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一、深刻理解十六大報告確立的國資管理新體制

十六大報告在談到深化國有資產(chǎn)管理體制改革時提出：“繼續(xù)調(diào)整國有經(jīng)濟的布局和結構，改革國有資產(chǎn)管理體制，是深化經(jīng)濟體制改革的重大任務。在堅持國家所有的前提下，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性。國家要制定法律法規(guī)，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結合的國有資產(chǎn)管理體制。關系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的大型國有企業(yè)、基礎設施和重要自然資源等，由中央政府代表國家履行出資人職責。其他國有資產(chǎn)由地方政府代表國家履行出資人職責。中央政府和省、市（地）兩級地方政府設立國有資產(chǎn)管理機構。繼續(xù)探索有效的國有資產(chǎn)經(jīng)營體制和方式。各級政府要嚴格執(zhí)行國有資產(chǎn)管理法律法規(guī)，堅持政企分開，實行所有權和經(jīng)營權分離，使企業(yè)自主經(jīng)營、自負盈虧，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值?！边@一規(guī)定在論述國有資產(chǎn)管理體制改革重要性的基礎上，從總體思路上勾畫出了下一步國有資產(chǎn)管理新體制。

這一體制從五個方面規(guī)定了國有資產(chǎn)管理的新架構：一是明確了國有資產(chǎn)管理主體及其地位，即分別確立中央與地方兩級政府代表國家管理國有資產(chǎn)、履行出資人職責，享有所有者權益；二是確定了不同層次出資人的出資范圍；三是要求中央與省市兩級地方政府設立國有資產(chǎn)管理機構；四是對國有資產(chǎn)管理與經(jīng)營要實行政企分開，所有權與經(jīng)營權分離；五是要繼續(xù)探索國有資產(chǎn)經(jīng)營體制和方式。這一架構從根本上將國有資產(chǎn)管理與經(jīng)營職能相分離，即政府只負責國有資產(chǎn)的管理，履行出資人職責，國有資產(chǎn)的經(jīng)營與保值增值職責則由有關國有資產(chǎn)經(jīng)營機構來承擔。對于國有資產(chǎn)經(jīng)營的體制和方式則要求作進一步探索。按照這一精神，有關學者進一步提出了將國有資產(chǎn)經(jīng)營與使用職能相分離或區(qū)別的思路，即將現(xiàn)行國有企業(yè)的實業(yè)經(jīng)營職能與國有資產(chǎn)保值增值職能加以分離，將資產(chǎn)經(jīng)營職能分離出來交由專門的國有資產(chǎn)經(jīng)營機構承擔，而將前者即實業(yè)經(jīng)營職能繼續(xù)留給原企業(yè)。這一設想與前幾年有關學者和國有資產(chǎn)法起草思路相一致。根據(jù)上述思路，新的國有資產(chǎn)管理經(jīng)營體制即為國有資產(chǎn)管理委員會一資產(chǎn)經(jīng)營公司一生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)“三個層次”的機構共同構成。

二、對新體制構架中各類機構性質(zhì)與地位的理解

在上述體制架構中，國有資產(chǎn)管理委員會是政府部門，它是政府中專門負責國有資產(chǎn)管理的職能部門。在過去的體制下，由于實行計劃經(jīng)濟體制，國有經(jīng)濟是國民經(jīng)濟主體，政府各有關部門都是國有資產(chǎn)某一方面的代表，其職責是以國有資產(chǎn)進行管理和經(jīng)營，為社會創(chuàng)造財富。這些部門都負有對國有資產(chǎn)進行保值增值的責任。在新體制下，由于實行政企分開，政資分開，一方面政府作為國家管理機器，應服務與監(jiān)管全社會的經(jīng)濟和社會活動；另一方面由于政府設立統(tǒng)一的管資產(chǎn)、管人、管事相結合的機構，原各政府部門不再管理經(jīng)營國有資產(chǎn)，對整個國有資產(chǎn)的保值增值也不再承擔責任。此后，國有資產(chǎn)管理工作將集中于一個專門的部門來負責。國有資產(chǎn)管理委員會是適應這一要求而設立的新的政府職能部門。按照這種思路，國有資產(chǎn)管理委員會的總體職能是負責國有資產(chǎn)的管理，實現(xiàn)保值增值。具體職責應包括統(tǒng)一制定國有資產(chǎn)管理規(guī)定，確定國有資產(chǎn)經(jīng)營方針，代表國資機構與政府其他部門發(fā)生關系，分級持有國有資產(chǎn)，并作為出資人代表，根據(jù)資產(chǎn)管理需要設立或選擇利用社會經(jīng)營機構負責經(jīng)營國有資產(chǎn)，代表出資人與資產(chǎn)經(jīng)營機構發(fā)生關系并監(jiān)督考核其經(jīng)營活動。

在新體制架構中，國有資產(chǎn)經(jīng)營機構是依法設立或根據(jù)合同授權負責國有資產(chǎn)經(jīng)營的經(jīng)營機構，是專門負責國有資產(chǎn)經(jīng)營，實現(xiàn)保值增值的企業(yè)組織，它們的職責是以國有資產(chǎn)進行投資經(jīng)營活動，使其保值增值。例如，從國有資產(chǎn)管理委員會處拿到100億元資本，這種資本可以是現(xiàn)金，也可以是資產(chǎn)或者股權。資產(chǎn)經(jīng)營機構利用上述資產(chǎn)去進行投資，并要對其效果承擔責任。這樣一來，它就成為實實在在的經(jīng)營機構，一個國有資產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)，盡管它經(jīng)營的是國有資產(chǎn)，由于實行企業(yè)經(jīng)營，推行市場競爭，要核算投入產(chǎn)出比，并獲取盈利，故不再具有政府的地位，不能享有政府部門的相關權利。在與其他國有企業(yè)的關系中，他們是國有資產(chǎn)出資人代表，這種代表身份是從國有資產(chǎn)管理委員會授權時一并受取的。這樣的機構包括目前的控股公司、有關專業(yè)部門改制形成的管理公司、以及專門的國有資產(chǎn)經(jīng)營公司、國家投資公司等。

在新體制架構中的第三類機構是一般國有資產(chǎn)使用或受資企業(yè)。這類企業(yè)在新的體制架構中屬于普通經(jīng)營企業(yè)，他們根據(jù)合同使用國有資產(chǎn)或者接受國有資產(chǎn)經(jīng)營機構的投資，利用這種資產(chǎn)或投資進行生產(chǎn)經(jīng)營營利活動，以其實現(xiàn)利潤回報投資者，企業(yè)經(jīng)營效益好，可以向投資者返還較多的收益，效益不好可能使使用的資產(chǎn)或投資生產(chǎn)虧損。從目前來看，這類企業(yè)還帶有一定的國有性質(zhì)，隨著新體制的確立和完善，他們應完全走向市場。他們與國家之間的直接關系應逐步徹底割裂，完全根據(jù)市場要求進行經(jīng)營和盈利活動。

三、不同國資機構之間的關系

按照新的國有資產(chǎn)管理體制架構，三種機構之間的關系主要表現(xiàn)為以下兩種情況：

第一，國有資產(chǎn)管理委員會與國有資產(chǎn)經(jīng)營公司之間是政府與國有資產(chǎn)經(jīng)營機構的關系，具體體現(xiàn)為國有資產(chǎn)授權與被授權關系。由于國資委是從總量上管理和持有國有資產(chǎn)，他們不宜具體負責國有資產(chǎn)的直接經(jīng)營。對于國有資產(chǎn)的經(jīng)營職責應通過國有資產(chǎn)經(jīng)營機構來具體負責。國有資產(chǎn)經(jīng)營機構本身就是實實在在的實體經(jīng)營機構，故要具體負責國有資產(chǎn)的實際經(jīng)營。他們從國資委將經(jīng)營資產(chǎn)受托下來，進行經(jīng)營并要對其保值增值承擔責任。為了強化國有資產(chǎn)經(jīng)營機構的責任，對于他們的授權經(jīng)營要賦予明確的責任，并實行權責利相統(tǒng)一的原則。例如在正常經(jīng)營環(huán)境下，對其承擔經(jīng)營的資產(chǎn)每增長一定比例給予何種獎勵，造成一定損失給予何種處分，都應在合同中作出明確的規(guī)定。國資委還應依據(jù)授權合同對其進行嚴格的監(jiān)督、考核和獎懲。

第二，資產(chǎn)經(jīng)營公司和生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)之間應是投資和被投資或者國有資產(chǎn)使用權的出讓和受讓人關系。這種關系主要有三種表現(xiàn)形式：①資本經(jīng)營關系，資產(chǎn)經(jīng)營公司根據(jù)保值增值要求向生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)投資，獲取企業(yè)股權，依據(jù)股權參與管理，行使權利，包括對企業(yè)經(jīng)營方針提出意見，參與企業(yè)負責人的決定，參與企業(yè)收益分紅等，當企業(yè)快速擴張或經(jīng)營不善時，及時進行追加投資或將其持有的股權部分或全部賣出。在此關系中，資產(chǎn)經(jīng)營機構對國家投資擁有股份的企業(yè)不再有“行政隸屬關系”，它只是以股權的方式“履行出資人職責”。按照國務院發(fā)展研究中心陳清泰同志提出的意見，他們只能依照《公司法》以股東的方式行使權利，不能既是“老板”，又當“婆婆”。即便是大股東，也沒有超越《公司法》干預企業(yè)的權利。②對于尚未改制的企業(yè)，是國資使用權出讓與受讓關系。資產(chǎn)經(jīng)營機構代表國有資產(chǎn)所有者將資產(chǎn)交給企業(yè)使用，履行出資人相關權利義務，包括選拔企業(yè)經(jīng)營者并對企業(yè)及經(jīng)營者的經(jīng)營資產(chǎn)效益進行考核和獎懲，同時積極推行這類國有企業(yè)的股份制改造，逐漸將其轉變?yōu)楣煞葜破髽I(yè)，而使兩者關系向第一種關系轉化。③對于國有獨資公司，應是一種特殊的國有資產(chǎn)經(jīng)營機構，對于這類機構要通過適當方式將其國資經(jīng)營職能和實業(yè)經(jīng)營職能相分離，否則就難以從根本上解決目前存在的責權不一致問題。

四、新體制運行的前提條件

上述體制架構是根據(jù)我國國有企業(yè)和國有資產(chǎn)管理現(xiàn)狀和適應市場經(jīng)濟發(fā)展要求提出來的。實行這一架構，需要對現(xiàn)行格局和利益關系作出較大調(diào)整。為此，建立這種新的體制架構既要循序漸進，也需要具備一定的前提條件。這種條件主要包括以下方面：第一，要使政府的社會管理職能和國資所有者職能相分離，即實行政資分開。這一分開要求在設立國資委的同時，將現(xiàn)行政府部門中國資管理職能與社會管理職能徹底分離，這些機構在以后的職能中不再具有國資管理與經(jīng)營職能，制定政策、進行監(jiān)管，行使職權應對一般企業(yè)和有國資的企業(yè)一視同仁。與此同時，新設的國有資產(chǎn)管理部門則成為政府管理國資的統(tǒng)一和唯一機構，中央與地方均如此。第二，新設的國資管理委員會應按十六大要求實行政企分開，專門行使國資管理的政府職能，而將國有資產(chǎn)經(jīng)營職能通過專門的經(jīng)營機構來承擔。第三，要使國有資產(chǎn)經(jīng)營機構的投資經(jīng)營職能與國資“使用”職能分開，使其成為專門的國有資產(chǎn)投資經(jīng)營機構，主要負責國有資產(chǎn)的投資經(jīng)營和使用權出讓，與使用和受資單位發(fā)生關系。分離后的國有資產(chǎn)經(jīng)營機構專司國資資本運作，不再從事實業(yè)經(jīng)營，即使對于經(jīng)營與使用相結合的集團公司，也要通過適當方式將兩種職能分開，目前實在不能分開的公司，可采取內(nèi)部分開的方式以明確責任。第四，要將原一般國有企業(yè)的國有資產(chǎn)保值增值職能分離出去?，F(xiàn)有的普通國有企業(yè)在舊體制下被賦予了兩種職能，一種是實業(yè)經(jīng)營職能，它以其實業(yè)經(jīng)營服務于社會，獲得利潤，以維護企業(yè)的生存和發(fā)展；另一種是國有資產(chǎn)的保值增值職能，由于這類企業(yè)是由國家投資設立，國家在設立企業(yè)后，其投資者地位便虛擬化，從而將代表國資的職能連同保證國有資產(chǎn)保值增值的職能一并賦予企業(yè)，從而使這類企業(yè)背上了沉重的保值增值負擔。在一般的非國有企業(yè)，企業(yè)經(jīng)營獲利只要按合同或章程將其分配給投資者即可，而對于國企，國家并不期望其投資回報，而希望這部分收益繼續(xù)在企業(yè)滾動。與此同時，企業(yè)經(jīng)營者與職工利益在出資人代表不到位的情況下呈剛性，這便形成國資保值增值的強大壓力與經(jīng)營者和職工利益剛性之間的矛盾。為此，實行上述新體制要在建立國有資產(chǎn)經(jīng)營機構的同時，將一般國有企業(yè)對國有資產(chǎn)保值增值的職能分離出去，使他們放下包袱，回歸普通經(jīng)營組織的角色。這樣一來，他們便可專心地進行實業(yè)經(jīng)營，依法將其收益回報投資者，而不必再為國有資產(chǎn)的保值增值和非正常流失承擔責任。由于這種分離有國資經(jīng)營機構作為出資人身份的到位相配合，不僅不會加大國資的流失，反而因責任的強化而得到較大幅度的增值。此外，政府設立國資機構時，對其管理國資的范圍是覆蓋到所有國有資產(chǎn)，其既包括存量又包括增量，還是僅限于存量也需要進一步明確，因為這關系到目前國家投資職能由新國資委負責還是沿用現(xiàn)行辦法的問題。

按照上述設想并依據(jù)十六大報告，我們應對正在起草的國有資產(chǎn)法草案作進一步修改完善，將上述新體制的內(nèi)容通過立法加以確認，以促進國有資產(chǎn)管理與經(jīng)營新體制的建立和完善，進而促進國有經(jīng)濟的發(fā)展壯大。