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公共管理標(biāo)準(zhǔn)的類型

《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法》將我國的標(biāo)準(zhǔn)分為國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)四種類型。根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的強制性程度又可以將其分為強制性標(biāo)準(zhǔn)和推薦性標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化對象的不同，標(biāo)準(zhǔn)的分類就更多了，如工作標(biāo)準(zhǔn)、安全標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)等。公共管理事實上運用到所有這些標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)與管理對象之間的關(guān)系性質(zhì)，可以將管理標(biāo)準(zhǔn)分為技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和行為標(biāo)準(zhǔn)。

（一）技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)主要是對各種物品或產(chǎn)品的形式或內(nèi)容等所做的技術(shù)性要求。這種標(biāo)準(zhǔn)通常表現(xiàn)為對某一類物品或產(chǎn)品的各種外形、成分、制作過程等設(shè)定的一系列量化指標(biāo)，從而作為評價物質(zhì)產(chǎn)品“質(zhì)量”的尺度。由于物品的制作過程和物品的質(zhì)量都是人們行為的結(jié)果，因此，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)表面上是對物質(zhì)產(chǎn)品的要求，實質(zhì)上則是對人們行為的要求和規(guī)范。

（二）行為標(biāo)準(zhǔn)。嚴(yán)格說來，所有管理都是對人的行為或指導(dǎo)，因此都是對于行為的規(guī)定。行為標(biāo)準(zhǔn)主要對公共管理過程中管理關(guān)系雙方行為的方式和內(nèi)容所設(shè)定的明確規(guī)定。這些標(biāo)準(zhǔn)主要表現(xiàn)為對一類行為做出的要求、確認、約束或限制。在某種意義上，行為標(biāo)準(zhǔn)也可以視為對行為“質(zhì)量”的技術(shù)性要求。

根據(jù)實施標(biāo)準(zhǔn)過程中自由裁量權(quán)的有無，標(biāo)準(zhǔn)又可以分為嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)和非嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)兩種。

（一）嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)。例如，“醉酒駕駛非機動車的，罰款50元”、“農(nóng)藥殘留物不得超過0.5mg/kg”，“死亡賠償20萬元/人”，“受到行政紀(jì)律處分的，處分期內(nèi)不得享受任何形式的獎金、獎勵和榮譽，有立功表現(xiàn)的另計”。這些標(biāo)準(zhǔn)排除了個人的自主判斷和自由選擇，事實與結(jié)果或原因與后果之間是嚴(yán)格的一一對應(yīng)關(guān)系。只要事實或原因清楚，行為性質(zhì)確鑿，結(jié)果或后果就是確定的，即根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定操作，罰款50元，賠償20萬元，農(nóng)藥殘留物只要不超過0.5mg/kg就是合格產(chǎn)品，不能享受任何形式的獎金、獎勵和榮譽。一般而言，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)大多是嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，即根據(jù)物質(zhì)或產(chǎn)品本身的情況只能得出唯一的判斷和結(jié)論：達標(biāo)或者不達標(biāo)，合格或不合格，等等，非此即彼，一目了然。

（二）非嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)。如“運輸單位車輛違反載貨規(guī)定，經(jīng)處罰不改的，罰款2000元以上5000元以下”，“接待地方一般干部、外單位來人用餐標(biāo)準(zhǔn)：10-30元/人•餐”，“一般用戶數(shù)據(jù)通信設(shè)備障礙修復(fù)時限48小時”。根據(jù)這些標(biāo)準(zhǔn)處理具體問題，結(jié)果雖然有較為明確的規(guī)定，但顯然已具有一定的彈性，有討價還價的余地，即可能是罰款2500元，也可能是4500元；接待某個一般干部的餐費既可以是11元，也可以是29元：用戶等待修復(fù)的時間可能是2個小時，也可能是7個小時。這一類標(biāo)準(zhǔn)為事實（原因）與后果（結(jié)果）之間的關(guān)系劃定了一個范圍，但具體后果（結(jié)果）與事實前提（原因）之間并非嚴(yán)格的一一對應(yīng)的關(guān)系，而是存在著諸多的可能性，也就給行動者的自由裁量留下一定的空間。非嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)大多見之于行為標(biāo)準(zhǔn)。

良好公共管理標(biāo)準(zhǔn)的主要特征

標(biāo)準(zhǔn)是一種獨特而重要的公共管理工具，是一種高度具體的、精確的和公開的“游戲規(guī)則”，廣泛運用在公共管理的各個領(lǐng)域和各個層次當(dāng)中。設(shè)計良好的公共管理標(biāo)準(zhǔn)，主要應(yīng)具備如下幾個方面的特性。

（一）標(biāo)準(zhǔn)中的語詞定義應(yīng)具體而明確，不能含混產(chǎn)生混淆。每一項標(biāo)準(zhǔn)都應(yīng)當(dāng)盡可能是針對一項非常具體的、單一的行為的規(guī)定，規(guī)定所包含的相關(guān)語詞的定義應(yīng)明確而具體，而不可概括而籠統(tǒng)，否則就會發(fā)生定義問題，規(guī)則的適用性就不存在了，人們將無所適從。如在“大氣總懸浮微檢年日平均值（TSP），北方城市≤0.350毫克／立方米，南方城市≤0.250毫克／立方米”這一規(guī)定中，“北方城市”與“南方城市”都是容易產(chǎn)生分歧的兩個概念。

（二）標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)盡可能是量化的，而不是定性的。如“開業(yè)登記收費人民幣50元”，“經(jīng)過凈化處理及加氯消毒后供作生活飲用的水源水，總大腸菌群平均每升不得超過10000個”，“腳手架高度在24米以下的，各組剪刀撐間距不大于15米”，“電話服務(wù)臺應(yīng)答時限：最長為15秒”。因此，科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)就是以量化的形式表述一項特定的要求和義務(wù)。當(dāng)然，也有一些標(biāo)準(zhǔn)是不能量化的，如“嚴(yán)禁代簽字”，“培訓(xùn)考核不合格的，不得上崗”，但其意思是非常明確的。

（三）標(biāo)準(zhǔn)是公開明示的，而不是隱蔽的或者是內(nèi)部的。這使標(biāo)準(zhǔn)區(qū)別于“潛規(guī)則”的心照不宣，也使它與“暗箱操作”的方式格格不入。既然制定標(biāo)準(zhǔn)是為了指導(dǎo)和規(guī)范人們的行為的，那么標(biāo)準(zhǔn)就必須向社會和公眾公開，至少應(yīng)告知標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的所有對象。標(biāo)準(zhǔn)因此可以說是一項關(guān)于行為方式或事物性質(zhì)的公開陳述。標(biāo)準(zhǔn)如果沒有得到公開明示，就像沒有公開宣布的法律一樣，就無所謂遵守的問題，因而也是沒有意義的。此外，公開的標(biāo)準(zhǔn)也是敦促標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的準(zhǔn)則。

總之，標(biāo)準(zhǔn)以簡捷扼要的方式闡明了行為的限度和義務(wù)。具體而量化的標(biāo)準(zhǔn)，使得對于行為的約束和標(biāo)準(zhǔn)被遵循的程度進行的測量變得直接而有說服力。標(biāo)準(zhǔn)好像一個溫度計或一根標(biāo)尺，立刻能測度出物品或產(chǎn)品的合格與不合格，以及行為的合理性和適當(dāng)性等。在任何一個社會當(dāng)中，都不可能有足夠多的官員來確保向社會成員提供其分別行動所需要的適當(dāng)行動的信息，因此，借助與標(biāo)準(zhǔn)化的公共管理，能夠增加行為的合理性，減少行為的盲目性，降低了社會的交易成本。而且，依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的公共管理，可以最大限度地減少自由裁量權(quán)的行使，避免公共權(quán)力的隨意、專橫和武斷，并增進社會的一致、秩序、安全、信任和預(yù)期。

公共管理標(biāo)準(zhǔn)的性質(zhì)

標(biāo)準(zhǔn)化和依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的管理，是當(dāng)代社會控制和公共管理的重要特征。復(fù)雜的標(biāo)準(zhǔn)體系型構(gòu)了個體的行動，促進了社會的協(xié)調(diào)與合作，是現(xiàn)代社會運作不可或缺的公共物品，對社會生活有著廣泛而深刻的影響。

（一）標(biāo)準(zhǔn)是一種公共物品經(jīng)濟學(xué)上的公共物品作為與私人物品相對應(yīng)的概念，是指那些使用和消費上具有“非競爭性”和“非排他性”的物品。與所有由政府制定的法律法規(guī)一樣，嚴(yán)格意義上的標(biāo)準(zhǔn)一經(jīng)設(shè)立，就具有了普遍性、公共性和權(quán)威性，具有公共物品的性質(zhì)，標(biāo)準(zhǔn)適用范圍內(nèi)的個人或者團體都必須無條件地遵循和執(zhí)行。公共生活所需要的標(biāo)準(zhǔn)通常需要公共權(quán)力的強制力量來予以保證，因此那些個人或私人團體設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)往往不能獲得足夠的公共性和權(quán)威性。標(biāo)準(zhǔn)作為一項普遍性的規(guī)則，具有鮮明的公共性。一個人或一個團體對標(biāo)準(zhǔn)的“消費”，并不排斥其他人或其他團體對標(biāo)準(zhǔn)的同樣“消費”。標(biāo)準(zhǔn)的成本和收益是社會性的，具有經(jīng)濟學(xué)所說的“外部性”。從成本方面看，特別是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立和實施，如食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等，通常需要投入大量的人財物，進行反復(fù)的科學(xué)研究和技術(shù)試驗，要花費大量的檢測或監(jiān)測成本。對行為標(biāo)準(zhǔn)的適用和監(jiān)督，也是需要大量的組織成本的，如制定標(biāo)準(zhǔn)、開發(fā)程序、技術(shù)創(chuàng)新、組織重組、實施監(jiān)督等。所以，除非標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)權(quán)得到清晰地界定，制訂標(biāo)準(zhǔn)者能夠獲得標(biāo)準(zhǔn)化的大部分收益，個人和民間團體將缺乏制定和推行標(biāo)準(zhǔn)的有效激勵。當(dāng)然，在某一行業(yè)領(lǐng)域獨占鰲頭的個人或團體的某些做法雖然作為其他個人或團體所遵循和效仿，而類似于一種標(biāo)準(zhǔn)和樣板，引起其它市場主體的跟進，但其權(quán)威性是不能強制實施的。這是它與政府設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)最根本的區(qū)別。從標(biāo)準(zhǔn)化的收益來看，標(biāo)準(zhǔn)化中的知識和信息，減少了社會行動的成本，增強社會交往的確定性、可靠性。標(biāo)準(zhǔn)化的技術(shù)規(guī)范，是一個社會技術(shù)發(fā)展的指標(biāo)，同時也是推動技術(shù)進步的重要方法。標(biāo)準(zhǔn)化的行為規(guī)范，是社會規(guī)則合理化程度的標(biāo)尺，為社會生活帶來秩序、安全、公平、穩(wěn)定和預(yù)期。標(biāo)準(zhǔn)的收益因此也具有了“外部性”和“擴散性”。由此可知，世界各國政府都是社會中主要的標(biāo)準(zhǔn)提供者，這絕不是一種偶然和巧合。

（二）標(biāo)準(zhǔn)是一種要求、一種義務(wù)，而且是最低限度的要求和義務(wù)“一項標(biāo)準(zhǔn)就是一個‘必需的手段’。[1](42)標(biāo)準(zhǔn)通過把現(xiàn)實歸納為一系列的類型，而規(guī)定了具體情境下所要采取的對策。標(biāo)準(zhǔn)既然是為了指導(dǎo)行為的，因而具體的、量化的、公開的標(biāo)準(zhǔn)，就對行動者提供了最為精確而具體的要求。而且這些要求在管理上是可以準(zhǔn)確測量并付諸于操作的。標(biāo)準(zhǔn)通常是對行為方式和物品性質(zhì)的一種最低限度的要求和義務(wù)。對于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定了一個上限或下限，人們可以比標(biāo)準(zhǔn)所要求的做得更好，但是不能超出標(biāo)準(zhǔn)的最低限度。就行為標(biāo)準(zhǔn)而言，嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)化操作，就意味著對行為的最低限度的約束和限制。比如交費、稅收和賠償?shù)葒?yán)格標(biāo)準(zhǔn)，通常只存在一一對應(yīng)的事實關(guān)系，超標(biāo)或低于標(biāo)準(zhǔn)都是不被允許。在這一點上，標(biāo)準(zhǔn)與作為行為規(guī)范的原則具有根本性的區(qū)別。比如，公務(wù)員“必須全心全意為人民服務(wù)、模范遵守社會公德、清正廉潔、公道正派”，這些都可以說是對行為的原則性要求。原則表達的是對行為的高質(zhì)量的、理想化的、定性的要求。標(biāo)準(zhǔn)則是對行為的最低限度的、底線的、基本的要求。標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用不需要就標(biāo)準(zhǔn)生效的事實條件進行價值判斷，而只需要采取技術(shù)方法確認事實關(guān)系，測度行為效果，從而適用與事實對應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則。而原則由于是對行為的理想化的愿望和要求，因而需要作出嚴(yán)肅的價值判斷和價值選擇。為原則所規(guī)范的行為通常根據(jù)遵從原則的程度方面做出判斷，而為標(biāo)準(zhǔn)所規(guī)范的行為，只能得出是否遵從的問題，一項行為或物質(zhì)或者是遵從了一項標(biāo)準(zhǔn)，或者是違反了這項標(biāo)準(zhǔn)，不存在第三種情況。原則提出了一個模糊的、不能測量的要求，將具體的判斷留給了行動者自己的理性和知識，從而允許一定的自由選擇空間。而標(biāo)準(zhǔn)或是排除了自由裁量的空間（嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)），或者至少將自由裁量的空間縮小到一個非常簡單的地步（非嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)）。公共管理標(biāo)準(zhǔn)所設(shè)定的義務(wù)主要包括個方面。一方面，標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定了管理對象的義務(wù)，如所有公民都有根據(jù)個人所得稅征收標(biāo)準(zhǔn)繳納個人收入所得稅的義務(wù)，所有的公務(wù)員都應(yīng)該根據(jù)公文標(biāo)準(zhǔn)制作某種類型的公文，這些標(biāo)準(zhǔn)建構(gòu)了管理對象者的義務(wù)。另一方面，標(biāo)準(zhǔn)一旦設(shè)立，就意味著政府的職能部門必須依照標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)督和管理該方面的社會事務(wù)。它們負有監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)被遵循的職責(zé)，例如，所有的食品衛(wèi)生機關(guān)都應(yīng)該根據(jù)食品衛(wèi)生的各項標(biāo)準(zhǔn)檢查生產(chǎn)產(chǎn)家是否達到衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)。如果消極無為，不履行監(jiān)管職責(zé)，就必須被認為是瀆職、失職或者不負責(zé)任。

（三）標(biāo)準(zhǔn)要求平等、一致和統(tǒng)一通過制定、和實施標(biāo)準(zhǔn)，以達到統(tǒng)一，是標(biāo)準(zhǔn)化的實質(zhì)。標(biāo)準(zhǔn)的形式主義杜絕了與事實無關(guān)的人情化的考慮和不相干因素的干擾，內(nèi)函著平等主義的精神。標(biāo)準(zhǔn)將事實前提和適用條件類型化，同時也將要求和義務(wù)類型化，并建立起相互之間的對應(yīng)關(guān)系，對相同的情形采取相同的標(biāo)準(zhǔn)，對不同的情形采取不同的標(biāo)準(zhǔn)，而保證了形式上的平等和公平。對所有的駕駛者而言，一項關(guān)于交通違規(guī)的處罰標(biāo)準(zhǔn)表明了，如果駕駛者開車撞了紅燈，并且只要是這一事實成立，就意味著必須按照罰款標(biāo)準(zhǔn)處以罰款，比如100元。那么，不管所駕駛的車是寶馬或是捷達，不管駕駛者是市長或是出租車司機，也不管乘車者是一位著急趕往醫(yī)院的臨產(chǎn)孕婦，或者僅僅是疏忽大意沒有注意到紅燈，這些都不應(yīng)在標(biāo)準(zhǔn)的考慮之列，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)也不需要考慮這些個人情況和特殊理由。比如食品衛(wèi)生的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，死亡賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，公共建筑的節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)，對所有生產(chǎn)該類食品的生產(chǎn)產(chǎn)家、對所有因為事故死亡的人、對于所有的公共建筑，都是一視同仁的。在既定的收費標(biāo)準(zhǔn)面前，管理人員不會因為一個人富有而多收費，也不會因為一個人貧窮而少收費。就執(zhí)行水污染排放標(biāo)準(zhǔn)而言，執(zhí)行者不會因為一個企業(yè)的規(guī)模大和效益高而要求更高的標(biāo)準(zhǔn)，也不會因為另一家企業(yè)規(guī)模小和效益低而降低標(biāo)準(zhǔn)。因此說，標(biāo)準(zhǔn)是一條不可逾越的警戒線，它以一種高度簡化的姿態(tài)，體現(xiàn)了一種“標(biāo)準(zhǔn)面前人人平等”的正義。標(biāo)準(zhǔn)所體現(xiàn)的公平是一種具體的、可見的公平，因而任何偏離標(biāo)準(zhǔn)的行為都是容易辨識和檢測的。當(dāng)然，正如上面已經(jīng)說到的，標(biāo)準(zhǔn)的公平更多是一種形式上的公平、程序上的公平。這種依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的管理，在保證了一定的平等和公平的同時，也具有僵化、冷漠、保守和“形式主義”的特征。嚴(yán)格遵循標(biāo)準(zhǔn)的公共管理，因為這些“官僚主義”的弊病而倍受那些尋求實質(zhì)正義的人們的批判和攻擊。在這個意義上講，標(biāo)準(zhǔn)化的管理不是十全十美的。此外，標(biāo)準(zhǔn)歸根結(jié)底是由人來制定和執(zhí)行的，因此，標(biāo)準(zhǔn)化管理的公平首先依賴于制定公平的標(biāo)準(zhǔn)，并公平地適用標(biāo)準(zhǔn)。

（四）標(biāo)準(zhǔn)意味著秩序、信任和預(yù)期一項量化的、精確的、具體的標(biāo)準(zhǔn)，就像商場上的明碼標(biāo)價一樣，對顧客和售貨員都具有同樣清楚而明確的拘束力，還能杜絕無休止的討價還價和充滿不確定的任意處分。對于擺放在超市貨架的火腿腸，人們只要確認需要它并且接受其價格，就可以毫不猶豫地買下它，而不需要再去考慮它是否存在有害物質(zhì)超標(biāo)等安全問題，更不需要自己先去找一個儀器來對其進行復(fù)雜的實驗和檢測?；鹜饶c能被擺放到貨架上公開出售，即已經(jīng)說明（至少被假定為）它已經(jīng)符合或者達到了衛(wèi)生防疫等部門制定的食品衛(wèi)生安全標(biāo)準(zhǔn)。又如我們要購買房子，我們除了考慮房屋的地段、結(jié)構(gòu)、造型、面積和價格等方面是否合乎我們的需要或是否令我們滿意之外，不需要專門去檢測房屋是否存在安全隱患或者它根本就是一個豆腐渣工程，因為我們假定它能夠建造、竣工和公開出售，即已經(jīng)是遵照了房屋建筑的各項安全標(biāo)準(zhǔn)的，政府職能部門的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)已經(jīng)為我們做好了這一切。在這個意義上，標(biāo)準(zhǔn)排除了全面掌握情況的必要性，以及每個角色對于每一次都各不相同的情況進行了解的義務(wù)。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)格執(zhí)行，為人們提供了關(guān)于物品或產(chǎn)品的安全感，進而促進了社會的預(yù)期和信任。類似的情況，如果需要辦理一項工商管理事務(wù)，根據(jù)公開的收費標(biāo)準(zhǔn)，辦理某項業(yè)務(wù)的手續(xù)費是80元，那么人們知道自己只要帶足了80元錢就完全夠用了。根據(jù)礦難事故死亡賠償標(biāo)準(zhǔn)，礦難事故死亡者的家屬就可以理直氣壯地提出賠償要求，并且根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)索賠，一分錢也不能少給，而對礦主來說，依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)賠償，一分錢也不愿多給。因為標(biāo)準(zhǔn)是眾所周知的，無論是礦主老板還是死亡者家人，都沒有什么可討價還價的。值得指出的，標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)行為的一個重要意義還在于，如果礦難的死亡賠償是20萬元，而不是2萬元，礦主更可能花費更多的力氣和成本來保證安全，而不是視礦工生命如草芥，以至于出現(xiàn)“買棺材比買藥材便宜”的現(xiàn)象。從公共管理的立場看，就可以合理地預(yù)期礦難會因為高昂的死亡賠償成本和處罰成本的提高而得到某種程度的控制?？傊?，行為標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定了行為的基本準(zhǔn)則和最低要求，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為所有與人們生活相關(guān)的物品設(shè)置了基本的品質(zhì)和質(zhì)量要求。標(biāo)準(zhǔn)的價值不僅在于技術(shù)層面的精確、科學(xué)和統(tǒng)一，也在于它能夠增進社會的秩序、安全、信任和預(yù)期。

（五）標(biāo)準(zhǔn)意味著權(quán)威和強制作為指導(dǎo)行為的規(guī)范或準(zhǔn)則，公共管理中的標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)含著兩種性質(zhì)的權(quán)威。一種是基于科學(xué)技術(shù)的知識權(quán)威，一種是由政府強制性支持的管制權(quán)威，而且兩者通常是交織在一起的。因為“標(biāo)準(zhǔn)……具有凝聚知識和技術(shù)狀況、確定在期望和經(jīng)濟或技術(shù)上的可行性之間的折衷的效能”，[1](41)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)所確定的規(guī)范、限制或要求，是科學(xué)技術(shù)規(guī)范性的邏輯要求。因此，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)通常有著不容質(zhì)疑的科學(xué)權(quán)威。行為標(biāo)準(zhǔn)是由政府機關(guān)制定，并通常表現(xiàn)為一定的法律、法規(guī)和行政規(guī)章。政府及其職能部門作為公共權(quán)力的代表，負有執(zhí)行這些標(biāo)準(zhǔn)的義務(wù)。逾越標(biāo)準(zhǔn)就意味著制裁和懲罰。標(biāo)準(zhǔn)因而順理成章的具有了強制性的權(quán)威。補辦一張身份證的收費標(biāo)準(zhǔn)是5元合理，還是20元合理？撞紅燈是收100元合理，還是200元合理？國家賠償是否應(yīng)該考慮對公民的精神賠償？一些管理標(biāo)準(zhǔn)的“取值”問題，從來是不乏爭議的。誠然，這些標(biāo)準(zhǔn)也體現(xiàn)了某種程度的成本分析和理性計算。至少公共管理機構(gòu)可以自我證明它們制定的收費標(biāo)準(zhǔn)是完全合理的，而且這種證明通常不會被要求公開。但與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性相比，它們顯然具有某種“統(tǒng)治者意志”的性質(zhì)，并且受到公共管理部門“壟斷性”這一事實的強化。事實上，不管這些合理性的限度如何，只要設(shè)定了一個標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)作為政府的法規(guī)或規(guī)章，就具有了法律權(quán)威的色彩。諸如國家賠償標(biāo)準(zhǔn)和死亡賠償標(biāo)準(zhǔn)等賠償標(biāo)準(zhǔn)、稅務(wù)機關(guān)和政府機關(guān)的各種收費標(biāo)準(zhǔn)，不管這些費用標(biāo)準(zhǔn)如何被認為不合理，一般情況下，如果政府沒有修訂標(biāo)準(zhǔn)，就必須被遵守，否則就會受到強制性制裁。而且，對于政府機關(guān)的各種行為標(biāo)準(zhǔn)和收費標(biāo)準(zhǔn)，即便認為它是不合理的，但根據(jù)我國現(xiàn)行法律，由于不能對抽象行政行為提起訴訟，個人作為行動者也根本無法與政府分庭抗禮。更關(guān)鍵的是，個人但凡與政府打交道，或者是有求于政府機關(guān)，或者是被政府職能所管制，地位差異明顯，力量對比懸殊，這都增加了個體抗拒標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的難度。

（六）標(biāo)準(zhǔn)能夠明確責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定了一定的情景或環(huán)境下必須采取的行動，“是評估各方責(zé)任的決定性工具?！盵1](41)標(biāo)準(zhǔn)通常采取一種“如果……，那么（只能）……”的陳述句式，這樣將事實（原因）與后果（結(jié)果）之間的關(guān)系有機地聯(lián)結(jié)起來。一般說來，只要作為標(biāo)準(zhǔn)前提的事實（原因）成立，那么作為結(jié)果（后果）的事實也必須成立。并且標(biāo)準(zhǔn)所聯(lián)結(jié)的事實關(guān)系通常是一種充分必要性的邏輯關(guān)系。比如，如果交通違章“違反規(guī)定進入專用車道內(nèi)行駛的”，就要根據(jù)罰款標(biāo)準(zhǔn)“罰款200元”，這里的“違反規(guī)定進入專用車道內(nèi)行駛的”這一事實構(gòu)成“罰款200元”這一事實的充分必要條件。如果建造造紙廠，就必須按照造紙工業(yè)污水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)排放污水，“建造造紙廠”這一事實同樣是“按照造紙工業(yè)污水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)排放污水”的充分必要條件。如果發(fā)生食物中毒，就要追問是否合乎食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；一條河流是否被污染，就要檢測水質(zhì)是否合乎環(huán)境污染標(biāo)準(zhǔn)；發(fā)生交通事故、醫(yī)療事故、飛機失事、礦井坍塌、食物中毒等惡性事件，政府的職能部門，就需要調(diào)查取證，根據(jù)明確的標(biāo)準(zhǔn)鑒定事故責(zé)任、傷亡等級，對受害者和受害者家屬做出賠償，并根據(jù)鑒定事項收取一定的鑒定費用。如果是房屋拆遷，必須根據(jù)土地征用條例的補償標(biāo)準(zhǔn)進行補償……標(biāo)準(zhǔn)將事實（原因）與后果（結(jié)果）之間的關(guān)系邏輯性地聯(lián)系起來，從而為判斷事實后果并追究行為責(zé)任提供了準(zhǔn)確的依據(jù)。嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)化管理，最大限度地減少了人們行為的隨意性和自主性，從而保證責(zé)任的清晰和明確。在根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)處理問題的情景下，對問題的處理成為一個技術(shù)問題，而避免了或排除了某些不必要的價值爭論。標(biāo)準(zhǔn)所涉及的責(zé)任主要可歸結(jié)為兩個方面：一是標(biāo)準(zhǔn)管理對象的后果責(zé)任，既根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)辦事，偏離或者違反標(biāo)準(zhǔn)即承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。生產(chǎn)廠家要根據(jù)產(chǎn)品質(zhì)量的國家標(biāo)準(zhǔn)保證產(chǎn)品合格；駕駛員違反交通規(guī)則就要被處罰；違章建筑或是被罰款，或是被強行拆除；對特定的來訪人員給予相應(yīng)的接待標(biāo)準(zhǔn)等。二是政府及其職能部門所承擔(dān)的制定和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的公共責(zé)任。一方面，政府應(yīng)根據(jù)社會需要發(fā)展和完善標(biāo)準(zhǔn)化體系，做好標(biāo)準(zhǔn)化的推廣工作；另一方面，政府應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行已經(jīng)被制定的標(biāo)準(zhǔn)，做好監(jiān)管工作，通過標(biāo)準(zhǔn)化的管理來創(chuàng)造一致、秩序和公平的社會環(huán)境。

現(xiàn)代政府與公共標(biāo)準(zhǔn)

標(biāo)準(zhǔn)是公共管理的重要工具。制定并運用標(biāo)準(zhǔn)是公共管理的重要工作。在國家標(biāo)準(zhǔn)化的管理體系中，國家扮演著一個重要的角色。這種角色通常可以從以下三個方面來看。

（一）標(biāo)準(zhǔn)是公共管理的重要手段根據(jù)法治的理念和原則，公民行動的邏輯是“法無明文禁止即自由”，但對于政府而言，“法無明文授權(quán)即禁止”。公共行政是行動中的法律，其一切行動都必須有法律依據(jù)。只有當(dāng)其在某種確定的法律規(guī)則下行動時，才能談得上是“依法行政”，政府才能為自己贏得尊重和權(quán)威。在20世紀(jì)的大部分時間里，公共行政的一個重要趨勢就是，賦予標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)以很高的價值。推動標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)趨勢的一個關(guān)鍵因素是官僚主義的假定，即認為同等對待就是公平，如果同等地對待每一個人，那么就是公平地對待每一個人。“好的政府被理解成就是標(biāo)準(zhǔn)化的政府，反之，標(biāo)準(zhǔn)化的政府也就是好的政府和有效率的政府?！盵2](51)標(biāo)準(zhǔn)或者是一項行政法規(guī)或規(guī)章，或者是一項法律。無論是其存在形式或其實施方式，它都兼有法律和行政的雙重性質(zhì)。標(biāo)準(zhǔn)的公開宣示，表明政府相關(guān)的職能部門對此領(lǐng)域的干預(yù)和權(quán)威，并承諾對無序和混亂承擔(dān)起進行規(guī)范的責(zé)任。根據(jù)既定的標(biāo)準(zhǔn)來實施制裁或懲罰，通常是公共管理的一項常態(tài)性工作。標(biāo)準(zhǔn)允許政府以標(biāo)準(zhǔn)所設(shè)立的行為限度來約束行政人員和約束公民或法人，以保證最低限度的一致、統(tǒng)一和秩序。作為一種公共管理的手段，標(biāo)準(zhǔn)是一種關(guān)于如何行為的簡明信息，比之于其他手段如經(jīng)濟手段及思想教育手段等，具有明顯的準(zhǔn)確性、精確性、可操作性和權(quán)威性。一些專業(yè)領(lǐng)域的政府職能部門、如衛(wèi)生及防疫部門、工商公共管理機關(guān)、稅務(wù)機關(guān)、質(zhì)量檢驗部門等，樂意采用標(biāo)準(zhǔn)作為管理手段或規(guī)制方法，這是一個重要的原因。

（二）政府是標(biāo)準(zhǔn)的制訂者不要說500年前的歷史，僅僅在50年前的社會，標(biāo)準(zhǔn)化問題都還不是一個社會管理中的重要問題。工業(yè)化時代企業(yè)生產(chǎn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)達，也促進了整個社會全面的標(biāo)準(zhǔn)化。既然標(biāo)準(zhǔn)是一種重要的公共物品，政府就責(zé)無旁貸地擔(dān)負著提供這種公共物品的義務(wù)。“在大多數(shù)機構(gòu)軟弱、市場不發(fā)達的國家，只有政府具備確定和實施標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)威性和可信條件。”一個基本的事實是，社會生活中的幾乎所有重要的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以及所有關(guān)乎人民群眾生活和生產(chǎn)的重要物品的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，如工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、死亡賠償標(biāo)準(zhǔn)等，都是由政府直接或間接制定的。一些行業(yè)性標(biāo)準(zhǔn)，雖然為行業(yè)領(lǐng)域自身技術(shù)發(fā)展和社會需要的合力所推動，但如果要獲得足夠的權(quán)威，它就要得到政府的認可或支持。制定和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)要求政府設(shè)立專門的機構(gòu)和部門來負責(zé)這些標(biāo)準(zhǔn)的和制定。窮國與富國的區(qū)別在于，窮國幾乎沒有機構(gòu)來驗證商品質(zhì)量，制定標(biāo)準(zhǔn)和強制執(zhí)行，并收集和那些為商品交易所必須的信息。這往往損害窮人的利益。在經(jīng)濟和社會快速發(fā)展的時期，通過和制定科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)來服務(wù)于社會，是政府的責(zé)任。當(dāng)然，標(biāo)準(zhǔn)的制定不是一勞永逸的事情，政府應(yīng)該隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和社會的需要而對標(biāo)準(zhǔn)進行必要的修改。比如我國現(xiàn)行的《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》，是衛(wèi)生部1985年制定的國家標(biāo)準(zhǔn)，已經(jīng)遠大大落后于國際上的飲用水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。但由于多方面的原因，20多年了一直沒有得到修訂。給廣大人民的生活和衛(wèi)生帶來了很多嚴(yán)重的問題。這就要求政府及其職能部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟和社會發(fā)展的情況及時修訂一些與國計民生密切相關(guān)的管理標(biāo)準(zhǔn)。

（三）政府是標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管者和執(zhí)行者對政府而言，標(biāo)準(zhǔn)的制定實際意味著承認該領(lǐng)域政府干預(yù)的必要性，這同時意味著必須一些相應(yīng)的機構(gòu)和部門來承擔(dān)這種監(jiān)督和管理責(zé)任。作為一種對行為實施嚴(yán)格限制的要求和義務(wù)，標(biāo)準(zhǔn)不是自足的。它需要政府的強制性監(jiān)督和執(zhí)行。制定標(biāo)準(zhǔn)而不監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)的實施，對各種偏離標(biāo)準(zhǔn)的情況不聞不問，聽之任之，這種虎頭蛇尾的情況最是損害政府法制的權(quán)威。對于很多政府機關(guān)而言，制定和實施標(biāo)準(zhǔn)既是該部門設(shè)立的原因，因而也是該部門的任務(wù)和職責(zé)。標(biāo)準(zhǔn)既是其行動的前提，又是其行動的約束和限制。對于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)而言，比如環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，如果缺乏有效的監(jiān)管，機會主義和逃避主義就會大行其道。在著名“蘇丹紅事件”和“劣質(zhì)奶粉事件”等例子中，政府監(jiān)管的缺位無疑是問題坐大的一個主要原因。就行為標(biāo)準(zhǔn)而言，政府作為標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行者，事實上也充當(dāng)著一種中立裁判的角色。在行為標(biāo)準(zhǔn)的實施中，如果缺乏政府權(quán)威的裁斷，那么諸如交通事故賠償、房屋拆遷補償、礦難死亡賠償這一類的事情，最后就只能由當(dāng)事人雙方之間的爭斗來做出最后的決定，而諸如收費、收稅和罰款一類的標(biāo)準(zhǔn)，就只能任憑行政人員自行其是，或縱容行政人員與相對人之間的私下交易。對于那些直接針對政府部門及其行政人員本身的標(biāo)準(zhǔn)，比如政府接待標(biāo)準(zhǔn)、公文制作標(biāo)準(zhǔn)、著裝標(biāo)準(zhǔn)、收費標(biāo)準(zhǔn)等，政府制定這些標(biāo)準(zhǔn)本來就是要讓行政人員和政府部門來遵守的，所以政府更是這些標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行者和監(jiān)管者。