禁止私人捐款建設(shè)敬老院、殘障人福利機(jī)構(gòu)、初級(jí)教育機(jī)構(gòu)等，但是政府有責(zé)任和義務(wù)提供這些方面的基礎(chǔ)性服務(wù)，私人提供的這些服務(wù)只是給有關(guān)人士提供了更多的選擇，政府不能以已經(jīng)有私人投資為借口不建設(shè)這些項(xiàng)目。進(jìn)一步地，一個(gè)項(xiàng)目的融資方式和結(jié)構(gòu)與該項(xiàng)目的性質(zhì)有關(guān)。由聯(lián)邦政府和州政府委托的地方政府建設(shè)的項(xiàng)目，則其全部開(kāi)支由聯(lián)邦政府和州政府以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的方式撥付。由法律規(guī)定強(qiáng)制性地由地方政府建設(shè)的公共事業(yè)工程，則由地方政府與州和聯(lián)邦政府共同承擔(dān)，聯(lián)邦預(yù)算和州預(yù)算則根據(jù)給定的公式統(tǒng)一為各地方政府撥付一定的資金，地方政府從自己的預(yù)算中撥付其余的支出。由法律規(guī)定地方政府可以自主決定的項(xiàng)目，地方政府要全部從自己的預(yù)算中支付，也可以由本地區(qū)的公民投票決定建設(shè)某個(gè)項(xiàng)目，并為這個(gè)項(xiàng)目單獨(dú)設(shè)立一項(xiàng)一次性的稅收。值得注意的是，政府舉辦的公共事業(yè)項(xiàng)目，不接受任何企業(yè)或個(gè)人的捐助。企業(yè)和個(gè)人可以自己出資舉辦某項(xiàng)公共事業(yè)，但它們不能出資讓政府去操辦這一項(xiàng)目。

匈牙利是單一制國(guó)家，中央政府在名稱上不叫聯(lián)邦政府，中央政府以下沒(méi)有一個(gè)權(quán)力廣泛的州政府層級(jí)。匈牙利也有中央政府全額撥付委托地方政府實(shí)施的項(xiàng)目，有村鎮(zhèn)政府與中央政府共同融資而由村鎮(zhèn)政府舉辦的公共事業(yè)項(xiàng)目，有完全依靠村鎮(zhèn)政府預(yù)算的自主選擇的項(xiàng)目。政府不禁止私人舉辦公共事業(yè)項(xiàng)目，但不能替代政府提供同樣設(shè)施和服務(wù)的任務(wù)。匈牙利的村鎮(zhèn)公共事業(yè)項(xiàng)目的另一個(gè)資金來(lái)源是歐盟的資助，這在2004年加入歐盟后成為可能，當(dāng)然目前這項(xiàng)資金來(lái)源的數(shù)量還很有限。由于村鎮(zhèn)政府的常規(guī)財(cái)政收入不足，村鎮(zhèn)政府更多地依賴的是居民公決，并收取項(xiàng)目導(dǎo)向的一次性稅收來(lái)給村鎮(zhèn)的自主選擇項(xiàng)目進(jìn)行融資。

中國(guó)的財(cái)稅體制在政府間的收入劃分上是很明確的，而且是向上級(jí)政府特別是中央與省政府集中的。但是在支出責(zé)任的分配上無(wú)相應(yīng)的法律規(guī)范。正如前文已經(jīng)指出的那樣，事實(shí)上支出責(zé)任通過(guò)地方政府組織法和村委會(huì)組織法的規(guī)定以及黨系統(tǒng)內(nèi)下級(jí)服從上級(jí)的體制不斷地轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)非常有限的收入完全無(wú)法應(yīng)付不斷轉(zhuǎn)移下來(lái)的建設(shè)責(zé)任。一個(gè)辦法是向上級(jí)政府申請(qǐng)補(bǔ)助，但這些補(bǔ)助的數(shù)量極其有限。即使是這筆微薄的補(bǔ)助，也是通過(guò)地方政府與上級(jí)政府的談判來(lái)達(dá)成的，而沒(méi)有清楚明確的公式或規(guī)章可循。談判年復(fù)一年地進(jìn)行，談判的結(jié)果也在年復(fù)一年地變動(dòng)，因而地方政府在公共事業(yè)建設(shè)上的融資能力很不穩(wěn)定。更為嚴(yán)重的是我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的?？畈荒軐Ｓ?，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付常常全部或大部分被基層政府挪作他用，這在其他三國(guó)都是不可想象的。融資不足和融資渠道不明的問(wèn)題造成了我國(guó)無(wú)法公平有效地利用有限的資源在鄉(xiāng)村地區(qū)進(jìn)行公共事業(yè)建設(shè)，使許多鄉(xiāng)村公共品供給處于極為匱乏的狀態(tài)。

5.監(jiān)督機(jī)制的影響

監(jiān)督是確?；鶎诱院虾醴梢?guī)范的方式實(shí)施法律規(guī)定的任務(wù)，包括動(dòng)議提出、決策、籌資、資金使用、項(xiàng)目建設(shè)以及交付使用與維護(hù)。在德國(guó)、匈牙利和印度，反對(duì)黨在民意機(jī)關(guān)內(nèi)外的監(jiān)督和自由的新聞媒體的監(jiān)督是強(qiáng)有力的，它使得任何水平的政府都不敢有明目張膽的違法行為。除此之外，對(duì)基層政府的監(jiān)督還有來(lái)自中央政府的力量。匈牙利中央政府在各地區(qū)設(shè)置了公共事務(wù)公署（PublicAffairAdministration），這些公署最重要的職能就是監(jiān)督地方政府的行為并使之符合有關(guān)規(guī)范。這些公署的監(jiān)督并不是在發(fā)現(xiàn)地方政府的不當(dāng)行為以后變更地方政府的人事和改變它們的決策，公署沒(méi)有這個(gè)權(quán)力。公署對(duì)地方政府行為恰當(dāng)與否的考察角度，只能是決策和執(zhí)行是否符合有關(guān)法律的形式規(guī)范，它無(wú)權(quán)評(píng)判地方政府的行為恰當(dāng)與否，比如它無(wú)權(quán)評(píng)判一項(xiàng)公共事業(yè)的決策是否有利于當(dāng)?shù)鼐用竦睦?，它只能評(píng)判諸如一項(xiàng)決策是否經(jīng)過(guò)了法律規(guī)定的投票程序等等。當(dāng)公署確信某個(gè)地方政府的某項(xiàng)行為不當(dāng)以后，可到法院對(duì)地方政府的行為提起公訴，地方政府依從法院的判決維持、撤銷或修正自己的行為，但公署無(wú)權(quán)直接指令地方政府采取或不采取某項(xiàng)行動(dòng)。

我國(guó)的監(jiān)督非常薄弱，這是眾所周知的。雖然在反對(duì)黨的監(jiān)督和新聞媒體的監(jiān)督方面我國(guó)與上述國(guó)家沒(méi)有可比性，但是這些國(guó)家的監(jiān)督機(jī)制仍然有許多值得我們認(rèn)真思考的地方。富有啟發(fā)意義的一點(diǎn)是，這些國(guó)家的監(jiān)督“對(duì)事不對(duì)人”，我國(guó)的監(jiān)督則傾向于“對(duì)人不對(duì)事”。具體地說(shuō)，在確?；鶎诱男袨榉仙霞?jí)政府的規(guī)范方面，德國(guó)、匈牙利和印度依靠的不是基層政府的人事由上級(jí)政府控制和監(jiān)督，因?yàn)榛鶎诱膱?zhí)政者與上級(jí)政府的執(zhí)政者可能分屬不同黨派，而國(guó)家的整個(gè)行政機(jī)制仍然能夠井然有序地運(yùn)行，重要的原因之一是法律規(guī)范了行政秩序，無(wú)論什么人，只要按相關(guān)的規(guī)范行事就可以了。但在我國(guó)，對(duì)下級(jí)政府的約束主要依靠任命下級(jí)政府的人事來(lái)實(shí)現(xiàn)，關(guān)于決策的程序和規(guī)范、責(zé)任和義務(wù)的分配等等沒(méi)有明確而具體的規(guī)定，通過(guò)任命服從上級(jí)命令的人、領(lǐng)會(huì)上級(jí)意圖的人來(lái)實(shí)現(xiàn)上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)。這種機(jī)制有一定的效率，缺點(diǎn)是難以對(duì)其實(shí)施監(jiān)督，不僅因?yàn)闆](méi)有規(guī)范政府官員行為的法律可遵循，而且即使有法律，也因?yàn)樯舷录?jí)在人事上的親密關(guān)系，上級(jí)不可能站在客觀的立場(chǎng)根據(jù)一般性的、非人格化的法律來(lái)監(jiān)督下級(jí)的行為。

三、初步的結(jié)論

與德國(guó)、匈牙利和印度相比較，我國(guó)鄉(xiāng)村治理存在著巨大的缺陷。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平固然是我國(guó)鄉(xiāng)村地區(qū)治理績(jī)效不佳的原因，但是我國(guó)鄉(xiāng)村治理績(jī)效欠佳還有很多原因，如我國(guó)法律在政府間責(zé)權(quán)分配的規(guī)定上模糊不清，上級(jí)可以無(wú)限制下派任務(wù)給下級(jí)，上級(jí)下派的所有任務(wù)都是強(qiáng)制性的，鄉(xiāng)村基層的自治和自主空間被極力壓縮；鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)反映民意不足，對(duì)決策和實(shí)施過(guò)程是否合乎法律程序的關(guān)照不夠；融資渠道不暢通；對(duì)各級(jí)政府的監(jiān)督過(guò)度依賴上級(jí)機(jī)構(gòu)和黨的組織，而上級(jí)機(jī)構(gòu)和黨的組織又任命了下級(jí)政府的人事，因此監(jiān)督難以到位等等，造成或加劇了鄉(xiāng)村治理的不良狀態(tài)。當(dāng)然，其他國(guó)家，特別是匈牙利和印度，也不僅有良好的經(jīng)驗(yàn)，其教訓(xùn)也值得我們吸取，比如匈牙利地方政府散碎化帶來(lái)了巨大的負(fù)面影響；再比如印度也存在資源分配非常不平衡的問(wèn)題，在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間有巨大的差別，富裕的城市地區(qū)，公共品的供給比較充分，但是大多數(shù)貧窮落后的地區(qū)，公共品的供給也都量少質(zhì)次；此外，印度在公共品提供過(guò)程中也存在著巨大的腐敗，如此這些弊端均值得我們引以為戒。

注釋：

①俞可平，“善政：走向善治的關(guān)鍵”，文匯報(bào)，2004年1月19日。

②匈牙利地方政府有3200多個(gè)，平均每個(gè)政府下轄人口3000多人，多數(shù)人口集中在布達(dá)佩斯等大城市，所以村鎮(zhèn)政府的規(guī)模是很小的，有些村鎮(zhèn)政府下轄人口只有一兩百人。

③見(jiàn)2004年10月27日公布的地方人大和地方政府組織法有關(guān)條款。

④見(jiàn)1998年11月7日公布的村民委員會(huì)組織法第四條規(guī)定。

⑤正如一些學(xué)者概括的，中國(guó)的體制是壓力型體制，上述原因?qū)嶋H上是壓力型體制的法律和政治根源。

⑥最近在四川、湖北、江蘇等省出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨員直接選舉產(chǎn)生的改革試驗(yàn)，這是積極的步驟，因?yàn)槭莿傞_(kāi)始實(shí)施，或還只是準(zhǔn)備實(shí)施，所以效果如何還有待觀察。