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改革開放以來，我國(guó)農(nóng)村發(fā)生了舉世公認(rèn)的巨大變化。但由于錯(cuò)綜復(fù)雜的種種原因，我國(guó)“三農(nóng)”問題的解決還遠(yuǎn)遠(yuǎn)未達(dá)到理想的程度。雖然長(zhǎng)期困擾我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的農(nóng)產(chǎn)品供給不足的矛盾緩解了，但農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理、農(nóng)業(yè)綜合效益不高、農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢的矛盾日益突出；雖然我國(guó)人民生活總體上進(jìn)入了小康，但還有大量的農(nóng)村人口生活水平相當(dāng)?shù)拖拢浑m然全民的教育文化水平和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)在穩(wěn)定提高，但農(nóng)村教育、醫(yī)療等基本社會(huì)事業(yè)的發(fā)展明顯滯后；雖然我們?cè)诩訌?qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，改善農(nóng)民生活條件上做了大量工作，但工農(nóng)之間、城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間收入差距擴(kuò)大的趨勢(shì)還未根本扭轉(zhuǎn)。解決新階段農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展中的各種矛盾和困難，不能就農(nóng)業(yè)論農(nóng)業(yè)、就農(nóng)村論農(nóng)村，必須認(rèn)真貫徹黨的十六大和十六屆三中全會(huì)精神，牢固樹立科學(xué)的發(fā)展觀，切實(shí)貫徹統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方針，改變?cè)瓉碛?jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。

一、當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展面臨的主要矛盾和問題

當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的最根本、最突出的問題是農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢問題。從1997年開始農(nóng)民收入增長(zhǎng)進(jìn)入一個(gè)低谷期。1997-2002年農(nóng)民人均純收入年平均增長(zhǎng)3.97%，比改革開放以來24年平均值（7.33%）低3.36個(gè)百分點(diǎn)?？梢哉f，現(xiàn)在既是建國(guó)以來農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)最充裕的時(shí)期，也是改革開放以來農(nóng)民增收形勢(shì)最嚴(yán)峻的時(shí)期。

分析農(nóng)民收入必須注意三個(gè)問題：一是觀察農(nóng)民收入絕對(duì)不能僅看平均數(shù)。在農(nóng)民收入平均增長(zhǎng)速度的背后，掩蓋的一個(gè)很大問題就是，具體到糧食主產(chǎn)區(qū)和純農(nóng)戶，相當(dāng)一部分農(nóng)民的收入是停滯甚至是下降的。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局提供的資料，2000-2002年，全國(guó)增收總戶占56.4%，收入持平農(nóng)戶占1.6%，減收農(nóng)戶占42%。二是要看到城鄉(xiāng)之間、不同地區(qū)之間、不同階層之間的收入差距擴(kuò)大的局面不僅沒有改善，而且在不斷惡化。1997-2002年，城鎮(zhèn)居民可支配收入平均增長(zhǎng)7.8%，比農(nóng)民人均收入增幅高3.84個(gè)百分點(diǎn)，城鄉(xiāng)民居收入差距逐年拉大。2002年城鄉(xiāng)居民收入比達(dá)到3.11：1，比1978年的2.51：1擴(kuò)大0.54，比1983年的1.82：1（改革開放以來最低年）擴(kuò)大1.29，比1997年的2.47：1擴(kuò)大0.64。三是雖然近年來農(nóng)民收入出現(xiàn)了恢復(fù)性的增長(zhǎng)，但基礎(chǔ)并不牢固，影響農(nóng)民收入增長(zhǎng)的一些根本性的、長(zhǎng)期的、深層次的因素并沒有克服。

近年來我們進(jìn)行了廣泛的基層調(diào)查，從政策層面對(duì)制約農(nóng)民收入增長(zhǎng)的深層次原因進(jìn)行了分析。根據(jù)調(diào)查，我們將影響農(nóng)民增收的主要因素歸納為以下幾個(gè)方面：

（一）農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)越來越面臨明顯的需求約束

這幾年中央號(hào)召要大力調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，而從農(nóng)民的角度來講，則是：種啥啥多，賣啥啥賤”。造成這種情況的深層次原因是農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)開始面臨需求約束。從1996-2001年，城鎮(zhèn)居民收入每增加1元錢，用于食品的支出只有4分錢，這就是經(jīng)濟(jì)學(xué)上的食品收入需求彈性，其數(shù)值只有0.04。現(xiàn)在市場(chǎng)上需求約束不明顯的農(nóng)產(chǎn)品越來越少。中國(guó)城鎮(zhèn)居民的恩格爾系數(shù)已經(jīng)降到只有30%，農(nóng)民的恩格爾系數(shù)已經(jīng)降到低于50%。自90年代以來中國(guó)城鄉(xiāng)居民的恩格爾系數(shù)急劇下降，這必然會(huì)在整體上影響農(nóng)產(chǎn)品需求的擴(kuò)張。農(nóng)業(yè)的需求約束除了受長(zhǎng)期的消費(fèi)結(jié)構(gòu)的變化影響之外，還受短期的經(jīng)濟(jì)周期性波動(dòng)的影響。近年來大量工人下崗，40%左右的農(nóng)民收入下降，他們對(duì)農(nóng)產(chǎn)品及其加工品的需求肯定會(huì)受到影響。從統(tǒng)計(jì)上看，從1998年以來城鄉(xiāng)居民對(duì)肉類的需求是絕對(duì)減少的。農(nóng)業(yè)一旦進(jìn)入了消費(fèi)需求約束的階段，農(nóng)業(yè)政策制定就面臨著兩大難題：第一個(gè)難題是通過增加農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量來增加農(nóng)民收入會(huì)變得越來越困難；第二個(gè)難題是通過提高農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格來提高農(nóng)民收入的潛力也會(huì)越來越小。

（二）農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)不足，城鎮(zhèn)化進(jìn)程明顯滯后，城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)體制尚未從根本上發(fā)生改變

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)不是隨著工業(yè)化的發(fā)展，逐步推進(jìn)城市化，加速農(nóng)村勞動(dòng)力和人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，而是從體制、政策到各項(xiàng)管理制度上，都限制城鎮(zhèn)的發(fā)展和勞動(dòng)力的流動(dòng)，尤其限制農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)和定居。我國(guó)工業(yè)化程度已經(jīng)達(dá)到世界中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平，但城市化程度卻只達(dá)到37.7%，比2000年世界平均城市化水平還要低10.3%。我國(guó)目前人均GDP僅有900多美元，但已經(jīng)出現(xiàn)了嚴(yán)重的農(nóng)產(chǎn)品需求制約，最基本的原因全是城鎮(zhèn)農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)群體比重太小。我國(guó)農(nóng)民的就業(yè)極不充分，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移困難，最根本的障礙是城市化進(jìn)程明顯滯后。2001年，我國(guó)農(nóng)業(yè)GDP份額已經(jīng)下降到15.2%，而農(nóng)業(yè)就業(yè)份額仍高達(dá)50%。第一產(chǎn)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)人均創(chuàng)造GDP的比例，已由1990年的3.9：1，擴(kuò)大到2001年的5.2：1。農(nóng)村人口非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程緩慢，農(nóng)民比重過大，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)相對(duì)勞動(dòng)生產(chǎn)率過低，這是“三農(nóng)”問題的癥結(jié)所在。

改革開放前，我國(guó)城鄉(xiāng)之間一直未能建立起一種良性的關(guān)系，導(dǎo)致城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)凝固化。在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，長(zhǎng)期實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷體制，工農(nóng)產(chǎn)品不能平等交易，國(guó)家通過工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差，從農(nóng)業(yè)部門取得了巨額的資金，農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位長(zhǎng)期受到嚴(yán)重削弱；在城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)體制下，城鄉(xiāng)之間要素不能自由流動(dòng)，大量的農(nóng)村勞動(dòng)力被束縛在土地上，農(nóng)村就業(yè)嚴(yán)重不足；由于實(shí)行農(nóng)村農(nóng)業(yè)人口與城市非農(nóng)業(yè)人口兩種戶籍制度，造成城鎮(zhèn)居民與農(nóng)民權(quán)利和發(fā)展機(jī)會(huì)的不平等，加劇了城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的失衡，使城鄉(xiāng)關(guān)系遭到了嚴(yán)重扭曲。改革開放以來，隨著市場(chǎng)機(jī)制的引入和作用領(lǐng)域的擴(kuò)展，城鄉(xiāng)聯(lián)系顯著增強(qiáng)。但是，迄今為止，原來計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)體制尚未從根本上發(fā)生改變?，F(xiàn)在農(nóng)民外出就業(yè)仍面臨著不公平的環(huán)境，對(duì)農(nóng)民外出就業(yè)仍然有很多歧視性的政策。這種歧視性的政策主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：一是對(duì)農(nóng)民外出就業(yè)的不合理的行業(yè)和工種的限制；二是對(duì)農(nóng)民外出要求的各種證件太多；三是對(duì)外出民工的收費(fèi)過多過濫；四是在一些地區(qū)仍存在粗暴對(duì)待民工的現(xiàn)象。

（三）農(nóng)民稅負(fù)重，農(nóng)業(yè)稅收制度不完善

目前，農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的試點(diǎn)。工作已在全國(guó)全面推開。從試點(diǎn)情況看，稅費(fèi)改革后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)總體上有所減輕，特別是稅費(fèi)改革有利于規(guī)范農(nóng)村分配關(guān)系，有利于推進(jìn)鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)改革，有利于改善干群關(guān)系，緩解社會(huì)矛盾。目前農(nóng)村稅費(fèi)制度改革仍然屬于試驗(yàn)性質(zhì)，這項(xiàng)改革仍然是在舊的城鄉(xiāng)利益格局還沒有從根本上得到改變的背景下進(jìn)行的。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)業(yè)稅是按土地的常年總產(chǎn)量計(jì)征的，沒有考慮當(dāng)年總收入扣除生產(chǎn)耗費(fèi)后的實(shí)際所得，這個(gè)常年產(chǎn)量既包括農(nóng)民銷售的商品糧，也包括農(nóng)民的口糧和種子糧等。也就是說，沒有把農(nóng)產(chǎn)品作為商品，而以農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)出來計(jì)稅，從而出現(xiàn)了有的農(nóng)民種地賠錢還得照章納稅。農(nóng)業(yè)稅稅率統(tǒng)一為不高于常年產(chǎn)量的7%，附加稅率統(tǒng)一為不高于正稅的20%，合計(jì)為不超過常年產(chǎn)量的8.4%。大多數(shù)地方實(shí)際執(zhí)行的稅負(fù)都是8.4%。無論是與我國(guó)歷史上的農(nóng)業(yè)稅率相比，還是與其他國(guó)家農(nóng)民承擔(dān)的稅負(fù)相比，按土地常年總產(chǎn)量征收8.4%的農(nóng)業(yè)稅，稅率都偏高。農(nóng)村稅費(fèi)改革后征收單一農(nóng)業(yè)稅的辦法雖然在總體上減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但卻會(huì)造成稅負(fù)不公，在減輕非農(nóng)戶和兼業(yè)農(nóng)戶負(fù)擔(dān)的同時(shí)，加重了純農(nóng)戶的負(fù)擔(dān)。城鎮(zhèn)個(gè)體戶的增值稅有月銷售額600-2000元的起征點(diǎn)，工薪階層所得稅也有月收入為800元的免征額。而農(nóng)業(yè)稅并沒有起征點(diǎn)和免征額，無論土地常年產(chǎn)量是多少，是自用還是外銷都要納稅，按全額計(jì)征，這不符合稅收公平原則。

（四）國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的支持與保護(hù)體系不健全

這主要體現(xiàn)在：

1、國(guó)家財(cái)政支農(nóng)資金投入總量不足，支農(nóng)資金投入結(jié)構(gòu)不合理。如果按WTO協(xié)議計(jì)算口徑，1996-2000年，我國(guó)農(nóng)業(yè)支持總量分別為1083億元、1267億元、1826億元、1709億元和2200億元，分別占當(dāng)年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的4.9%、5.3%、7.4%、7%和8.8%。按照相同的口徑，發(fā)達(dá)國(guó)家的支持水平約為30%-50%，巴基斯坦、泰國(guó)、印度、巴西等發(fā)展中國(guó)家約為10%-20%。在WTO規(guī)則允許的12種“綠箱”政策措施中，我國(guó)使用了6種（政府的一般服務(wù)支出、食物安全儲(chǔ)備、國(guó)內(nèi)食物援助、自然災(zāi)害救助、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和地區(qū)發(fā)展援助）?！包S箱”支出在1996年-1998年計(jì)算基期內(nèi)年均297億元，占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的1.23%，與談判允許的8.5%（1740億元）相比，我國(guó)“黃箱”政策的支持空間還有1443億元。政府財(cái)政農(nóng)業(yè)支出用于人員供養(yǎng)及行政開支部分大體維持在60%左右，而用于建設(shè)性的支出比重不高。在財(cái)政農(nóng)業(yè)建設(shè)性資金中，用于大中型帶有社會(huì)性的水利建設(shè)比重較大，而農(nóng)民可以直接受益的中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重較小。在政府農(nóng)業(yè)投入中，直接用于流通環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼過高，而直接用于生產(chǎn)環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼很少。1998年以來，政府支農(nóng)投入中，每年用于糧、棉、油、糖流通的補(bǔ)貼在500-700億元之間，占政府農(nóng)業(yè)支持總量的30%以上。而一些關(guān)系農(nóng)業(yè)發(fā)展全局的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、公益性項(xiàng)目，如農(nóng)業(yè)品質(zhì)改良、重大病害控制、食品安全保障、社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)等，或者沒有財(cái)政立項(xiàng)支持，或者缺乏足夠的投入保障。財(cái)政農(nóng)業(yè)支出實(shí)行分塊管理，部門分割嚴(yán)重，有限的資金不能形成合力，資金使用效果差。

2、農(nóng)村資金嚴(yán)重外流，農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)獲得貸款非常困難。農(nóng)村信用社是農(nóng)村資金外流的重要渠道。1978-2000年期間，通過農(nóng)村信用社農(nóng)村資金凈流出4519.2億元。農(nóng)村信用社凈流出資金中有一部分以存款準(zhǔn)備金、轉(zhuǎn)存銀行款的形式流向中央銀行，還有相當(dāng)部分的農(nóng)村資金被農(nóng)村信用社通過購(gòu)買國(guó)債和金融債等方式大量轉(zhuǎn)移。郵政儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)的性質(zhì)決定了它只吸收存款，資金轉(zhuǎn)給人民銀行，自己不發(fā)放貸款。近年來由于郵政儲(chǔ)蓄轉(zhuǎn)存款利率水平過高，為4.131%，高于金融機(jī)構(gòu)在人民銀行1.89%的存款利率，且無任何風(fēng)險(xiǎn)，儲(chǔ)蓄規(guī)模迅速增加，到2002年12月郵政儲(chǔ)蓄存款余額為7369億元，其中65%來自縣及縣以下地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及所轄農(nóng)村占34%。

90年代中期以后，隨著農(nóng)業(yè)銀行商業(yè)化改革進(jìn)程的加快，農(nóng)業(yè)銀行金融資源的配置不再局限于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，其機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)正逐步從農(nóng)村收縮，農(nóng)貸款的增幅趨緩，占比開始下降，業(yè)務(wù)也日益向城市和工業(yè)靠攏。目前，農(nóng)業(yè)貸款僅占農(nóng)業(yè)銀行各項(xiàng)貸款余額的10%，農(nóng)業(yè)銀行支農(nóng)力度減弱。雖然農(nóng)村信用社是直接覆蓋廣大農(nóng)村、網(wǎng)點(diǎn)眾多的正規(guī)金融機(jī)構(gòu)，但為農(nóng)戶提供的貸款非常有限。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)農(nóng)戶貸款面為25%。農(nóng)業(yè)貸款占農(nóng)村信用社貸款的比重1990年為46.2%，2000年降低到34.2%。在各大商業(yè)銀行紛紛撤出農(nóng)村以后，僅靠農(nóng)村信用社系統(tǒng)的信貸實(shí)力，根本無力解決農(nóng)民貸款難的問題。作為專營(yíng)農(nóng)副產(chǎn)品收購(gòu)資金的供應(yīng)和管理的農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)，隨著糧棉購(gòu)銷市場(chǎng)化進(jìn)程加快，糧棉流通領(lǐng)域政策性經(jīng)營(yíng)空間縮小，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行糧棉收購(gòu)貸款業(yè)務(wù)量出現(xiàn)大幅下降，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行支農(nóng)作用明顯弱化。

（五）農(nóng)村義務(wù)教育，醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等社會(huì)事業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后

1、農(nóng)村義務(wù)教育投入格局與我國(guó)當(dāng)前的整體財(cái)政分配格局極不適應(yīng)。總體來看，我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育的投入是不斷增加的，從1994年的485.5億元增加到2000年的919.97億元，其中預(yù)算內(nèi)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)支出從1994年的286.8億元增加到了2000年的597.66億元。但是，我國(guó)財(cái)政預(yù)算內(nèi)衣村義務(wù)教育投入嚴(yán)重不足。1994-2000年，預(yù)算內(nèi)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)占農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總額的比重為57.7%。長(zhǎng)期以來，我國(guó)政府間教育投入的大致格局是：中央和省級(jí)的教育投入主要用于高等教育，較少用，于基礎(chǔ)教育；基礎(chǔ)教育投入的職責(zé)基本上由基層政府承擔(dān)，特別是農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入主要由縣鄉(xiāng)政府承擔(dān)。中央和省級(jí)政府對(duì)義務(wù)教育只承擔(dān)補(bǔ)助貧困地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)的責(zé)任。根據(jù)我們對(duì)湖北省襄陽(yáng)縣、河南省鄢陵縣和江西省泰和縣的專題調(diào)查，襄陽(yáng)縣1991-2002年教育經(jīng)費(fèi)中各級(jí)財(cái)政預(yù)算撥款占40.7%，其中，鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政占到了34.4%，縣財(cái)政占到了6.3%，省級(jí)以上財(cái)政?？顑H占0.1%。泰和縣2000年教育經(jīng)費(fèi)中各級(jí)財(cái)政預(yù)算撥款占58.9%，縣財(cái)政占13.3%，鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政占到了45.7%，全縣教育投入中來自省級(jí)以上的財(cái)政專款正常年份只有20萬(wàn)元左右，從2001年開始有中央下?lián)艿奈７扛脑鞂？?35萬(wàn)元。鄢陵縣2000年教育經(jīng)費(fèi)中各級(jí)財(cái)政預(yù)算撥款占58%，縣財(cái)政占9.2%，鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政占到了48.3%，來自省級(jí)以上的財(cái)政專款幾乎沒有。從三個(gè)縣的情況看，教育支出約占縣級(jí)財(cái)政支出的50%左右，而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)則占75%左右。應(yīng)當(dāng)看到，過去隨著義務(wù)教育管理層次逐漸下放，基層政府和農(nóng)民承擔(dān)了發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育的主要責(zé)任，這種分級(jí)辦學(xué)體制在加重了基層政府和農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時(shí)，在客觀上也遲滯了農(nóng)村教育的發(fā)展，造成了農(nóng)村與城市之間以及地區(qū)之間義務(wù)教育機(jī)會(huì)不平等的延續(xù)乃至擴(kuò)大。2001年6月國(guó)務(wù)院公布《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，明確了縣級(jí)政府對(duì)本地農(nóng)村義務(wù)教育負(fù)有主要責(zé)任，要求教師工資由縣級(jí)政府負(fù)責(zé)統(tǒng)一發(fā)放。2002年4月中央又強(qiáng)調(diào)指出，農(nóng)村義務(wù)教育要實(shí)現(xiàn)從主要由農(nóng)民承擔(dān)轉(zhuǎn)到主要由政府承擔(dān)、政府的責(zé)任從以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主轉(zhuǎn)到以縣為主兩個(gè)重大轉(zhuǎn)變。農(nóng)村義務(wù)教育“以縣為主”的管理和投入體制的確立，對(duì)解決當(dāng)前農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展面臨的突出問題和困難發(fā)揮了重要的作用。但也應(yīng)看到，中西部地區(qū)相當(dāng)一部分縣、市，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，政府財(cái)力薄弱，基本上是“吃飯”財(cái)政，由縣級(jí)政府負(fù)責(zé)統(tǒng)一發(fā)放教師工資仍面臨著很大的困難。

2、農(nóng)村公共衛(wèi)生和預(yù)防保健工作薄弱，廣大農(nóng)民缺乏基本醫(yī)療保障。很多地區(qū)鄉(xiāng)村衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)施條件差，經(jīng)濟(jì)效益較差，難以吸引高素質(zhì)的衛(wèi)生人員。政府衛(wèi)生預(yù)算支出在城鄉(xiāng)之間的分配極不合理。1991-2000年，政府農(nóng)村衛(wèi)生預(yù)算支出累計(jì)只有690億元，僅占政府衛(wèi)生總預(yù)算支出的15.9%。1991-2000年期間，我國(guó)政府衛(wèi)生預(yù)算支出增加了506.71億元，而用于農(nóng)村的衛(wèi)生支出只增加了63.08億元，僅占12.4%。由于農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)資金嚴(yán)重不足，許多公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目必須通過收費(fèi)彌補(bǔ)服務(wù)的成本，影響了計(jì)劃免疫、婦幼保健等公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目的開展，導(dǎo)致近年來部分地區(qū)兒童計(jì)劃免疫任務(wù)不能完成等問題。農(nóng)村中某些已經(jīng)得到控制的地方病、傳染病的發(fā)病率出現(xiàn)了反彈甚至死灰復(fù)燃。一些農(nóng)村地區(qū)職業(yè)病和環(huán)境污染所致疾病明顯上升，對(duì)農(nóng)民健康造成新的威脅。改革以前，有85%的農(nóng)民參加了合作醫(yī)療，

但20世紀(jì)80年代以后，合作醫(yī)療大面積滑坡?，F(xiàn)在只有10%的村有合作醫(yī)療，而且主要集中在發(fā)達(dá)地區(qū)。1991-2000年我國(guó)農(nóng)村衛(wèi)生總費(fèi)用中政府投入比重由12.54%下降到6.59%，社會(huì)衛(wèi)生投入從6.73%下降到3.26%，而同期農(nóng)民個(gè)人支出從80.73%上升到90.15%。目前，廣大農(nóng)民缺乏基本醫(yī)療保障，基本上處于自費(fèi)醫(yī)療的狀態(tài)。由于缺乏醫(yī)療保障體系，農(nóng)民的醫(yī)療費(fèi)用大幅度上升，明顯超過子農(nóng)民的承受能力。1991年到2001年，農(nóng)村衛(wèi)生費(fèi)用年均增長(zhǎng)12.8%。而農(nóng)民的收入增長(zhǎng)率僅為7.7%。目前，農(nóng)民看不起病、因病致殘、因病返貧的問題在貧困地區(qū)十分突出。

3、農(nóng)村目前除養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)在小范圍進(jìn)行改革試點(diǎn)以外，其他社會(huì)保障項(xiàng)目基本上沒有建立起來。長(zhǎng)期以來，我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度處于分割狀態(tài)。在城鎮(zhèn)，我國(guó)已初步建立起了包括企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、最低生活保障等在內(nèi)的社會(huì)保障制度的基本框架。與城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度相比，農(nóng)村社會(huì)保障制度的建設(shè)還非常薄弱。農(nóng)村目前基本上是依靠以集體土地承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)的家庭保障模式，農(nóng)村社會(huì)保障仍然是以國(guó)家救濟(jì)和鄉(xiāng)村集體辦福利事業(yè)為重點(diǎn)，除養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)在小范圍進(jìn)行改革試點(diǎn)以外，其他社會(huì)保障項(xiàng)目基本上沒有建立起來。

（六）農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還有待完善

這突出表現(xiàn)在三個(gè)方面：

1、農(nóng)村土地制度不夠規(guī)范。一是農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度不夠健全。主要是一些地方采用行政手段，直接收回農(nóng)民的土地承包權(quán)，搞強(qiáng)制性的土地流轉(zhuǎn)；有的地方在收回農(nóng)戶承包地后，甚至不對(duì)農(nóng)戶作任何經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。二是現(xiàn)行土地征用地制度對(duì)農(nóng)民明顯不公?，F(xiàn)在農(nóng)民上訪中有60%與土地有關(guān)，其中30%又跟征地有關(guān)?，F(xiàn)在征地問題已經(jīng)成為農(nóng)村很尖銳的矛盾。從1987-2001年全國(guó)征用耕地2，400萬(wàn)畝，因?yàn)檎鞯赜?，400萬(wàn)農(nóng)民失去土地或部分失去土地?，F(xiàn)在地方政府的口號(hào)是“吃飯靠財(cái)政，發(fā)展靠土地”，要“以地聚財(cái)，經(jīng)營(yíng)土地，經(jīng)營(yíng)城市”。現(xiàn)在國(guó)家每征一畝地，鐵路、公路給農(nóng)民的補(bǔ)償是5，000-8，000元。我們現(xiàn)在一些重大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，征地款都沒有打足。工商業(yè)用地對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償一般是每畝2-3萬(wàn)元，發(fā)達(dá)地區(qū)是3-5萬(wàn)元，而且這些錢不是直接補(bǔ)償給農(nóng)民本人，征地款到村里之后如何分配又是一個(gè)很尖銳的問題。農(nóng)民講基層政府在80年代是“吃肚皮”，因?yàn)楫?dāng)時(shí)最富的單位是搞計(jì)劃生育的，鄉(xiāng)一級(jí)政府的計(jì)劃外收入主要靠計(jì)劃生育罰款?，F(xiàn)在則是“吃地皮”?，F(xiàn)行的征地制度有三個(gè)問題，第一是征地范圍過寬，很多征地不是為了公共利益，比如搞房地產(chǎn)；第二是對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償太低；第三是對(duì)失地農(nóng)民的安置問題，現(xiàn)在采取“一腳踢”的辦法，一次性給予補(bǔ)償金之后就不再管了。在一些城鄉(xiāng)結(jié)合部，出現(xiàn)了所謂的“四無農(nóng)民”，即“種田無地，就業(yè)無崗，社保無份，告狀無門”。這種情況已引起了中央的高度重視。

2、農(nóng)民進(jìn)入市場(chǎng)的組織化程度低。中國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織包括社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織、專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織、供銷社和信用社等。政府發(fā)展農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織，采取了“兩條腿走路”的方針，一是改造舊的農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織，即主要是對(duì)農(nóng)村供銷合作社進(jìn)行改造，使之成為農(nóng)民的合作經(jīng)濟(jì)組織。1995年中央在《關(guān)于深化供銷合作社改革的決定》明確要把供銷合作社辦成真正的農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織。二是發(fā)展各種新型合作經(jīng)濟(jì)組織。根據(jù)農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營(yíng)管理司統(tǒng)計(jì)，目前，全國(guó)建立了14萬(wàn)個(gè)比較規(guī)范的農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織，其中包括的各種形式的專業(yè)協(xié)會(huì)、專業(yè)合作社和股份合作社。直到今天，真正意義上的農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織并沒有形成大的氣候，在為農(nóng)民提供技術(shù)、信息、資金、物資和產(chǎn)品銷售服務(wù)等方面發(fā)揮的作用還很有限。目前各種類型的農(nóng)民專業(yè)合作組織普遍存在規(guī)模不大，覆蓋面小，實(shí)力薄弱，管理制度不健全和穩(wěn)定性較差等問題。社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織主要承擔(dān)政府下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)，帶有比較濃厚的行政色彩，大多數(shù)鄉(xiāng)村集體組織往往只具備對(duì)社區(qū)內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行管理的職能，而明顯缺乏對(duì)農(nóng)戶提供服務(wù)的功能。1995年中央5號(hào)文件《關(guān)于深化供銷合作社改革的決定》明確要把供銷合作社辦成真正的農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織。從實(shí)際情況看，盡管供銷社在探索“民辦”體制方面行了探索，但由于歷史包袱太重、人員過多、管理不善、機(jī)制不活等各個(gè)方面的原因，供銷社無法參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，經(jīng)營(yíng)萎縮，虧損嚴(yán)重，在農(nóng)村流通領(lǐng)域的主渠道作用已基本喪失。目前，相當(dāng)一部分基層供銷社實(shí)際上已經(jīng)名存實(shí)亡，喪失為農(nóng)民服務(wù)的能力。在體制上沒有真正代表農(nóng)民利益的組織和團(tuán)體。建立農(nóng)民協(xié)會(huì)的設(shè)想雖然80年代末就提出來了，但一直沒有付諸實(shí)施。

3、糧食流通體制改革嚴(yán)重滯后。糧食流通體制存在的主要問題有：國(guó)有糧食企業(yè)政企不分、政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)不分、儲(chǔ)備和經(jīng)營(yíng)不分的現(xiàn)象仍然非常普遍；我國(guó)糧食的統(tǒng)一市場(chǎng)還未形成；國(guó)家貯備糧功能定位不明確，儲(chǔ)備規(guī)模過大，成本過高，時(shí)效性差；糧食部門冗員負(fù)擔(dān)重，虧損掛帳數(shù)額巨大，難以消化。

二、解決我國(guó)“三農(nóng)”問題的政策思路

對(duì)于解決“三農(nóng)”問題，應(yīng)該說中央的思路越來越明確。1998年中央就提出了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展進(jìn)入新階段的科學(xué)判斷；1999年中央提出新階段農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的主要任務(wù)是推動(dòng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整；2000年又提出農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的核心目標(biāo)是增加農(nóng)民收入；2002年中央提出增加農(nóng)民收入要采取綜合性措施“多予、少取、放活”；2003年中央又提出要把解決“三農(nóng)”問題作為全黨工作的“重中之重”。這是新的中央領(lǐng)導(dǎo)集體在“三農(nóng)”問題上的鄭重承諾。黨的十六報(bào)告明確提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展”的重要論斷，提出了解決“三農(nóng)”問題的指導(dǎo)思想。十六屆三中全會(huì)又進(jìn)一步提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開放的要求的新的發(fā)展觀，這就為解決新階段的“三農(nóng)”問題指明了方向和道路。

（一）確保國(guó)家糧食安全，推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，提高農(nóng)業(yè)綜合效益和競(jìng)爭(zhēng)力

2000年至今，糧食已連續(xù)4年產(chǎn)不足需。今年的糧食總產(chǎn)量可能要跌至8800億斤至8900億斤。在這種背景下，糧食安全成為人們關(guān)注的問題。應(yīng)清醒看到，如果今后糧食繼續(xù)減產(chǎn)，糧食產(chǎn)需缺口在現(xiàn)有水平上繼續(xù)擴(kuò)大，就可能出現(xiàn)糧食供求偏緊的局面。從中長(zhǎng)期看，由于人口增加，耕地減少，城市化加快，人民生活水平提高，我國(guó)糧食需求將呈剛性增長(zhǎng)，糧食供求關(guān)系將是偏緊的。糧食是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的特殊商品，確保糧食安全是一項(xiàng)長(zhǎng)期的戰(zhàn)略任務(wù)。我國(guó)糧食問題從總體上要主要依靠自己解決，完全自給自足或依賴他人都是不可取的。因此，今后幾年糧食政策應(yīng)由過去幾年適當(dāng)控制糧食產(chǎn)量轉(zhuǎn)向促進(jìn)糧食產(chǎn)量的合理回升，以保持糧食供求的基本平衡。要把保護(hù)和提高糧食生產(chǎn)能力作為確保國(guó)家糧食安全的基礎(chǔ)。必須要嚴(yán)格控制各類建設(shè)用地對(duì)耕地尤其是基本農(nóng)田的侵占。要積極研究和推廣先進(jìn)的農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)，同時(shí)，提高我國(guó)水資源的利用率。要強(qiáng)化糧食增產(chǎn)的科技支撐體系建設(shè)。國(guó)家對(duì)糧食生產(chǎn)的支持和保護(hù)，應(yīng)主要體現(xiàn)在對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的支持和保護(hù)上?，F(xiàn)有的各種國(guó)家支持農(nóng)業(yè)的投資要向主產(chǎn)區(qū)傾斜。而且，要進(jìn)一步研究開辟支持主產(chǎn)區(qū)的新的專門資金來源渠道。

推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，必須研究擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品需求問題。擴(kuò)大需求主要是兩個(gè)問題：第一是加快農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)發(fā)展。沒有中間需求，沒有農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的帶動(dòng)，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整是很困難的；第二是擴(kuò)大出口。農(nóng)產(chǎn)品出口對(duì)帶動(dòng)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、增加農(nóng)民收入發(fā)揮著越來越重要的作用?，F(xiàn)在我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口面臨的最大的問題是技術(shù)壁壘。要盡快解決出口農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量不高，加工程度低，相關(guān)政策支持和服務(wù)不夠問題，著力提高出口競(jìng)爭(zhēng)力，積極應(yīng)對(duì)復(fù)雜的國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易環(huán)境，力爭(zhēng)使農(nóng)產(chǎn)品出口上一個(gè)新臺(tái)階。

（二）加快農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的步伐，加快農(nóng)村人口的城市化進(jìn)程

增加農(nóng)民收入，關(guān)鍵要解決好農(nóng)民的就業(yè)問題。要繼續(xù)發(fā)展農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)，重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，發(fā)展服務(wù)業(yè)。農(nóng)民過去是棋盤上的一顆棋子，沒有流動(dòng)的活性，改革就是要讓農(nóng)民具有活性，能夠自由流動(dòng)。要取消針對(duì)農(nóng)民工制定的限制性就業(yè)政策，公平對(duì)待民工。各級(jí)政府要取消對(duì)企業(yè)使用農(nóng)民工的行政審批。簡(jiǎn)化農(nóng)民外出就業(yè)手續(xù)，取消專對(duì)農(nóng)民工設(shè)置的各種不合理的證件，清理各種針對(duì)農(nóng)民工的不合理收費(fèi)。要建立覆蓋城鄉(xiāng)的職業(yè)教育和培訓(xùn)體系?，F(xiàn)在中國(guó)流動(dòng)人口有1.4億左右，有些人已經(jīng)在城市居住了很多年，但仍然不能融入到城市中。要完善對(duì)流動(dòng)人口的管理制度，加大戶籍制度改革力度。城市發(fā)展規(guī)劃和社會(huì)各種公共服務(wù)規(guī)劃應(yīng)該有效服務(wù)于全社會(huì)，而且，應(yīng)當(dāng)將外來人口的管理費(fèi)用納入財(cái)政預(yù)算。大中城市要進(jìn)一步放寬農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件，允許外來人口按職業(yè)或者居住地入戶。農(nóng)村居民在城鎮(zhèn)就業(yè)并落戶后，在住房、參軍、子女入托，入學(xué)等方面享受與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等的待遇，履行相應(yīng)的義務(wù)。農(nóng)村居民在城鎮(zhèn)就業(yè)并落戶的，在沒有納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體制前，可繼續(xù)保留土地承包權(quán)，并可享受原集體資產(chǎn)的收益分配，繼續(xù)保留農(nóng)村的宅基地使用權(quán)。戶籍制度改革的目標(biāo)是允許農(nóng)民自主進(jìn)城定居，讓戶口只具有標(biāo)志居住地的意義，在戶口失去特殊福利含義的條件下實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的平等權(quán)利。這樣有利于從根本上解決城鄉(xiāng)居民兩種身份、就業(yè)和待遇不平等的問題，有利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)的發(fā)展。

（三）逐步降低農(nóng)業(yè)稅稅率，創(chuàng)造條件建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)稅制

十六屆三中全會(huì)明確提出了這樣的要求。就糧食生產(chǎn)而言，農(nóng)民從中獲得的利潤(rùn)是微小的，甚至是無利可圖的。稅費(fèi)改革后按土地常年總產(chǎn)量征收8.4%的農(nóng)業(yè)稅，根據(jù)我們的調(diào)查，這樣高的稅率，幾乎抽走了糧食生產(chǎn)的全部剩余。也就是說，小規(guī)模的糧食生產(chǎn)基本上無稅可征。在農(nóng)業(yè)稅的稅基中，包括下農(nóng)民的口糧、農(nóng)民的醫(yī)療支出等，對(duì)農(nóng)民用于基本生存的收入征稅是不合理的。這說明在稅收制度上對(duì)農(nóng)民明顯不公?！耙远惢蒉r(nóng)”的辦法最能保證農(nóng)民直接受益。世界上只有極少數(shù)國(guó)家在生產(chǎn)環(huán)節(jié)向農(nóng)民征稅，絕大多數(shù)國(guó)家都是城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制，對(duì)農(nóng)業(yè)不單獨(dú)收稅?，F(xiàn)在正在試點(diǎn)的農(nóng)村稅費(fèi)改革，實(shí)質(zhì)上是對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)稅制進(jìn)行的改良。目前農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)方案所要達(dá)到的目標(biāo)還不是最終目標(biāo)。我國(guó)農(nóng)業(yè)稅制度改革的總體思路是：適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，按照建立公共財(cái)政體制和現(xiàn)代稅制的要求，逐步減少、以至完全取消專門對(duì)農(nóng)民設(shè)置的稅制體系，使農(nóng)民作為納稅人取得與其他社會(huì)成員平等的納稅地位，逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制?？紤]到現(xiàn)階段我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和國(guó)家財(cái)政的承受能力，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的稅收體系，可以采取分步到位的方式。農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的總額已不足我國(guó)目前財(cái)政總收入的百分之一。在近年財(cái)政收入每年以兩位數(shù)增長(zhǎng)的背景下，應(yīng)該說，除少數(shù)地區(qū)外，絕大部分地區(qū)已經(jīng)完全具備了取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的條件，中央已決定取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅?？紤]到一下取消農(nóng)業(yè)稅對(duì)財(cái)政影響大，可由中央統(tǒng)一確定分期減征幅度，逐步降低農(nóng)業(yè)稅稅率，比如，可將農(nóng)業(yè)稅稅率每年遞減，力爭(zhēng)及早實(shí)現(xiàn)取消農(nóng)業(yè)稅的政策目標(biāo)。農(nóng)民作為一個(gè)社會(huì)階層，應(yīng)該有納稅義務(wù)，取消對(duì)農(nóng)民單獨(dú)征稅的稅種后，把農(nóng)民的稅收負(fù)擔(dān)納入相應(yīng)的稅收系統(tǒng)?？梢詫?duì)農(nóng)民征收所得稅。由于個(gè)人所得稅設(shè)置了免征額，可以將絕大多數(shù)農(nóng)民排除在征稅范圍之外，只有規(guī)?；?jīng)營(yíng)的有收入所得的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者才承擔(dān)稅負(fù)。取消農(nóng)業(yè)稅后，還可以把農(nóng)產(chǎn)品稅納入增值稅體系。

（四）調(diào)整國(guó)民收入分配結(jié)構(gòu)和財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，繼續(xù)加大財(cái)政對(duì)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的支持力度，切實(shí)改進(jìn)對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的金融服務(wù)

建立財(cái)政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長(zhǎng)的機(jī)制，關(guān)鍵是要增加投入總量，并優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)資金使用結(jié)構(gòu)。按照建立公共財(cái)政體制的要求，要調(diào)整財(cái)政支農(nóng)資金的使用方向，轉(zhuǎn)變補(bǔ)貼方式。要逐步減少對(duì)流通環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼，要將主要農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)基金（如糧食風(fēng)險(xiǎn)基金）轉(zhuǎn)為對(duì)農(nóng)民的直接收入補(bǔ)貼。要充分利用WTO的“綠箱”政策，增加農(nóng)業(yè)科研和推廣、質(zhì)量安全和檢驗(yàn)檢測(cè)，農(nóng)產(chǎn)品流通設(shè)施、農(nóng)民培訓(xùn)等方面的投入。逐步將縣以下以改善農(nóng)民基本生產(chǎn)條件和生活質(zhì)量為重點(diǎn)的中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入各級(jí)政府基本建設(shè)投資的范疇。

近年來，農(nóng)村資金嚴(yán)重外流；農(nóng)業(yè)銀行支農(nóng)力度減弱，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行支農(nóng)作用弱化，農(nóng)村信用社獨(dú)木難支，農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)獲得貸款非常困難，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)不良貸款占比較大，農(nóng)村存在較高的金融風(fēng)險(xiǎn)，從根本上解決當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村金融中的突出問題，必須以促進(jìn)農(nóng)村金融市場(chǎng)的發(fā)展為目標(biāo)，推行農(nóng)村金融體制的整體改革。農(nóng)村金融體制改革的重點(diǎn)：一是解決農(nóng)村信用社普遍存在的所有權(quán)不清晰、法人治理結(jié)構(gòu)不完善、管理水平較低以及缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制和內(nèi)部人控制等問題；二是通過加強(qiáng)對(duì)金融中介的監(jiān)管，放松利率管制等，創(chuàng)造一個(gè)促進(jìn)農(nóng)村金融市場(chǎng)發(fā)展的有利環(huán)境：三是重新對(duì)農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和農(nóng)村信用社進(jìn)行功能定位和調(diào)整，建立一個(gè)更完善、更有活力的真正為“三農(nóng)”服務(wù)的農(nóng)村金融體系。此外要從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，研究有利于增加農(nóng)戶和企業(yè)貸款、有利于改善農(nóng)村金融服務(wù)的其他途徑和辦法。

（五）繼續(xù)加大政府對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的支持力度，切實(shí)改進(jìn)農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)，逐步縮小城鄉(xiāng)社會(huì)保障水平的差距

長(zhǎng)期以來，公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村社會(huì)事業(yè)的支持有限。要讓公共財(cái)政的陽(yáng)光普照廣大農(nóng)村，讓公共財(cái)政的雨露滋潤(rùn)億萬(wàn)農(nóng)民。解決公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民的支持問題，必須逐步增加對(duì)農(nóng)村教育、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障等社會(huì)事業(yè)的支持力度。

目前，98%的縣已經(jīng)將農(nóng)村教師工資發(fā)放上收到縣，最近兩年政府對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的支持力度明顯加大。去年農(nóng)村義務(wù)教育總投入中政府預(yù)算內(nèi)支出占到了78.2%，中央財(cái)政的投入占到了農(nóng)村義務(wù)教育總投入的28%。即使現(xiàn)在農(nóng)村義務(wù)教育投入中政府投入已占了大頭，也應(yīng)該清楚，這種投入還是低水平的，遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的要求。由于過去欠帳多，農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展面臨的一些突出問題遠(yuǎn)沒有得到解決，如拖欠教師工資問題、學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)不足問題、大量危房問題、教育負(fù)債問題等。在教育投入中，投入小學(xué)的社會(huì)收益率是最高的。而國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，政府將錢投在補(bǔ)貼學(xué)生的學(xué)費(fèi)和課本費(fèi)上，效果會(huì)更好。1907年日本就實(shí)行了6年的免費(fèi)義務(wù)教育，1947年又實(shí)行了9年免費(fèi)義務(wù)教育。優(yōu)先發(fā)展教育100年前就成為日本的基本國(guó)策，這是日本成為經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)的重要原因。最近國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)村義務(wù)教育的文件提出爭(zhēng)取2007年農(nóng)村困難家庭享受“兩免一補(bǔ)”。就我國(guó)的總體經(jīng)濟(jì)實(shí)力和財(cái)力來講，今后應(yīng)該有能力在免除農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)雜費(fèi)和書本費(fèi)方面，逐步實(shí)行免費(fèi)的義務(wù)教育方面走的更快些。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，要求進(jìn)一步加大中央和省級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)教育的支持力度。

中央已明確要求今后中央及地方政府每年增加的衛(wèi)生事業(yè)經(jīng)費(fèi)主要用于發(fā)展農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)。這是從增量角度增加農(nóng)村衛(wèi)生投入的重要舉措。應(yīng)當(dāng)看到，目前，農(nóng)村衛(wèi)生投入的大頭在地方政府，由于相當(dāng)一部分縣鄉(xiāng)財(cái)政保工資都困難，每年對(duì)農(nóng)村衛(wèi)生增加的投入十分有限。實(shí)踐證明，如果不對(duì)目前的衛(wèi)生籌資體制進(jìn)行改革，政府所提出的所有的農(nóng)村衛(wèi)生目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)都要大打折扣，不同地區(qū)之間的差距就不可能縮小。對(duì)農(nóng)村衛(wèi)生籌資體制進(jìn)行根本性改革，一是要在中央和地方各級(jí)政府之間合理界定責(zé)任；二是要在城鄉(xiāng)之間公平分配衛(wèi)生資源，三是要完善中央對(duì)貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付制度。

政府的主要職責(zé)應(yīng)是強(qiáng)化農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)。在農(nóng)村地區(qū)，近60%的門診服務(wù)消費(fèi)是由村衛(wèi)生室或私人診所提供的。僅有四分之一是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院提供，而其他的14%由縣級(jí)和市級(jí)醫(yī)院提供。國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定提出，村衛(wèi)生室承擔(dān)衛(wèi)生行政部門賦予的預(yù)防保健任務(wù)，提供常見傷、病的初級(jí)診治等職能，但目前對(duì)村級(jí)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)幾乎沒有財(cái)政支持。要對(duì)鄉(xiāng)衛(wèi)生院重新定位，并增強(qiáng)公共財(cái)政對(duì)村級(jí)衛(wèi)生室的支持。

中國(guó)農(nóng)村人口多，政府財(cái)力有限，短期內(nèi)難以在農(nóng)村建立覆蓋面很寬的醫(yī)療保障制度，只能把有限的資金用于最急需的地方。而對(duì)廣大農(nóng)民來說，疾病威脅主要是重大疾病，這是他們無力承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)展大病統(tǒng)籌合作醫(yī)療是適應(yīng)農(nóng)民要求的。要將建立以大病統(tǒng)籌為主的互助合作醫(yī)療制度作為完善農(nóng)村醫(yī)療保障制度的重點(diǎn)。大病統(tǒng)籌互助合作醫(yī)療制度的建立必須與農(nóng)民的承受能力相適應(yīng)，堅(jiān)持自愿原則。完

善其他形式的農(nóng)村合作醫(yī)療制度。條件成熟的農(nóng)村地區(qū)，也可以鼓勵(lì)農(nóng)民參加商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)。

完善農(nóng)村社會(huì)保障制度，要從中國(guó)農(nóng)村的實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持城鄉(xiāng)一體化的政策導(dǎo)向，堅(jiān)持分階段、逐步完善的原則，堅(jiān)持地區(qū)差異原則，加大政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的投入力度，優(yōu)先解決農(nóng)民的基本生活保障問題，建立多層次的農(nóng)村社會(huì)保障體系，逐步縮小城鄉(xiāng)社會(huì)保障水平的差距，最終建立城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系。要探索加快建立農(nóng)村最低生活保障制度。最低生活保障是國(guó)民應(yīng)該享有的基本權(quán)利，因此必須重視農(nóng)民最低生活保障的建立。可以先從經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)起步，最終建立城鄉(xiāng)一體化的最低生活保障制度。要堅(jiān)持家庭養(yǎng)老保障與社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的制度，逐步提高社會(huì)化養(yǎng)老的程度。要把符合一定條件的農(nóng)民工納入城市社會(huì)保障的范圍。農(nóng)民工社會(huì)保障應(yīng)按照他們的實(shí)際需求分階段、分層次、逐步推進(jìn)。工傷保險(xiǎn)制度是幾乎所有建立了社會(huì)保險(xiǎn)制度的國(guó)家普遍優(yōu)先考慮的保障項(xiàng)目，工傷保險(xiǎn)制度應(yīng)當(dāng)作為我國(guó)最基本的社會(huì)保障項(xiàng)目盡快予以確立。國(guó)務(wù)院2003年4月27日公布的《工傷保險(xiǎn)條例》擴(kuò)大了保障范圍，將農(nóng)民工包括在內(nèi)，這個(gè)《條例》的實(shí)施，將使得農(nóng)民工和城市企業(yè)職工在工傷保險(xiǎn)面前不再有差別。對(duì)于已經(jīng)在城市中有穩(wěn)定的工作、穩(wěn)定收入的進(jìn)城農(nóng)民，可逐步納入城市社會(huì)保障的范圍。

（六）在堅(jiān)持農(nóng)村家庭承包制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村的組織創(chuàng)新和制度創(chuàng)新

無論農(nóng)村的組織和制度怎樣創(chuàng)新，土地承包關(guān)系的穩(wěn)定是基礎(chǔ)，要依法確保農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。農(nóng)民失地失業(yè)是將來中國(guó)社會(huì)穩(wěn)定的最大威脅。我們的政策就是要讓農(nóng)民保留一塊土地，讓他們能夠在城鄉(xiāng)之間雙向流動(dòng)。

進(jìn)一步完善農(nóng)村土地制度，要明確界定農(nóng)民土地承包權(quán)，增加國(guó)家對(duì)農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)保護(hù)，使農(nóng)民形成長(zhǎng)期的預(yù)期。建立“依法、自愿、有償”的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)要建立在長(zhǎng)期穩(wěn)定家庭承包制度的基礎(chǔ)下，在承包期內(nèi)，不能采取強(qiáng)制手段，直接收回農(nóng)民的土地承包權(quán)，重新進(jìn)行土地發(fā)包。我國(guó)的基本國(guó)情決定，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，土地是農(nóng)民最基本的生活保障，要充分認(rèn)識(shí)農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)和集中長(zhǎng)期性。改革現(xiàn)行的征地制度，既要著眼于控制耕地征占規(guī)模，更要著眼于保護(hù)農(nóng)民合法利益。要縮小征地范圍，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，改革征地補(bǔ)償方式，積極引導(dǎo)集體非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)。目前世界大多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)將土地市場(chǎng)價(jià)值作為征地補(bǔ)償依據(jù)，為了切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益，必須以土地的市場(chǎng)價(jià)值為依據(jù)，實(shí)行公平補(bǔ)償，不能以侵害農(nóng)民利益為代價(jià)降低建設(shè)成本。征地補(bǔ)償?shù)男问娇梢远鄻踊?，比如，貨幣、就業(yè)安置、社會(huì)保險(xiǎn)、企業(yè)股份等。在公共利益之外的非公益性用地，不再動(dòng)用國(guó)家征地權(quán)力，而是在土地利用總體規(guī)劃和農(nóng)地轉(zhuǎn)用年度計(jì)劃的控制下，改為征購(gòu)。要修改相應(yīng)的法律法規(guī)，除國(guó)家非盈利性公益事業(yè)用地先征為國(guó)有外，其它類型的土地都應(yīng)允許在不改變集體土地所有權(quán)性質(zhì)的前提下進(jìn)行集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。

積極引導(dǎo)農(nóng)民走向多種形式的聯(lián)合與合作，是改革以來的一項(xiàng)基本政策。發(fā)展農(nóng)民新型合作經(jīng)濟(jì)組織，要尊重農(nóng)民的意愿和選擇。要大力發(fā)展各種類型的農(nóng)民專業(yè)合作組織，為農(nóng)民提供科技、信息、資金、物資和產(chǎn)品銷售等服務(wù)。供銷社的改革，不應(yīng)再過多地強(qiáng)調(diào)恢復(fù)其合作制的性質(zhì)，而應(yīng)該從各地農(nóng)村的實(shí)際情況出發(fā)，因地制宜的推進(jìn)。探索和支持以龍頭企業(yè)為主體，在自愿互助的基礎(chǔ)上建立各種農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會(huì)和社會(huì)性中介組織。

糧食流通體制改革的重點(diǎn)是放開糧食收購(gòu)市場(chǎng)，促進(jìn)糧食市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制的形成。要深化國(guó)有糧食企業(yè)改革，把政策性經(jīng)營(yíng)和商業(yè)性經(jīng)營(yíng)的機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)和業(yè)務(wù)分開，國(guó)有糧食企業(yè)同其他企業(yè)一樣實(shí)行公平競(jìng)爭(zhēng)。要加快糧食市場(chǎng)體系建設(shè)，促進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成。要全面糧食放開經(jīng)營(yíng)后，一定的價(jià)格波動(dòng)是必然現(xiàn)象，當(dāng)糧價(jià)下跌時(shí)，會(huì)給生產(chǎn)者帶來風(fēng)險(xiǎn)。為了保護(hù)糧食生產(chǎn)和糧農(nóng)利益，糧食流通體制改革要處理好放開收購(gòu)市場(chǎng)、推進(jìn)國(guó)有糧食企業(yè)改革與保護(hù)主產(chǎn)區(qū)和種糧農(nóng)民利益的關(guān)系，要對(duì)農(nóng)民給予直接補(bǔ)貼，而且要盡可能提高糧食風(fēng)險(xiǎn)基金中用于直接補(bǔ)貼農(nóng)民特別是種糧農(nóng)民的比重。公務(wù)員之家版權(quán)所有