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［摘要］社區(qū)是現(xiàn)代文明發(fā)展，尤其是當(dāng)今人類(lèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活發(fā)展的必然產(chǎn)物。自1952年聯(lián)合國(guó)成立社區(qū)組織與發(fā)展小組以來(lái)，社區(qū)發(fā)展理念已由歐美國(guó)家擴(kuò)展到亞非拉各國(guó)。本文在分析我國(guó)現(xiàn)階段城市社區(qū)制存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上，有針對(duì)性地提出解決這些問(wèn)題的主要路徑，為具體實(shí)踐層面奠定堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。

［關(guān)鍵詞］社區(qū)管理體制；存在問(wèn)題；解決路徑

從學(xué)術(shù)淵源來(lái)看，“社區(qū)”一詞來(lái)自于德文“gemeinschaft”，“在斐迪南·騰尼斯那里，社區(qū)的本義是指那些有相同價(jià)值取向、人口同質(zhì)性較強(qiáng)的社會(huì)共同體，這種共同體的外延主要限于傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村。”［1］城市社區(qū)是城市居民和自然環(huán)境、社會(huì)環(huán)境相融合的綜合體。體制問(wèn)題是城市社區(qū)管理的核心問(wèn)題，它決定著城市社區(qū)發(fā)展的方向。20世紀(jì)90年代以后，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革、行政體制改革和社會(huì)管理體制改革的不斷深化，傳統(tǒng)意義上的以單位制為主、街居制為輔的單一行政化城市社會(huì)管理體制已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)代城市社區(qū)發(fā)展的要求。

一、深化我國(guó)現(xiàn)階段城市社區(qū)制改革的重要意義

社區(qū)是黨和政府在基層民主自治的組織基礎(chǔ)和執(zhí)政基礎(chǔ)，深化我國(guó)現(xiàn)階段城市社區(qū)制改革意義深遠(yuǎn)，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先，深化我國(guó)現(xiàn)階段城市社區(qū)制改革是鞏固中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政地位的重要手段?，F(xiàn)階段，在快速發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和堅(jiān)持對(duì)外開(kāi)放的條件下，建設(shè)管理好城市，是各級(jí)黨委、政府面臨的重大挑戰(zhàn)。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷完善及城市居民利益結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，各級(jí)黨委、政府對(duì)城市社會(huì)的管理方式需要進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，改革現(xiàn)有的城市社區(qū)制，切實(shí)發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，推進(jìn)基層民主政治建設(shè)。只有這樣，才能更好地落實(shí)“立黨為公、執(zhí)政為民”理念，進(jìn)一步增強(qiáng)黨和政府的凝聚力和影響力，鞏固黨的執(zhí)政地位。

其次，深化我國(guó)現(xiàn)階段城市社區(qū)制改革是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的實(shí)踐探索。黨的十七大明確提出了加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)，這是黨在新的歷史時(shí)期針對(duì)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)、新變化提出的全局性、戰(zhàn)略性部署?？茖W(xué)發(fā)展觀要求我們?cè)诔鞘猩鐣?huì)管理中必須樹(shù)立以人為本的理念，核心是樹(shù)立和強(qiáng)化為人民服務(wù)的意識(shí)。只有這樣，才能使城市管理的各項(xiàng)工作得到居民群眾更好的理解和擁護(hù)。要在加強(qiáng)城市社區(qū)管理的過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、生態(tài)文明的全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

最后，深化我國(guó)現(xiàn)階段城市社區(qū)制改革是加快推進(jìn)城市現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程的客觀要求。現(xiàn)階段，城市規(guī)劃科學(xué)化程度及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)代化水平不斷提高，城市建設(shè)步伐日益加快，既為城市管理提供了良好的物質(zhì)基礎(chǔ)，也對(duì)城市管理提出了更高的要求。城市社區(qū)是落實(shí)城市建設(shè)和城市管理各項(xiàng)任務(wù)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。不斷加強(qiáng)城市社區(qū)管理，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和居民群眾的生活提供更加優(yōu)良的秩序和優(yōu)美的環(huán)境，是加快推進(jìn)城市現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程的客觀要求。

二、我國(guó)現(xiàn)階段城市社區(qū)制存在的主要問(wèn)題及原因分析

2009年總理在政府工作報(bào)告中指出：“堅(jiān)持把深化改革開(kāi)放作為促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的根本動(dòng)力，進(jìn)一步解放思想，加大重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革力度，消除體制機(jī)制障礙，激發(fā)創(chuàng)造活力?！保?］現(xiàn)階段，盡管全國(guó)各地城市社區(qū)制改革取得了明顯成效，但從城市社區(qū)功能的發(fā)揮以及適應(yīng)社會(huì)發(fā)展要求的角度來(lái)看，主要存在的問(wèn)題及原因分析如下：

首先，城市社區(qū)管理組織功能的界定不夠清晰。我國(guó)現(xiàn)有的城市社區(qū)制中存在街道辦事處職能定位不明確以及社區(qū)居委會(huì)角色錯(cuò)位等問(wèn)題。導(dǎo)致這些問(wèn)題的原因主要有：一是現(xiàn)有的街道辦事處和社區(qū)居民委員會(huì)職責(zé)模糊，功能錯(cuò)位；二是單位制尚未完全解體，服務(wù)社會(huì)化還很滯后；三是社區(qū)中非營(yíng)利組織發(fā)育遲緩，難以承接從政府和企業(yè)剝離出來(lái)的社會(huì)職能和服務(wù)職能。

其次，城市社區(qū)管理相關(guān)法規(guī)制度不夠完備。深化城市社區(qū)管理體制改革離不開(kāi)相關(guān)法規(guī)制度的規(guī)范。城市社區(qū)中各類(lèi)組織和居民都必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行動(dòng)。然而，目前我國(guó)涉及城市基層社區(qū)的法律僅僅有《城市街道辦事處組織條例》和《居委會(huì)組織法》，城市社區(qū)管理法規(guī)制度不配套，主要表現(xiàn)為：街道辦事處對(duì)自身管理和服務(wù)范圍沒(méi)有制定明確的制度規(guī)范；社區(qū)內(nèi)的市、區(qū)屬機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位與街道辦事處之間的關(guān)系缺乏有效的政策和法律依據(jù)；社區(qū)內(nèi)的社會(huì)團(tuán)體等組織沒(méi)有形成有效的行為規(guī)范讓社區(qū)成員來(lái)共同遵守等。

再次，城市社區(qū)非營(yíng)利組織發(fā)育不足。社區(qū)非營(yíng)利組織不僅是社區(qū)服務(wù)的可利用的資源，也是培育社區(qū)文化、促進(jìn)社區(qū)整合的力量。現(xiàn)階段，我國(guó)城市社區(qū)非營(yíng)利組織發(fā)育不足，雖然現(xiàn)行《憲法》和《民法通則》都賦予了城市社區(qū)非營(yíng)利組織存在的合法性，但在當(dāng)前市場(chǎng)環(huán)境下孕育出來(lái)的社區(qū)非營(yíng)利組織還不夠成熟，這就需要政府部門(mén)以合法、合理的方式加以扶持。造成這一現(xiàn)象的主要原因是我國(guó)對(duì)非營(yíng)利組織的限制過(guò)多。

最后，城市社區(qū)居民參與意識(shí)淡薄。城市社區(qū)管理離不開(kāi)居民參與，然而社區(qū)居民缺乏參與意識(shí)是現(xiàn)階段我國(guó)城市社區(qū)管理所面臨的主要問(wèn)題之一。因此，要培育公民意識(shí)，主要途徑是讓居民直接參與公共事務(wù)的管理和建設(shè)。為此，要建立居民多層面地參與社區(qū)各類(lèi)公共事務(wù)管理與建設(shè)的制度化機(jī)制，為社區(qū)居民提供平等的參與機(jī)會(huì)，同時(shí)，增強(qiáng)社區(qū)居民的社會(huì)責(zé)任意識(shí)。

三、解決我國(guó)現(xiàn)階段城市社區(qū)制存在問(wèn)題的主要路徑

我國(guó)城市社區(qū)制改革的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民自治，這既是我國(guó)政府職能向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變的要求，也是我國(guó)建設(shè)政治文明的重要途徑。只有這樣，才能“最終實(shí)現(xiàn)政府到位、市場(chǎng)歸位、社區(qū)回位的目標(biāo)。”［3］我國(guó)城市社區(qū)制無(wú)論在理論上還是實(shí)踐上都處于探索階段，存在諸多問(wèn)題，解決這些問(wèn)題的主要路徑有：

首先，努力實(shí)現(xiàn)“小政府、大社會(huì)”管理框架。改革城市社區(qū)制的核心在于，形成政府與社會(huì)間共生共長(zhǎng)的良性互動(dòng)關(guān)系。與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“大政府、小社會(huì)”的國(guó)家—社會(huì)關(guān)系模式不同，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的國(guó)家—社會(huì)關(guān)系模式特征在于“小政府、大社會(huì)”。要實(shí)現(xiàn)“小政府、大社會(huì)”的管理框架，關(guān)鍵是分解政府職能，轉(zhuǎn)變政府職能，按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能原則，實(shí)行政企分開(kāi)、政事分開(kāi)、政社分開(kāi)，同時(shí)加快社會(huì)組織培育。

其次，建立多渠道籌集社區(qū)建設(shè)資金財(cái)政保障機(jī)制。資金是保證社區(qū)管理事業(yè)持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是衡量社區(qū)服務(wù)事業(yè)發(fā)展水平的重要標(biāo)志?！吧鐓^(qū)現(xiàn)有的建設(shè)資源主要有三個(gè)：政府、市場(chǎng)以及社會(huì)。目前，我國(guó)的城市社區(qū)建設(shè)大多依賴(lài)的是政府提供資源，而事實(shí)上，不管是著眼于現(xiàn)有的國(guó)家財(cái)政能力，還是著眼于政治體制改革的方向，社區(qū)建設(shè)最充足的資源來(lái)源都應(yīng)當(dāng)是社會(huì)，社區(qū)如果能培育并吸納社區(qū)社會(huì)資本，社區(qū)的系統(tǒng)便能獲得內(nèi)部平衡，得以有效運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，如何拓展及培育社區(qū)建設(shè)資源便理應(yīng)是創(chuàng)新城市社區(qū)管理體制應(yīng)當(dāng)考慮的關(guān)節(jié)點(diǎn)。”［4］根據(jù)我國(guó)現(xiàn)階段的具體國(guó)情，社區(qū)建設(shè)資金更應(yīng)采取多渠道籌集方式，建立財(cái)政支持、有償服務(wù)、政策優(yōu)惠及社會(huì)贊助等多元化投入機(jī)制。

再次，完善城市社區(qū)服務(wù)機(jī)制。社區(qū)服務(wù)是社區(qū)建設(shè)的主題。在推進(jìn)社區(qū)建設(shè)實(shí)踐中，要把服務(wù)社區(qū)居民、提高社區(qū)居生活水平和生活質(zhì)量放在首位。一是繼續(xù)堅(jiān)持社區(qū)服務(wù)的社會(huì)化與產(chǎn)業(yè)化方向。具體措施主要有：出臺(tái)完善一系列優(yōu)惠政策；進(jìn)一步完善無(wú)償、低償和有償相結(jié)合的社區(qū)服務(wù)管理制度；使社區(qū)服務(wù)業(yè)在整體方面發(fā)展，實(shí)現(xiàn)由單一的福利性服務(wù)向經(jīng)營(yíng)服務(wù)型發(fā)展。二是加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)逐步向公共服務(wù)轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)階段，我國(guó)城市社區(qū)服務(wù)已經(jīng)發(fā)展到以公共服務(wù)為主的新階段，要將發(fā)展社區(qū)公共服務(wù)的物質(zhì)性因素、上層建筑和意識(shí)形態(tài)因素整合起來(lái)，通過(guò)共同行為增強(qiáng)社區(qū)凝聚力。

最后，綜合運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、法律三大管理手段。隨著社區(qū)功能的增強(qiáng)，社區(qū)管理的對(duì)象、內(nèi)容和手段逐漸向社會(huì)化過(guò)渡，單純利用行政手段已很難有效地配置社區(qū)資源，各方利益和需求的統(tǒng)籌兼顧，也很難做到真正意義上的依法管理。因此，城市社區(qū)管理體制的改革與創(chuàng)新必須綜合運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、法律三大手段。

總而言之，有效的城市社區(qū)制對(duì)于一個(gè)城市政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的全面發(fā)展至關(guān)重要的，作為政府推進(jìn)執(zhí)政能力建設(shè)、加快城市現(xiàn)代化進(jìn)程的一個(gè)重要手段，在現(xiàn)階段，對(duì)于城市社區(qū)制改革提出了新的更高要求，這種要求就決定了政府必須尋求更合理更符合實(shí)際的管理體制。我國(guó)城市社區(qū)制改革是一個(gè)影響深遠(yuǎn)的社會(huì)變革與整合的過(guò)程，是一項(xiàng)制度創(chuàng)新、社會(huì)重構(gòu)、城市工作格局調(diào)整的系統(tǒng)工程。城市社區(qū)作為居民自己的家園，無(wú)論從其本質(zhì)還是從其發(fā)展來(lái)看，實(shí)行自治應(yīng)該成為城市社區(qū)制改革的基本方向。