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內(nèi)容提要

事業(yè)單位在中國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展中仍然占有重要地位。解決現(xiàn)有事業(yè)單位存在的問題必須依靠改革，但改革的方向不是也不可能取消全部事業(yè)單位，重點在于調(diào)整和規(guī)范。

改革后的中國事業(yè)單位，其性質(zhì)應當是：主要從事社會事業(yè)和公益事業(yè)的獨立于政府和企業(yè)之外的非盈利組織。其基本特點是：非政府（也非“二政府”）、非企業(yè)（也非準企業(yè)）、非盈利（也非變相盈利）。

正文：

事業(yè)單位改革是中國經(jīng)濟體制改革的重要組成部分，與國有企業(yè)、政府管理體制改革一樣，對建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制起著十分關鍵的作用。在國有企業(yè)和政府管理體制改革已深入進行并取得積極進展的今天，推進事業(yè)單位改革顯得非常迫切。但中國事業(yè)單位性質(zhì)模糊、職能混雜，分布廣泛、涉域交叉、利益關系復雜、責任邊界不清等特點，使得對它的改革又極為艱難。全面深化事業(yè)單位改革，有必要在一些關鍵問題上理清思路，形成共識。

事業(yè)單位的地位

中國事業(yè)單位形成及演進至現(xiàn)狀的原因極為復雜，但大體上說兩個方面起了關鍵作用。一是基于提高政府效率和減少財政負擔的目的，必須盡量減少政府機構和行政人員，但同時又必須提供不斷增長和日益多樣化的公共服務。這是導致中國事業(yè)單位分布廣、數(shù)量多、規(guī)模大的主要原因。二是基于解決經(jīng)費短缺窘?jīng)r和保障既有利益的目的，必須創(chuàng)造性地開展業(yè)務活動，但同時又必須保持現(xiàn)有的體制構架。這是導致中國事業(yè)單位政事不分、事企不分、職能繁雜、行為混亂的主要原因。

迄今為止，中國全部事業(yè)單位130多萬個，其中獨立核算事業(yè)單位95．2萬個。納入政府事業(yè)單位編制的人員近3000萬，各項事業(yè)經(jīng)費支出占國家財政支出的30％以上。一般地說，可以把現(xiàn)有中國事業(yè)單位分為如下三類：一是直接承擔政府行政職能、為政府服務的事業(yè)單位，主要從事的是監(jiān)管、資質(zhì)認證、質(zhì)檢、鑒證及機關后勤服務等類的活動；二是承擔公共事業(yè)發(fā)展職能、為社會服務的事業(yè)單位，主要從事的是科教文衛(wèi)等社會事業(yè)和與公共基礎設施建設、公用事業(yè)服務相關的活動。三是承擔著中介溝通職能、為市場和企業(yè)服務的事業(yè)單位，主要從事的是咨詢、協(xié)調(diào)一類的活動。但是，從實際運作看，其性質(zhì)則極為復雜。譬如，有的享受著事業(yè)單位的待遇，卻完全從事著與政府部門一樣的行政管理活動，擁有比一般政府部門大得多的行政權力；有的掛著事業(yè)單位的牌子，卻直接從事著如企業(yè)一樣的經(jīng)營活動；有些并非法定承擔政府職能的事業(yè)單位，卻實際上擁有由主管部門直接和間接轉(zhuǎn)移過來的行政職能；有些單位全部或者大部分受國家財政資金供養(yǎng)，卻仍然變相地從事著收費性經(jīng)營活動；等等。

從總體上看，事業(yè)單位對中國經(jīng)濟社會發(fā)展作出了重要貢獻，尤其是在推動社會事業(yè)發(fā)展和擴大公益服務供給方面起著十分重要的作用。但也有一些事業(yè)單位，占著國家資源、受著財政支持，卻沒能充分有效地提供相應的服務和積極公正地履行應盡的職責，反而利用事業(yè)單位性質(zhì)上非政非企又亦政亦企的模糊空間，最大限度地運用、享受著政府部門與企業(yè)兩者擁有的權力和利益，又最大限度地游離于政府部門所受的行政約束和企業(yè)所承受的市場壓力之外。其結果是擾亂了經(jīng)濟運行規(guī)則，破壞了社會資源的合理配置。許多事業(yè)單位甚至成為了腐敗現(xiàn)象滋生的良好土壤和國有資產(chǎn)流失的有效渠道。

這就有一個在改革中對事業(yè)單位地位重新確認的問題，也就是說，在未來改革的進程中，事業(yè)單位還有沒有必要繼續(xù)存在？答案無疑應當是肯定的。第一，在經(jīng)濟社會活動中，的確存在那些既不適宜于政府部門直接從事，也不適宜于企業(yè)直接經(jīng)營的事務，處理這些事務為事業(yè)單位的存在提供了根據(jù)。第二，在某些情況下，作為除政府和企業(yè)之外的“第三部門”，事業(yè)單位在處理許多經(jīng)濟社會事務時具有比政府和企業(yè)更便利、更富效率的優(yōu)勢；而在另一些情況下，作為介于政府和企業(yè)之間的“第三者”，事業(yè)單位在協(xié)調(diào)和溝通方面具有不可替代的作用。第三，作為一個龐大的群體，中國的事業(yè)單位承載了巨大的就業(yè)量，并為政府和企業(yè)分擔了巨大的社會負擔。從中國實際出發(fā)，事業(yè)單位的這種功能決定了其存在的必要性和走完全消除之路的不可行性。否則，不僅會加劇舊有矛盾，而且會引發(fā)新的問題，從而形成社會危機。

這就是說，事業(yè)單位在中國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展中仍然占有重要地位。解決現(xiàn)有事業(yè)單位存在的問題必須依靠改革，但改革的方向不是也不可能取消全部事業(yè)單位，重點在于調(diào)整和規(guī)范。

事業(yè)單位的性質(zhì)

中國事業(yè)單位改革走調(diào)整、規(guī)范之路，需要準確界定其性質(zhì)。中國學者對事業(yè)單位的性質(zhì)眾說紛紜，莫衷一是；外國學者對中國事業(yè)單位更是說不清道不明。造成這種狀況的原因不僅是由于事業(yè)單位這一名詞本身具有模糊性——在國外，類似于中國事業(yè)單位的一些組織或機構，要么與政府相比稱之為非政府組織（NGO），要么與企業(yè)相比稱之為非盈利機構（NPO），還由于中國的許多事業(yè)單位職能繁雜、角色混亂。更為特殊的原因則是，一些事業(yè)單位實際的運作與其本身的定位大相徑庭，甚至是背道而馳。因此，如果繼續(xù)采用“事業(yè)單位”這個在中國已經(jīng)深入人心的提法的話，則明確界定事業(yè)單位性質(zhì)的重心應該是劃定其涉足的基本領域、履行的基本職能，并對其正常運行的籌資模式、取利邊界做出規(guī)定。

既然事業(yè)單位作為既非政府又非企業(yè)的第三方存在，那么很顯然，它所存在的基本領域首先應該是政府和企業(yè)都不能和不宜涉足的領域。其次，有些領域雖然明確屬于政府和企業(yè)運作的范圍，但由事業(yè)單位進入可能使相關的運作更為便利、協(xié)諧，成本也更為低廉，根據(jù)國情需要、經(jīng)濟社會發(fā)展總?cè)蝿找笠约安粨p害經(jīng)濟運行秩序的原則規(guī)定，事業(yè)單位可以代替政府或企業(yè)，長期存在于這些領域，也可以接受政府或企業(yè)的委托，階段性地涉足這些領域。第三，事業(yè)單位還應該存在于并非專屬于政府運作的領域，以及不屬于政府運作范圍但企業(yè)干不了、干不好或不愿干的領域。從這種認識出發(fā)，事業(yè)單位存在的空間主要應該是與公共事業(yè)、公益服務、社會共濟、慈善救助以及政府和企業(yè)間服務相關的一系列領域。

依此，事業(yè)單位的主要組織形態(tài)包括三類：第一類主要是從事社會服務和公用事業(yè)服務的機構；第二類主要是從事推進社會保障、社會救濟、慈善施助事業(yè)發(fā)展的服務機構；第三類主要是從事政府和企業(yè)之間溝通協(xié)調(diào)服務的機構。相應地，它們分別承擔著以下的職能：推進公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和公共服務的提供，不斷滿足社會日益增長的公共消費需求；推動扶貧濟困事業(yè)的發(fā)展，促進全社會成員的共同富裕與和諧相處；通過溝通協(xié)調(diào)，促進政府目標和企業(yè)行為之間的對接，最大限度地幫助政府和企業(yè)滿足自身的需求。

事業(yè)單位的正常運行和可持續(xù)發(fā)展需要有必要的經(jīng)費保障，而經(jīng)費來源應當依據(jù)不同事業(yè)單位的職能及與政府、企業(yè)之間關系的具體狀況來確定。

大體上說，事業(yè)單位的資金籌集模式似可分為如下幾種：第一，從事必需的純公益性社會服務的事業(yè)單位，如從事基礎教育、公共衛(wèi)生、基礎性科技研究等的事業(yè)單位，仍應采取政府財政全額撥款的方式。一般地說，這樣的事業(yè)單位，宜由政府組織設定。在特殊情況下，也可由社會依法組織設定。第二，從事推進扶貧濟困事業(yè)的事業(yè)單位，可以依法從所募集的捐贈款項中按一定比例提取運作經(jīng)費，并控制使用方向和接受嚴格的審計監(jiān)督。第三，接受政府委托從事公益性服務活動的，除政府組織的財政全額撥款的事業(yè)單位外，其他事業(yè)單位可根據(jù)委托工作量從政府部門獲得相當?shù)馁Y金支持或補償。換句話說，政府部門通過購買的形式使某些政府性質(zhì)事務和政府需要推動的事務交由事業(yè)單位委托辦理。第四，從事政府與企業(yè)間中介服務的事業(yè)單位，可以在其職能范圍內(nèi)通過自身的主動服務或委托服務依規(guī)獲取相應的收益或報酬。

很顯然，從事純公益社會服務的事業(yè)單位不可能盈利；從事扶貧濟困服務的事業(yè)單位不應該以盈利為目的。復雜一些的是，從事政府和企業(yè)間溝通協(xié)調(diào)服務諸如行業(yè)協(xié)會一類的事業(yè)單位，在某些特殊情況下，它們是可以通過自己的努力實現(xiàn)盈利的。但是，如果這些事業(yè)單位以盈利為目的，勢必造成其職能的異化，行為的不規(guī)范和協(xié)調(diào)中的不公正性。因此，不盈利應該是這類事業(yè)單位法定的取利邊界。

綜上所述，改革后的中國事業(yè)單位，其性質(zhì)應當是：主要從事社會事業(yè)和公益事業(yè)的獨立于政府和企業(yè)之外的非盈利組織。其基本特點是：非政府（也非“二政府”）、非企業(yè)（也非準企業(yè)）、非盈利（也非變相盈利）。

事業(yè)單位改革的路徑

明確了中國事業(yè)單位在未來的地位和性質(zhì)后，其改革方向也就比較清楚了。從操作路徑上看，中國事業(yè)單位的改革應從兩個方面著力展開。

一分類改革，大力調(diào)整事業(yè)單位結構

按照改革后事業(yè)單位的性質(zhì)定位，清理、甄別現(xiàn)有事業(yè)單位，從總體上收縮規(guī)模、調(diào)整結構，是推進事業(yè)單位改革的第一步，也是關鍵性的一步?？偟恼{(diào)整思路是：其一，能夠撤銷的，在做好相關善后工作的基礎上堅決撤銷。其二，目前已承擔著政府職能且不宜撤銷的，應明確轉(zhuǎn)變?yōu)檎块T。公益性事務較少、可以改制為企業(yè)的，或者目前已從事大量市場經(jīng)營活動，企業(yè)色彩比較濃重的事業(yè)單位，應明確轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)。承擔著非溝通協(xié)調(diào)職能，其服務與市場經(jīng)營活動密切相關的中介性事業(yè)單位，應明確轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鲋薪榻M織。其三，把國家財政全額撥款的事業(yè)單位減少到最必要的限度，依此原則，對現(xiàn)有全額撥款的事業(yè)單位，通過合并、重組進行整合。對承擔著一定公益事業(yè)職能和任務的差額撥款事業(yè)單位，視具體情況，可以全部或部分整合到保留的全額撥款事業(yè)單位中，也可以通過剝離相關公益服務，或者通過政府有償委托進行相關公益性服務的途徑，取消對其的財政差額撥款，從而推動其規(guī)范轉(zhuǎn)制。其四，不宜再由政府出資興辦，且有市場前途的事業(yè)單位，可通過招標拍賣的方式，讓渡給其他投資者。

二創(chuàng)新機制，強化事業(yè)單位內(nèi)部管理

在通過分類改革對現(xiàn)有事業(yè)單位壓縮規(guī)模、調(diào)整結構、規(guī)范職能，恢復性質(zhì)的基礎上，必須適應社會主義市場經(jīng)濟的要求，著力推進事業(yè)單位內(nèi)部管理體制改革，形成富有活力和效率的管理運營機制。一是建立新型的法人治理結構。原則上，對財政全額撥款的事業(yè)單位，實行理事會領導下的執(zhí)行人日常負責的制度。考慮到財政全額撥款事業(yè)單位資產(chǎn)關系的特殊性，其理事會應由通過競爭方式選出的，包括出資者、業(yè)內(nèi)專家等在內(nèi)的若干有代表性人士組成。日常運營由執(zhí)行人負責。執(zhí)行人由理事會向社會公開招聘選出，并向理事會負責。建立科學的效績評估制度，由事業(yè)單位監(jiān)管機構依據(jù)對全額撥款事業(yè)單位的具體評估狀況，會商有關部門決定是否對其持續(xù)進行財政撥款和是否增加財政撥款數(shù)額，以及決定理事會成員的更換和獎懲。形成事業(yè)單位監(jiān)管機構、理事會和執(zhí)行人相互間的有效制衡機制。由多元投資形成的事業(yè)單位，可以參照企業(yè)建立董事會領導下的總經(jīng)理負責制度。二是建立競爭性的勞動人事制度。取消事業(yè)單位的行政級別和管理者的干部身份。全面實行管理者聘任制和全體職員競爭上崗、優(yōu)勝劣汰的制度。三是建立有效的激勵和約束制度。實行區(qū)別于政府部門的薪酬制度和獎勵制度，根據(jù)事業(yè)單位完成任務的總體情況和具體業(yè)績，實施對理事會、執(zhí)行人的獎勵和懲罰。

事業(yè)單位的監(jiān)管

確保改革后事業(yè)單位的運營既富活力、又合規(guī)范，關鍵在于實施有效的監(jiān)管。事業(yè)單位往往擁有重要的公共權力、特許經(jīng)營權利，承擔著與公眾直接相關的社會服務，因而有必要對其是否合理地行使了權利、充分履行了義務，所提供服務的內(nèi)容、質(zhì)量與價格是否符合要求等依法進行嚴格監(jiān)督，從而達到規(guī)范其行為的目的。缺乏監(jiān)管、監(jiān)管無法可依，是導致目前中國一些事業(yè)單位行為混亂并不斷加劇的重要原因。因此，從推進事業(yè)單位改革一開始，就應同時推進相關監(jiān)管制度建設，形成符合國際慣例，體現(xiàn)中國國情，規(guī)范、嚴整和健全的事業(yè)單位監(jiān)管體系。

一是科學設立監(jiān)管機構。從中國事業(yè)單位分布廣、戰(zhàn)線長的實際出發(fā)，宜于把政府各行政部門依不同職能進行的具有普遍意義的一般性監(jiān)管和獨立的事業(yè)單位監(jiān)管部門的專門監(jiān)管有機結合起來。因此，有必要在科學劃分事業(yè)類型的基礎上，分別設立專門的事業(yè)單位監(jiān)管機構。

專門監(jiān)管機構的主要職責是：制定具有法律效力的行為規(guī)則和管制標準；頒發(fā)和修改事業(yè)單位服務準入許可；對相關事業(yè)單位的服務內(nèi)容、質(zhì)量、價格進行監(jiān)督和依法依規(guī)處罰；調(diào)查事業(yè)單位的運營狀況并合理公開相關信息；聽取專家和社會人士對相關事業(yè)單位提供服務情況的意見并適時提出改進意見；等等。

二是切實做到依法監(jiān)管。只有建立在法律法規(guī)基礎上的監(jiān)管，才是公平、公正和強有力的。為此，要抓緊建立事業(yè)單位從資格準入到服務運營再到撤銷退出全過程的一整套法律法規(guī)。特別要加強以下兩個方面法律法規(guī)的建設：其一，針對事業(yè)單位非盈利性等特點設立的約束性法規(guī)；其二，根據(jù)事業(yè)單位的不同類別設立的專業(yè)性法規(guī)。

中國事業(yè)單位的改革已著手展開，但事業(yè)單位的改革是一個復雜的系統(tǒng)工程，風險性較大。因此，從操作過程看，有兩個方面顯得特別重要。第一，應當注重總體規(guī)劃、統(tǒng)一推進和綜合協(xié)調(diào)。至目前為止，中國事業(yè)單位的改革還主要是由部門和地方自主推進的，改革的內(nèi)容、重點、方式、目標并不完全相同。這一方面有利于探索經(jīng)驗、減少風險，有利于從實際出發(fā)，因地制宜、開拓創(chuàng)新，但另一方面也容易帶來偏離改革方向，損害全局利益和不利于全社會資源優(yōu)化整合等問題。從現(xiàn)在起，對事業(yè)單位的改革應該從主要是由部門、地方自主的分散推進轉(zhuǎn)向主要由中央統(tǒng)一部署、領導組織的自上而下推進。第二，應當注重統(tǒng)籌兼顧、平穩(wěn)銜接和合理配套。中國事業(yè)單位改革既面臨著長期形成的傳統(tǒng)思維觀念的挑戰(zhàn)，又面臨著眾多人員分流、復雜債務處置等沉重歷史包袱的制約。因此，要充分考慮歷史基礎，在制定改革方案和政策措施時要兼顧各個方面的利益要求，體現(xiàn)過渡性，同時推進各項配套改革，做好必要的保障工作，把改革的力度和社會的可承受度有機結合起來，平穩(wěn)有序地推進中國事業(yè)單位的改革。