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在我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、土地市場(chǎng)逐步發(fā)育的過(guò)程中,亂占土地、濫用耕地的現(xiàn)象總是屢禁不止,甚至帶周期性地集中爆發(fā)。1992、1993年“開(kāi)發(fā)區(qū)熱”、“房地產(chǎn)熱”的后遺癥至今尚未治愈,近年來(lái)新的開(kāi)發(fā)區(qū)圈地運(yùn)動(dòng)在一些地方又死灰復(fù)燃,造成土地市場(chǎng)秩序混亂,嚴(yán)重影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。2003年以來(lái)，國(guó)務(wù)院統(tǒng)一部署，在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展了一場(chǎng)前所未有的對(duì)土地市場(chǎng)秩序的治理整頓工作，各地共查出多年來(lái)產(chǎn)生的各類土地違法行為16.8萬(wàn)起，涉及耕地幾十萬(wàn)畝，目前治理整頓工作正在向縱深發(fā)展。 要解決土地違法現(xiàn)象屢禁不止和周期性大量出現(xiàn)的問(wèn)題，不能再走治理—反復(fù)—再治理—再反復(fù)的老路了，必須采取治本之策，從體制、機(jī)制、法制等方面入手，加快制度建設(shè)，從源頭上加以解決。

一、樹(shù)立科學(xué)發(fā)展觀

經(jīng)濟(jì)發(fā)展中急躁情緒產(chǎn)生的根源在于把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)看成是目的，而不是手段。如果不拋棄這一觀念，急躁情緒就很難克服?？沙掷m(xù)發(fā)展是我國(guó)的發(fā)展戰(zhàn)略，這一戰(zhàn)略的核心是從以前單純追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向統(tǒng)籌人口、資源、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。這種科學(xué)發(fā)展觀強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是實(shí)現(xiàn)人類發(fā)展這一目標(biāo)的手段，而不是目的。是增長(zhǎng)為人類服務(wù)，而不是人類為增長(zhǎng)服務(wù)。要把科學(xué)發(fā)展觀從理念變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，必須采取具體的措施，把這種要求輸入到我國(guó)政治和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行系統(tǒng)的各個(gè)環(huán)節(jié)。在政治系統(tǒng)中，可以把全面發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展用比較科學(xué)的方法予以標(biāo)準(zhǔn)化，用以評(píng)估、考核政府和領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)，對(duì)急功近利的決策予以約束。在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行系統(tǒng)中，把土地供給、集約利用作為調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要手段，以約束盲目重復(fù)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)的粗放發(fā)展。

二、改革和強(qiáng)化土地的國(guó)家管理職能

首先，國(guó)務(wù)院土地主管部門應(yīng)強(qiáng)化宏觀調(diào)控和監(jiān)督管理。堅(jiān)持實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，牢牢把握保護(hù)耕地的主線，嚴(yán)格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的總量，加強(qiáng)對(duì)各地保護(hù)耕地、集約利用土地、維護(hù)健康的土地市場(chǎng)環(huán)境的監(jiān)督管理，適當(dāng)下放建設(shè)用地的審批權(quán)。這樣就可以比較有效地減少審批環(huán)節(jié)，提高行政效率。

其次，要深化土地管理體制改革。一方面，應(yīng)按照中央的部署，認(rèn)真實(shí)施省級(jí)以下國(guó)土資源管理體制改革，強(qiáng)化省級(jí)人民政府及其國(guó)土資源主管部門的管理職能，特別是強(qiáng)化對(duì)規(guī)劃的實(shí)施管理和執(zhí)法監(jiān)察責(zé)任。另一方面，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)省級(jí)國(guó)土資源管理部門領(lǐng)導(dǎo)干部的雙重管理和業(yè)務(wù)指導(dǎo)。要緊緊圍繞職能履行、依法行政，積極探索一整套制度和辦法，加強(qiáng)指導(dǎo)、考核和監(jiān)督。這樣，逐步形成一個(gè)上下銜接、富有效能的管理體制，以排除地方行政干預(yù)，遏制地方保護(hù)主義，使土地資源得到切實(shí)保護(hù)和有效利用。

第三，要提高土地利用總體規(guī)劃的權(quán)威性。要抓住兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一是提高土地利用總體規(guī)劃的科學(xué)性，堅(jiān)持實(shí)事求是，做好與城市總體規(guī)劃和其他規(guī)劃的協(xié)調(diào)工作。二是適當(dāng)分離規(guī)劃制定和實(shí)施管理的職能，把制定和修改的權(quán)力交給各級(jí)人大，實(shí)施管理的職能放在國(guó)土資源管理部門。這樣分離的好處是將規(guī)劃置于人大的監(jiān)督之下，修改規(guī)劃的成本提高了，能夠有效避免突破規(guī)劃或?yàn)橛祥_(kāi)發(fā)商或政府的需要隨意修改規(guī)劃。

三、加快推進(jìn)征地制度改革進(jìn)程

改革征地制度的關(guān)鍵在于合理分配農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地產(chǎn)生的增值收益，讓農(nóng)民分享中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的利益。

改革征地制度應(yīng)從兩方面入手。首先要縮小征地范圍。要嚴(yán)格規(guī)定政府動(dòng)用征地權(quán)的條件，這個(gè)條件就是因公共利益的需要。要嚴(yán)格界定公共利益，這樣將把很大一部分用地包括經(jīng)營(yíng)性用地排擠出征地范圍。這部分用地可以在市場(chǎng)中購(gòu)買，包括向集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民購(gòu)買，當(dāng)然這種購(gòu)買要接受國(guó)家的行政管理。縮小征地范圍帶來(lái)的好處：一是減少了交易環(huán)節(jié)，土地交易變成了交易雙方的事情；二是提高了農(nóng)民在土地交易中的談判地位，可以有效保障失地農(nóng)民的權(quán)益。其次要提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。政府征地意味著被征地單位必須將土地賣給政府，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該按照市場(chǎng)價(jià)格確定，而不是硬性定價(jià)，更不是無(wú)條件地壓低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。改革征地制度將會(huì)有效地控制征地規(guī)模，控制占用耕地，減少土地違法行為，因?yàn)檎鞯嘏c出讓土地過(guò)程中產(chǎn)生的增值收益的分配市場(chǎng)化了，對(duì)這一收益分配的行政干預(yù)將從這個(gè)領(lǐng)域退出。

四、完善土地產(chǎn)權(quán)制度

產(chǎn)權(quán)制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，只有完善的產(chǎn)權(quán)制度，才能有正常的交易，才能有良好的市場(chǎng)秩序。大量土地違法行為的產(chǎn)生與我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度的不完善有很大關(guān)系。完善土地產(chǎn)權(quán)制度應(yīng)從以下三方面入手。一是完善劃撥土地使用權(quán)，明確產(chǎn)權(quán)主體、權(quán)利及交易條件；二是完善農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)。改革征地制度的前提就是要承認(rèn)和保護(hù)農(nóng)民集體土地所有權(quán)，讓農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民在符合國(guó)家規(guī)定的條件下，真正擁有占有、使用、經(jīng)營(yíng)和處置的權(quán)利，如果沒(méi)有這一前提，征地改革是難以進(jìn)行的；三是積極探索土地產(chǎn)權(quán)制度深層次的問(wèn)題，包括國(guó)有土地所有權(quán)如何行使的問(wèn)題，其權(quán)益如何體現(xiàn)的問(wèn)題，農(nóng)民集體土地所有權(quán)交易的問(wèn)題。

完善土地產(chǎn)權(quán)制度是我國(guó)土地市場(chǎng)秩序根本好轉(zhuǎn)，大規(guī)模消除土地違法行為的根本途徑。土地產(chǎn)權(quán)制度的完善意味著對(duì)土地交易不適當(dāng)行政干預(yù)的退出，意味著土地產(chǎn)權(quán)主體能夠在權(quán)利明確的前提下追求交易的利益最大化，增加了交易收益的確定性，加之政府強(qiáng)有力的執(zhí)法管理，將會(huì)大幅度地減少土地非法交易數(shù)量。

五、切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能

首先，要進(jìn)一步加強(qiáng)政府對(duì)土地市場(chǎng)的宏觀調(diào)控，遏制地方上隨意的管理。要建立和完善政府調(diào)控土地市場(chǎng)的制度，使之走向制度化、規(guī)范化。同時(shí)，要增強(qiáng)政府的服務(wù)和監(jiān)督功能，使土地市場(chǎng)健康發(fā)展，防患于未然。

其次，要建立適應(yīng)市場(chǎng)配置方式的政府供應(yīng)土地的管理方式。在中國(guó)土地市場(chǎng)的現(xiàn)實(shí)中，政府是主要的供給方，另一方是不同所有制的投資主體。在這種情況下，就必須改變過(guò)去那種面對(duì)同一投資主體的管理方式，即計(jì)劃立項(xiàng)、規(guī)劃選址、財(cái)政撥款，土地管理部門提供土地的管理方式。在政府供應(yīng)土地前，計(jì)劃、規(guī)劃、土地等職能部門應(yīng)相互協(xié)調(diào)配合，做好相應(yīng)的工作，并落實(shí)在政府供應(yīng)土地的合同中。

六、加大宣傳教育和執(zhí)法力度

要以各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部為重點(diǎn)對(duì)象，廣泛、深入地在全社會(huì)進(jìn)行土地國(guó)情、國(guó)策和國(guó)法的宣傳教育，增強(qiáng)廣大干部、群眾特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的土地憂患意識(shí)、土地國(guó)策意識(shí)和土地法制意識(shí)。同時(shí)，要堅(jiān)持依法行政，加大執(zhí)法監(jiān)察力度，特別是對(duì)違法案件的查處工作必須有新的突破，徹底改變那種管理松、執(zhí)法軟的狀況，真正體現(xiàn)執(zhí)法“嚴(yán)格”，真正體現(xiàn)法律的權(quán)威性。

七、以制度創(chuàng)新抑制腐敗

遏制土地違法行為必須抑制黨政官員的腐敗。腐敗說(shuō)到底是一種尋租行為，問(wèn)題的關(guān)鍵在于產(chǎn)生“租金”的制度。因此，開(kāi)展制度創(chuàng)新，減少或消除制度產(chǎn)生的“尋租空間”是防止腐敗的有效措施。在加強(qiáng)對(duì)黨政官員的思想政治教育和提高物質(zhì)待遇的同時(shí)，要完善對(duì)行政行為特別是土地審批管理的事前監(jiān)督機(jī)制和事后懲罰機(jī)制，完善依法行政的各項(xiàng)制度，建立行政過(guò)程的公開(kāi)制度，使腐敗行為既不愿為、不必為，又不敢為、不能為。公務(wù)員之家版權(quán)所有