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內(nèi)容提要:本文簡要介紹了近代項(xiàng)目治理學(xué)科提出的項(xiàng)目治理知識體系，這一體系在國際上已被廣泛應(yīng)用于工程建設(shè)、技術(shù)改造、科研開發(fā)乃至體制改革、政策研究等諸多領(lǐng)域。許多國家政府、企業(yè)、社會團(tuán)體以及國際組織都在應(yīng)用“項(xiàng)目治理”進(jìn)行有效的開發(fā)工作。本文以項(xiàng)目治理知識體系的思路剖析了我國科技計(jì)劃，認(rèn)為科技計(jì)劃符合“項(xiàng)目”的屬性特征，采用“項(xiàng)目治理”方法治理科技計(jì)劃將是行之有效的措施。按照“項(xiàng)目治理”方法的要求，我國科技計(jì)劃在項(xiàng)目生命周期、項(xiàng)目干系人、專業(yè)化項(xiàng)目經(jīng)理人、競爭采購機(jī)制等問題上，尚需進(jìn)一步改革和完善。據(jù)此提出了在科技計(jì)劃中引入項(xiàng)目治理知識體系，實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新的若干建議。

要害詞：項(xiàng)目項(xiàng)目治理科技計(jì)劃制度創(chuàng)新

隨著經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程不斷加快和市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制不斷完善，我國政府傳統(tǒng)的治理模式面臨著嚴(yán)重挑戰(zhàn)，深化行政治理體制改革，推進(jìn)政府治理創(chuàng)新，是全面貫徹“三個(gè)代表”重要思想的根本要求，也是完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、推進(jìn)改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的核心問題之一。中國政府在1995年明確提出“科教興國”戰(zhàn)略，2006年初公布了《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006-2020年）》，《規(guī)劃綱要》立足國情、面向世界，以增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力為主線，以建設(shè)創(chuàng)新型國家為奮斗目標(biāo)，對我國未來15年科學(xué)和技術(shù)發(fā)展作出了全面規(guī)劃與部署，是新時(shí)期指導(dǎo)我國科學(xué)和技術(shù)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。為此，國家將進(jìn)一步強(qiáng)化對科技的投入，總理在十屆全國人大四次會議的政府工作報(bào)告中明確承諾，要建立財(cái)政性科技投入穩(wěn)定增長機(jī)制，2006年中心財(cái)政安排科技投入716億元，比上年增長19.2%%，地方和企業(yè)也都要增加科技，在這種形勢下，科技治理工作必須引入改革和創(chuàng)新的機(jī)制和模式，使科技治理工作真正能夠適應(yīng)新形勢、新任務(wù)的要求，用好科技投入，創(chuàng)造更高效益。為此，改善科技計(jì)劃項(xiàng)目治理，保證實(shí)現(xiàn)科學(xué)技術(shù)的跨越式發(fā)展，成為一個(gè)迫切需要解決的熱點(diǎn)問題。

一個(gè)時(shí)期以來，“項(xiàng)目科委”曾成為人們廣泛抨擊的一種現(xiàn)象，其直義是科技治理部門不應(yīng)該抓項(xiàng)目。這種輿論是對我國政府部門和科技治理部門在長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下介入和干預(yù)競爭性行業(yè)領(lǐng)域的一種反思和批判。然而，籠統(tǒng)否定科技治理部門抓項(xiàng)目，也是一種形而上學(xué)的看法。規(guī)劃、計(jì)劃、項(xiàng)目分別是實(shí)現(xiàn)我國科技發(fā)展目標(biāo)不同層次的任務(wù)，規(guī)劃為未來發(fā)展確定方向——計(jì)劃針對方向?qū)嵤┤蝿?wù)分解——項(xiàng)目使計(jì)劃目標(biāo)具體落實(shí)。項(xiàng)目與宏觀戰(zhàn)略并不相悖，“十五”期間確定的12個(gè)重大專項(xiàng)，以及這次《規(guī)劃綱要》中確定的載人航天與探月工程等16個(gè)重大專項(xiàng)更是界定清楚的大項(xiàng)目，都是實(shí)現(xiàn)國家科技戰(zhàn)略的重要載體。澄清對項(xiàng)目的熟悉，并引入新的治理機(jī)制，將是實(shí)現(xiàn)《規(guī)劃綱要》的重要基礎(chǔ)。

一、對“項(xiàng)目”和“項(xiàng)目治理”的再熟悉

對科技治理部門來說，“項(xiàng)目”是一個(gè)既熟悉又生疏的詞匯，數(shù)十年科技治理部門上上下下都在抓項(xiàng)目，“報(bào)項(xiàng)目”、“跑項(xiàng)目”、“上項(xiàng)目”、“策劃項(xiàng)目”、“評審項(xiàng)目”、“安排項(xiàng)目”、“檢查項(xiàng)目”、“驗(yàn)收項(xiàng)目”是每個(gè)工作人員耳熟能詳?shù)臉I(yè)務(wù)，但從項(xiàng)目治理職業(yè)化角度看，許多人對項(xiàng)目和項(xiàng)目治理的內(nèi)涵、特征和規(guī)律還缺乏真正的理解和熟悉。

項(xiàng)目和項(xiàng)目治理是一套系統(tǒng)知識體系。近代項(xiàng)目治理學(xué)科起源于二十世紀(jì)五十年代，應(yīng)用于美國研制原子彈的曼哈頓計(jì)劃和美國阿波羅登月計(jì)劃，取得巨大成功，由此“項(xiàng)目治理”風(fēng)靡全球。在國際上和發(fā)達(dá)國家已被廣泛應(yīng)用于工程建設(shè)、技術(shù)改造、科研開發(fā)乃至體制改革、政策研究等諸多領(lǐng)域。許多國家政府、企業(yè)、社會團(tuán)體以及聯(lián)合國工發(fā)組織、世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國際組織都在應(yīng)用“項(xiàng)目治理”方法進(jìn)行有效的開發(fā)工作。目前“項(xiàng)目治理”在中國工程項(xiàng)目治理領(lǐng)域已得到比較廣泛的應(yīng)用。

根據(jù)各國專家多年研究，概要而言，“項(xiàng)目——是創(chuàng)造獨(dú)特產(chǎn)品、服務(wù)或其他成果的一次性工作任務(wù)?！?，“項(xiàng)目治理——是為了實(shí)現(xiàn)一個(gè)確定的目標(biāo)，從開始創(chuàng)意到結(jié)果完成，進(jìn)行全過程全方位全要素的治理”，“項(xiàng)目治理知識體系——是在這個(gè)項(xiàng)目治理過程中派生運(yùn)用許許多多的治理知識和技術(shù)的集合”。根據(jù)這些概念特性，可延伸展開許多新的熟悉、理念和治理技術(shù)，如：項(xiàng)目生命周期和階段性，項(xiàng)目干系人，相關(guān)知識領(lǐng)域和技術(shù)方法，包括范圍治理、時(shí)間治理、費(fèi)用治理、質(zhì)量治理、人力資源治理、溝通與信息治理、采購治理、風(fēng)險(xiǎn)治理、健康、安全和環(huán)境治理、計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)治理和整合治理等等?，F(xiàn)代項(xiàng)目和項(xiàng)目治理的概念不僅是一套理論描述和數(shù)學(xué)規(guī)劃，它是著眼實(shí)際運(yùn)用的一套系統(tǒng)知識體系，組織實(shí)踐活動是其中重要的組成部分。

項(xiàng)目是戰(zhàn)略成功的基石。不論國外或國內(nèi)，任何國家層面的戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)施和創(chuàng)新活動，都是以項(xiàng)目為載體形式進(jìn)行的，執(zhí)行好每個(gè)項(xiàng)目，保證其成功，就保證了總體戰(zhàn)略的成功。目前國家中長期科技發(fā)展規(guī)劃工作部署也是遵循這個(gè)規(guī)律，先做深入研究，再編制《規(guī)劃綱要》，而后凝練和論證重大項(xiàng)目。在這個(gè)過程中，任何一個(gè)環(huán)節(jié)的偏廢或缺失，都將導(dǎo)致宏觀戰(zhàn)略目標(biāo)半途而廢。據(jù)國外信息，“戰(zhàn)略有效制定出來后，得以有效執(zhí)行的不到10%”，“72%的CEO相信執(zhí)行戰(zhàn)略比制定一個(gè)好的戰(zhàn)略更難”，“大多數(shù)案例真正的問題不是戰(zhàn)略不好，而是執(zhí)行不到位”.項(xiàng)目是規(guī)劃成功的基石，項(xiàng)目執(zhí)行“不是簡單的戰(zhàn)術(shù)問題，而是一套通過提出問題、分析問題、采取行動的方式來實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的系統(tǒng)流程；是一門將戰(zhàn)略與實(shí)際、人員與流程相結(jié)合，以實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)的學(xué)問?！边@是一個(gè)很重要卻經(jīng)常被忽視的問題，忽視的結(jié)果導(dǎo)致許多的戰(zhàn)略計(jì)劃失敗。

項(xiàng)目是政府提供公共貨物和服務(wù)的載體。政府也是通過項(xiàng)目的投資和實(shí)施，為社會提供公共物品和公共服務(wù)產(chǎn)品。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于公共物品的理論和公共治理學(xué)的理論，在市場機(jī)制下，政府不介入競爭性和排他性的行業(yè)領(lǐng)域，政府通過制定規(guī)則，創(chuàng)造環(huán)境，發(fā)揮市場在資源配置中的作用，調(diào)動企業(yè)、市場、社會組織和中介機(jī)構(gòu)各方面的積極性，提高整個(gè)社會經(jīng)濟(jì)活力與效率。在市場調(diào)控領(lǐng)域之外，有關(guān)國家安全和市場不能有效配置資源的經(jīng)濟(jì)和社會領(lǐng)域，是政府投資的重點(diǎn)。這些領(lǐng)域有公益性和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，發(fā)展社會就業(yè)、社會保障服務(wù)和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，以及公共信息，應(yīng)對公共危機(jī)的能力建設(shè)等，這些領(lǐng)域的建設(shè)目標(biāo)都是通過政府重點(diǎn)投資項(xiàng)目的實(shí)施而得以實(shí)現(xiàn)的。

公共物品的生產(chǎn)過程與私人物品有同樣的經(jīng)濟(jì)規(guī)律特點(diǎn)，政府必須對生產(chǎn)成本和效率進(jìn)行核算，使政府對公共事業(yè)的投資產(chǎn)生應(yīng)有的效果。因此，加強(qiáng)政府重點(diǎn)投資項(xiàng)目的治理，是政府部門的一項(xiàng)重要職責(zé)。2004年7月《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》出臺，這是我國行政治理走向市場機(jī)制的一個(gè)重大進(jìn)步?！稕Q定》在減少政府對企業(yè)項(xiàng)目干預(yù)的同時(shí)，提出加強(qiáng)對政府投資項(xiàng)目治理，并由此提出了一系列對政府投資行為規(guī)范、制約的措施，如合理界定政府投資范圍，提高決策科學(xué)化和民主化水平，建立政府投資責(zé)任追究制等?？萍加?jì)劃是政府投資項(xiàng)目的重要內(nèi)容，加強(qiáng)科技計(jì)劃的實(shí)施治理是政府部門義不容辭的責(zé)任。

二、科技計(jì)劃與“項(xiàng)目”和“項(xiàng)目治理”

自1983年“六五國家科技攻關(guān)計(jì)劃”出臺，標(biāo)志了我國科技計(jì)劃體系新的發(fā)展里程碑，之后的22年中，伴隨著不同時(shí)期國家科技發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，陸續(xù)出臺了多個(gè)科技計(jì)劃.在各科技計(jì)劃之下，治理框架有所不同。例如，科技攻關(guān)計(jì)劃是按照項(xiàng)目、課題、專題三個(gè)層次治理，863計(jì)劃是按照領(lǐng)域、主題、專題三個(gè)層次治理，973計(jì)劃則是按照項(xiàng)目和課題兩個(gè)層次治理，而星火計(jì)劃、火炬計(jì)劃等一般只設(shè)立一個(gè)項(xiàng)目治理層次。這些治理層次的設(shè)立，目的都是把該項(xiàng)科技計(jì)劃的大目標(biāo)進(jìn)行逐級分解至可評價(jià)檢測的具體實(shí)施的項(xiàng)目。從各個(gè)科技計(jì)劃的治理格局可見，我國科技發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施大體通過兩類層次，一類是宏觀項(xiàng)目層次，即針對不同的戰(zhàn)略目標(biāo)設(shè)立不同的科技計(jì)劃，本文稱為“計(jì)劃層”。另一個(gè)是微觀項(xiàng)目層次，即以主題、專題、項(xiàng)目、課題這類名稱為代表的具體的研究開發(fā)項(xiàng)目，本文稱為“課題層”。

“課題層”項(xiàng)目一般目標(biāo)局限，投入和建設(shè)規(guī)模較小，對這一層次的項(xiàng)目采取“項(xiàng)目治理”方法似乎不難理解，但對于一個(gè)整體的科技計(jì)劃是否也可以理解為一個(gè)“項(xiàng)目”，并由此熟悉延伸，對各科技計(jì)劃按照“項(xiàng)目治理”方法去進(jìn)行治理，是一個(gè)令人有些困惑的問題。假如我們擺脫對“項(xiàng)目”一詞的狹義字面的熟悉，從“項(xiàng)目”的屬性和科技計(jì)劃的特點(diǎn)加以分析，就不難理解了。

根據(jù)近代項(xiàng)目治理學(xué)的定義，項(xiàng)目類的工作有幾個(gè)重要屬性。目標(biāo)的確定性：項(xiàng)目有明確的目標(biāo)性：這些目標(biāo)包括有時(shí)間目標(biāo)、成果目標(biāo)和其他預(yù)定的目標(biāo)要求。當(dāng)原項(xiàng)目目標(biāo)發(fā)生實(shí)質(zhì)變化，將形成另一個(gè)新的項(xiàng)目。一次性：項(xiàng)目有確定的起點(diǎn)和終點(diǎn)，沒有完全可以照搬的先例，也沒有完全相同的復(fù)制。獨(dú)特性：每個(gè)項(xiàng)目提供的成果有自身特點(diǎn)，都是獨(dú)一無二的?；顒拥恼w性：項(xiàng)目中的一切活動都是互相聯(lián)系的，協(xié)調(diào)并進(jìn)，構(gòu)成整體。開發(fā)與實(shí)施的漸進(jìn)性：每個(gè)項(xiàng)目開發(fā)沒有可復(fù)制的模式，即使有可參照、借鑒的模式，也需逐步補(bǔ)充、修改、完善，其開發(fā)過程必然是漸進(jìn)性的。組織的臨時(shí)性與開放型：項(xiàng)目組織沒有嚴(yán)格邊界，根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)展需要，人數(shù)、成員、職責(zé)不斷變化，項(xiàng)目結(jié)束時(shí)團(tuán)隊(duì)解散。近代項(xiàng)目治理學(xué)也指出，有些“項(xiàng)目”以不同的名稱描述，例如“計(jì)劃”、“工程”等等，因?yàn)樗麄兌季邆渖厦嫠f的“項(xiàng)目”的特性，“計(jì)劃”則一般是一組互相協(xié)調(diào)治理的“項(xiàng)目”.我國現(xiàn)行的各類科技計(jì)劃完全具備“項(xiàng)目”的幾個(gè)基本特征。

從“目標(biāo)確定性”的角度看，改革開放之初出臺的“國家科技攻關(guān)計(jì)劃”，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)背景下作為指令性計(jì)劃，著重解決國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展重大要害性和共性的技術(shù)問題，對我國主要產(chǎn)業(yè)的技術(shù)發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整起到引導(dǎo)作用，提高我國科技工作的整體水平。為跟蹤、趕超國際先進(jìn)技術(shù)發(fā)展，推出了“863計(jì)劃”，促進(jìn)我國高新技術(shù)研究和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。為提高我國原始創(chuàng)新能力，為國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會可持續(xù)發(fā)展提供科學(xué)支撐，推出了“973計(jì)劃”，培育和支持重大發(fā)明和發(fā)現(xiàn)，攀登科學(xué)高峰。為實(shí)現(xiàn)“科學(xué)技術(shù)面向經(jīng)濟(jì)建設(shè)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)要依靠科技進(jìn)步”的目標(biāo)，陸續(xù)推出了“星火計(jì)劃”、“火炬計(jì)劃”、“國家重點(diǎn)新產(chǎn)品計(jì)劃”、“科技成果重點(diǎn)推廣計(jì)劃”等產(chǎn)業(yè)化環(huán)境的科技計(jì)劃?？梢?，每個(gè)科技計(jì)劃，都有自己確定的目標(biāo)，符合“目標(biāo)確定性”特點(diǎn)。

從“一次性”的角度看，每個(gè)科技計(jì)劃地提出和設(shè)立都是基于一個(gè)特定的歷史背景和針對一個(gè)階段性的目標(biāo)要求，因此科技計(jì)劃的任務(wù)都不是永久持續(xù)不變要做的事情，一旦預(yù)定的目標(biāo)達(dá)到，一個(gè)科技計(jì)劃的使命就結(jié)束了。然而“一次性”并不限定實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的時(shí)間長短，一個(gè)“課題層”項(xiàng)目的目標(biāo)可能需要一個(gè)相對短的時(shí)間階段，比如1—5年。而一個(gè)“計(jì)劃層”項(xiàng)目的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)可能需要一個(gè)較長的時(shí)間階段，比如5年或10年，或許更長一些。國際上也有把這類項(xiàng)目歸類為“長期項(xiàng)目（long-TermProject）”，表明實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)需要較長時(shí)間?？萍加?jì)劃大致屬于這一類的項(xiàng)目，從“獨(dú)特性”的角度看，科技開發(fā)和科學(xué)研究都是從事探索性的工作，沒有可復(fù)制的成果和開發(fā)研究模式，必然符合“獨(dú)特性”的特點(diǎn)。

從“漸進(jìn)性”的角度看，由于科學(xué)研發(fā)項(xiàng)目的目標(biāo)不是能夠完全可以猜測的，風(fēng)險(xiǎn)度較大，進(jìn)度難以把握，在各種條件和人為努力都滿足的情況下，項(xiàng)目目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，以成功而結(jié)束。否則也可能由于失敗而終止項(xiàng)目?？萍加?jì)劃必須在實(shí)施過程中，通過每個(gè)階段實(shí)際執(zhí)行情況和預(yù)期目標(biāo)的對比，不斷調(diào)整治理措施，逐步實(shí)現(xiàn)向預(yù)期目標(biāo)的逼近。因此“漸進(jìn)性”是科技計(jì)劃項(xiàng)目的重要特點(diǎn)。

從“整體性”和“開放性”角度看，因?yàn)榭萍家貪B透在各行各業(yè)各個(gè)領(lǐng)域，科技計(jì)劃必須跨行業(yè)、跨領(lǐng)域、跨學(xué)科、跨部門才能得以實(shí)施，現(xiàn)行的各項(xiàng)科技計(jì)劃都是在跨部門的統(tǒng)一協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組的指導(dǎo)下，聯(lián)合部門、地方、企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、高等院校共同進(jìn)行的。因此“整體性”和“開放性”是科技計(jì)劃必然的選擇。

由此看來，我國現(xiàn)行科技計(jì)劃符合項(xiàng)目類工作的屬性，是更高層面、更大范圍的“項(xiàng)目”，在國際上也把這類項(xiàng)目歸類為“傘形項(xiàng)目（UmbrellaProject）”，其含義是將宏觀目標(biāo)一致的項(xiàng)目組合比作一把傘，在其之下覆蓋多個(gè)分項(xiàng)目，進(jìn)行統(tǒng)一模式治理。國外這類項(xiàng)目有歐盟“第六框架計(jì)劃”，世界銀行實(shí)施治理的“消耗臭氧層物質(zhì)整體淘汰計(jì)劃”等。

上面分析說明了科技計(jì)劃以及科技計(jì)劃項(xiàng)目雖然層次不同，涵蓋范圍和目標(biāo)有所不同，但都同樣具備“目標(biāo)確定性”、“獨(dú)特性”、“一次性”等項(xiàng)目屬性。既然同是“項(xiàng)目”，就可以同樣采用“項(xiàng)目治理”方法進(jìn)行有效的治理。

三、科技計(jì)劃項(xiàng)目治理的問題探討

近年來國家科技治理部門一直在探索科技計(jì)劃的改革與創(chuàng)新之路，出臺了一系列的相關(guān)文件，如《國家科技計(jì)劃治理暫行規(guī)定》、《科技評估、科技項(xiàng)目招投標(biāo)工作資格認(rèn)定暫行辦法》《國家科技計(jì)劃項(xiàng)目承擔(dān)人員治理的暫行辦法》、《科技評估暫行辦法》、《科學(xué)技術(shù)評價(jià)辦法》（試行）、《關(guān)于國家科技計(jì)劃治理改革的若干意見》等，但是以“項(xiàng)目治理”的思路看，我國現(xiàn)行科技計(jì)劃項(xiàng)目治理從觀念到措施都還有一些問題值得探討：

1、沒有“生命周期”治理的概念和制度

任何機(jī)構(gòu)都有常規(guī)性工作和一次性工作。項(xiàng)目類工作是一次性工作，要經(jīng)歷從創(chuàng)意開始到結(jié)果完成的一個(gè)過程，稱為項(xiàng)目生命周期。項(xiàng)目生命周期一般包括：項(xiàng)目預(yù)備——項(xiàng)目啟動——項(xiàng)目實(shí)施——項(xiàng)目收尾等不同階段?！吧芷凇钡母拍钇鸬搅藘蓚€(gè)重要作用，其一按照“生命周期”建立項(xiàng)目治理流程制度和程序，保證了項(xiàng)目治理完整有序進(jìn)行；其二通過科學(xué)完整的項(xiàng)目邏輯設(shè)計(jì)方法，對每個(gè)階段的工作都要提出具體的內(nèi)容，并做出具體化、量化的設(shè)計(jì)，使項(xiàng)目實(shí)施和治理人員能夠檢查和評估每個(gè)階段的結(jié)果與預(yù)期目標(biāo)的差距，保證了項(xiàng)目執(zhí)行和治理的準(zhǔn)確性和完整性，以及與目標(biāo)的擬合性。

對于“課題層”的項(xiàng)目，現(xiàn)行科技計(jì)劃的項(xiàng)目治理沒有按項(xiàng)目生命周期的規(guī)律明確劃分階段性，在治理上也沒有遵循該規(guī)律的具體操作要求和制度規(guī)定，在項(xiàng)目設(shè)計(jì)上缺乏針對各個(gè)階段的剛性的檢查評價(jià)尺度。按項(xiàng)目一般規(guī)律，在不同階段，項(xiàng)目投入曲線如圖3.項(xiàng)目的實(shí)施階段是人、財(cái)、物投入最大，歷時(shí)最長的階段。而目前的治理恰恰忽略了這一階段的治理工作，大量的時(shí)間和人力放在項(xiàng)目前期治理，把項(xiàng)目治理狹義的理解為評審、立項(xiàng)，一旦項(xiàng)目列入計(jì)劃，即大功告成，忽略對項(xiàng)目的全周期、系統(tǒng)性治理，立項(xiàng)后的治理投入大大減少，形成“重立項(xiàng)、輕治理”、“虎頭蛇尾”的弊病。

對于“計(jì)劃層”的項(xiàng)目治理，沒有遵照“項(xiàng)目生命周期”的客觀規(guī)律。多數(shù)科技計(jì)劃出臺之后，都沒有制定明確的完成時(shí)間表，即何時(shí)達(dá)到計(jì)劃目標(biāo)，何時(shí)結(jié)束。這樣導(dǎo)致的治理問題是：科技計(jì)劃“只生不死”，越來越多，不得不實(shí)行捆綁治理.在這里必須解決一個(gè)重要的概念問題，即一項(xiàng)科技治理工作究竟是常規(guī)類的工作還是項(xiàng)目類的工作？前文已經(jīng)分析了科技計(jì)劃是項(xiàng)目類的工作，既然如此，不按“生命周期”屬性治理，就使科技計(jì)劃變成沒有終結(jié)目標(biāo)和階段目標(biāo)約束的常規(guī)性工作，最終目標(biāo)總是處于彈性化狀態(tài)，就很難對其階段性任務(wù)目標(biāo)實(shí)施控制和治理。

2、缺乏項(xiàng)目干系人概念和干系人錯(cuò)位

項(xiàng)目干系人是指項(xiàng)目參與人和其利益受到該項(xiàng)目影響（受益或受損）的個(gè)人和組織。每個(gè)項(xiàng)目都是一個(gè)特定人群的活動，不同的項(xiàng)目，有不相同的參與人，在每個(gè)項(xiàng)目中不同的干系人都是具有不同利益取向的個(gè)體，他們對項(xiàng)目有不同的期望和需求，他們關(guān)注的問題相差甚遠(yuǎn)，甚至是互相沖突的。理順項(xiàng)目干系人關(guān)系，才能在項(xiàng)目執(zhí)行中形成互相制約，良性互動的關(guān)系。

現(xiàn)行國家科技計(jì)劃治理采用了不同的治理模式，如攻關(guān)計(jì)劃主要依托各行政部門治理，863和973計(jì)劃主要依托專家治理。而在實(shí)際執(zhí)行當(dāng)中，不管哪種模式，每個(gè)項(xiàng)目都必須有一組專職治理人員從事項(xiàng)目治理，問題的要害是要明確從事項(xiàng)目治理的專職人員是對誰負(fù)責(zé)，代表哪一方的利益。在中國現(xiàn)實(shí)國情下，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式、市場經(jīng)濟(jì)模式交織在一起，項(xiàng)目委托方和項(xiàng)目承擔(dān)方的項(xiàng)目治理機(jī)構(gòu)交織在一起，部門利益、院所利益交織在一起，由于缺乏項(xiàng)目干系人概念，在這樣復(fù)雜的局面中，許多項(xiàng)目治理實(shí)體混淆了位置，“裁判員當(dāng)了運(yùn)動員”，或是“運(yùn)動員當(dāng)了裁判員”，導(dǎo)致了責(zé)任和義務(wù)的混淆，增加了項(xiàng)目協(xié)調(diào)的復(fù)雜性，加大了項(xiàng)目治理成本，降低了項(xiàng)目治理效率。

3、缺乏練習(xí)有素的職業(yè)項(xiàng)目經(jīng)理人

所有的項(xiàng)目治理要求，必須落實(shí)到人才能真正實(shí)現(xiàn)，配備合適的治理人員是項(xiàng)目成功的要害。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，不論是項(xiàng)目委托方還是承擔(dān)方，都要產(chǎn)生大量人財(cái)物的調(diào)配和協(xié)調(diào)，每個(gè)方面（也即項(xiàng)目干系人）都要有自己的治理人員，在自己明確的責(zé)任范圍內(nèi)，治理協(xié)調(diào)好項(xiàng)目的有關(guān)活動。

目前國家科技計(jì)劃治理出臺不少“辦法”和“規(guī)定”，假如沒有一批練習(xí)有素的項(xiàng)目治理人員隊(duì)伍去把握，去執(zhí)行，一些制度要求就成為“紙上談兵”。項(xiàng)目治理本身是一門專業(yè)，世界銀行的項(xiàng)目經(jīng)理至少有碩士學(xué)位，同時(shí)在工作過程中進(jìn)行不斷地培訓(xùn)，增加實(shí)踐的技能和技巧。目前國家科技計(jì)劃治理中缺少這樣一批專業(yè)人才隊(duì)伍，現(xiàn)行從事治理工作的人員多數(shù)沒有經(jīng)過項(xiàng)目治理專業(yè)練習(xí)，不把握項(xiàng)目治理相應(yīng)的知識和技術(shù)，不懂職業(yè)經(jīng)理人的道德準(zhǔn)則。此外，項(xiàng)目治理人員的責(zé)任和授權(quán)不清。國家科技計(jì)劃項(xiàng)目治理多依托行政機(jī)構(gòu)，以行政的治理模式代替了專業(yè)化的治理模式，沒有指定任務(wù)和責(zé)任明確的專職項(xiàng)目經(jīng)理，治理主體動態(tài)化，使得各項(xiàng)治理要求和任務(wù)目標(biāo)難以得到有效地執(zhí)行和監(jiān)督。

4、采購治理欠規(guī)范

采購治理是項(xiàng)目治理知識領(lǐng)域和技術(shù)方法重要內(nèi)容之一，它是對項(xiàng)目執(zhí)行中需要通過購買從外部獲得各類資源的治理過程。采購的內(nèi)容有設(shè)備和服務(wù)等各種形式的資源。主要工作內(nèi)容包括項(xiàng)目采購規(guī)劃，采購的預(yù)備，合同治理，合同收尾。所用的技術(shù)方法有采購需求分析，合同類型選擇，選擇供方，加權(quán)選擇體系，獨(dú)立估算，合同談判，合同變更控制系統(tǒng)。隨著“中華人民共和國招投標(biāo)法”的實(shí)施，政府采購工作日益走向法制化道路，科技開發(fā)計(jì)劃項(xiàng)目的申報(bào)，相關(guān)科技發(fā)展的研究項(xiàng)目，都屬于政府采購范疇?！熬盼濉敝螅诳萍柬?xiàng)目治理中也陸續(xù)頒布了《科技項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)治理暫行辦法》等政策法規(guī)，越來越多地采用公開招投標(biāo)方法，體現(xiàn)了科技治理的機(jī)制創(chuàng)新。但是按照市場機(jī)制的運(yùn)行規(guī)則仍有欠缺和不規(guī)范之處，如：項(xiàng)目申報(bào)和招投標(biāo)信息披露不充分，信息渠道少，時(shí)間短，實(shí)際操作性差；申報(bào)/投標(biāo)渠道以行政治理系統(tǒng)為主，沒有對非國有機(jī)構(gòu)全面開放。信息獲取不對稱，缺乏充分競爭的采購制度，不利于形成良好的市場環(huán)境。

四、采用“項(xiàng)目治理”方法是治理創(chuàng)新的重要措施

“十五”以來，科技部注重了宏觀戰(zhàn)略研究，提出了許多好的科技發(fā)展思路，如“12個(gè)重大科技專項(xiàng)”、“人才、專利、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)戰(zhàn)略”、“中介機(jī)構(gòu)建設(shè)”、“加強(qiáng)基層科技工作”“科技資源共享平臺建設(shè)”等。如這些工作能按照“項(xiàng)目治理”的方法進(jìn)行更為嚴(yán)謹(jǐn)更科學(xué)的設(shè)計(jì)和組織治理，將會減少漏洞，提高效率，取得更加出色的成就。

國際上在各類項(xiàng)目實(shí)施中采用“項(xiàng)目治理”方法已成潮流。國內(nèi)最早采用“項(xiàng)目治理”方法是利用世行貸款建設(shè)的魯布革水電站項(xiàng)目，1984年在國內(nèi)首先采用國際招標(biāo)，推行項(xiàng)目治理，縮短了工期，降低了造價(jià)，取得明顯經(jīng)濟(jì)效益。此后，“項(xiàng)目治理”在水利、建筑、化工等領(lǐng)域大量應(yīng)用。近年來項(xiàng)目治理在國內(nèi)已經(jīng)延伸到更為廣泛的領(lǐng)域，中國載人航天工程、國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目、教育部211工程建設(shè)、2008年奧運(yùn)會籌備組織工作，北京市政府的“實(shí)事”工程，都開始采用“項(xiàng)目治理”方法。勞動和社會保障部從2004年開始在全國范圍內(nèi)全面開展項(xiàng)目治理師國家職業(yè)資格培訓(xùn)認(rèn)證工作。從市場機(jī)制發(fā)展的趨勢看，項(xiàng)目治理走向職業(yè)化是必然的方向。

與其他一些行業(yè)的應(yīng)用進(jìn)展情況相比，目前在科技計(jì)劃中采用“項(xiàng)目治理”的情況還不盡人意，盡管科技計(jì)劃項(xiàng)目的探索性特點(diǎn)使其不同于一般性的建設(shè)項(xiàng)目，但它也有確定目標(biāo)，通過采用“項(xiàng)目治理”方法，實(shí)施全過程全方位全要素一絲不茍的治理，只能更有效地貼近目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，提高項(xiàng)目成功率?！爸袊d人航天工程”是在科研開發(fā)領(lǐng)域采用“項(xiàng)目治理”方法非常成功的一個(gè)案例，它的成功證實(shí)科研開發(fā)項(xiàng)目運(yùn)用“項(xiàng)目治理”方法是十分有效的。

隨著科技發(fā)展規(guī)劃日近完成，科技計(jì)劃項(xiàng)目的治理創(chuàng)新也成為日近緊迫的任務(wù)，根據(jù)國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，采用“項(xiàng)目治理”方法是一項(xiàng)極為有效的措施。但由于它是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)技術(shù)，引入“項(xiàng)目治理”方法不可能一蹴而就，可采取由表及里，由淺入深，逐步改善的辦法，推進(jìn)“項(xiàng)目治理”方法的實(shí)施：

一是把“項(xiàng)目治理”方法的應(yīng)用作為一項(xiàng)要求，列入科技計(jì)劃治理的相關(guān)規(guī)章制度中，給予正式“名分”，為進(jìn)一步的制度創(chuàng)新奠定基礎(chǔ)；

二是在科技計(jì)劃治理的相關(guān)規(guī)章制度中提出職業(yè)項(xiàng)目治理人概念和要求，并對現(xiàn)有項(xiàng)目治理人員開展專業(yè)化培訓(xùn)。通過培訓(xùn)，逐步形成一支專業(yè)化的項(xiàng)目經(jīng)理人隊(duì)伍后，再逐步建立認(rèn)證、選拔、聘用、評估等制度。隨著項(xiàng)目治理人員的專業(yè)化程度逐步提高，分工的細(xì)化，必將促進(jìn)相應(yīng)的科技服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展；

三是在一些易于操作的節(jié)點(diǎn)，先局部采用一些“項(xiàng)目治理”技術(shù)方法，比如目前在項(xiàng)目前期設(shè)計(jì)階段國際常用的“邏輯設(shè)計(jì)表”是一個(gè)比較好的技術(shù)方法，使用這一方法，保證項(xiàng)目設(shè)計(jì)的全局性、邏輯銜接性和可操作性；

四是在科技計(jì)劃中引入充分競爭的采購制度，擴(kuò)大“準(zhǔn)入門欄”，逐步規(guī)范化，使更廣泛的科技機(jī)構(gòu)（包括民辦、個(gè)體私營機(jī)構(gòu)等）參與科技計(jì)劃申報(bào)與投標(biāo)，增強(qiáng)科技計(jì)劃項(xiàng)目的活力和效率效益；

五是建立協(xié)調(diào)、共享、公開的項(xiàng)目治理信息系統(tǒng)，建立信息溝通機(jī)制，使各類科技計(jì)劃項(xiàng)目信息和治理進(jìn)程能在一個(gè)共享平臺查詢，實(shí)現(xiàn)總體平衡的治理控制。

以上措施僅僅是一些初步思路，每個(gè)措施的實(shí)現(xiàn)，都必須按照“項(xiàng)目治理”的方法，步步深入，層層細(xì)化，邏輯協(xié)調(diào)，才能最終成為可操作的實(shí)施方案。

注：

1.文中凡以引號標(biāo)注的“項(xiàng)目治理”均代表由近代項(xiàng)目治理學(xué)科提出的項(xiàng)目治理知識體系2.科技攻關(guān)計(jì)劃、國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、863計(jì)劃、火炬計(jì)劃、星火計(jì)劃、國家重點(diǎn)新產(chǎn)品計(jì)劃、科技成果重點(diǎn)推廣計(jì)劃、國家基礎(chǔ)隆研究重大項(xiàng)目、國家工程技術(shù)研究中心、國家級高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、國家重大科學(xué)工程、973計(jì)劃、科技興貿(mào)行動計(jì)劃、科技型中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基金、科技基礎(chǔ)性工作及社會公益研究專項(xiàng)、科研院所研究開發(fā)專項(xiàng)、大學(xué)科技園、西部開發(fā)重大專項(xiàng)、奧運(yùn)科技專項(xiàng)、國際科技合作重點(diǎn)項(xiàng)目計(jì)劃、農(nóng)業(yè)科技園、農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化基金、十五國家重大科技專項(xiàng)、三峽移民科技開發(fā)專項(xiàng)、糧食豐產(chǎn)科技工程、星火富民工程、科技強(qiáng)縣專項(xiàng)行動等等。

3.本文中凡以引號標(biāo)注的“項(xiàng)目”指符合上述特征的項(xiàng)目。

4.“十五”科技計(jì)劃形成32模式，“3”為863計(jì)劃、攻關(guān)計(jì)劃、973計(jì)劃三個(gè)主題計(jì)劃“2”為科研基礎(chǔ)條件建設(shè)計(jì)劃、產(chǎn)業(yè)化環(huán)境建設(shè)計(jì)劃。