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內(nèi)容摘要：20世紀(jì)七八十年代，西方國家以公共服務(wù)市場化為主要內(nèi)容的行政改革在有效改善了公共服務(wù)的同時，為世界各國政府的改革提供了新視角。本文分析西方國家公共服務(wù)市場化的實踐和成效，借鑒西方國家公共服務(wù)市場化改革的主要做法，對加快我國公共服務(wù)市場化改革，將公共職能與市場機(jī)制有機(jī)結(jié)合，以期為實現(xiàn)公共服務(wù)的最佳供給與公共資源的優(yōu)化配置提供借鑒。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)市場化改革啟示

自20世紀(jì)七八十年代以來，英國、美國、澳大利亞等西方國家為了適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要以及擺脫財政困境、提高國際競爭力和政府行政效率，相繼掀起了政府公共服務(wù)市場化改革的熱潮。誠然，西方各國因其國情不同，政府公共服務(wù)市場化改革的內(nèi)容與進(jìn)程也不盡相同。但是，隨著國際社會的發(fā)展變化，各國之間的信息和技術(shù)交流日益頻繁，西方各國面臨的共同問題越來越多，這就使得西方國家的公共服務(wù)市場化改革凸顯出一些共同的制度化取向。

公共服務(wù)市場化的內(nèi)涵

所謂公共服務(wù)市場化，是指“政府籌集各種資源，通過民主的政治程序設(shè)定社會需要的優(yōu)先目標(biāo)；與此同時，又利用私營部門之所長,組織商品和勞務(wù)的生產(chǎn)”。具體而言，指政府通過政治過程作出決策，確定公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，然后以市場機(jī)制為杠桿，通過多種方式調(diào)動私營部門、非營利部門等組織的參與，在競爭中完成公共服務(wù)的供給。目的是在政府部門不放棄公共政策制定責(zé)任的前提下，通過引入市場機(jī)制，挖掘社會一切可以利用的資源來提高政府提供公共服務(wù)的能力。從本質(zhì)上來說，公共服務(wù)市場化反映了公共服務(wù)供給領(lǐng)域政府職能的退縮和市場價值的回歸。它只是手段而并非目的，是為了解決官僚腐敗及政府壟斷下的公共服務(wù)供給低效率等問題而引入市場的競爭機(jī)制，來提高供給效率及行政效率。

西方各國公共服務(wù)市場化的實踐

（一）私有化

把原有屬于國有的公司或公用事業(yè)通過產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移、拍賣、贈送、發(fā)行股票等形式轉(zhuǎn)給私營企業(yè)所有或經(jīng)營。英國是西方國家中實行私有化改革起步最早最突出的國家。在撒切爾首相上臺后，開始了大刀闊斧的私有化改革。1998年撒切爾政府表示私有化無禁區(qū)，把電力、供水、天然氣等國有企業(yè)實行了私有化改革。20世紀(jì)90年代梅杰執(zhí)政以后，又把私有化領(lǐng)域繼續(xù)擴(kuò)大，郵政、鐵路、運(yùn)輸?shù)炔块T的私有化成為舉世矚目的焦點(diǎn)?？梢哉f，英國的國有企業(yè)私有化改革取得了立竿見影的效果，這種示范性效應(yīng)為各國私有化改革樹立了典范。受英國的影響，西方國家隨即掀起了一股聲勢浩大的私有化改革浪潮。

（二）合同出租

合同出租亦稱合同承包、競爭招標(biāo)，是西方各國公共服務(wù)市場化改革中最重要的形式，其主要內(nèi)容是政府將原先壟斷的公共產(chǎn)品的生產(chǎn)權(quán)與提供權(quán)向私營公司、非營利組織等機(jī)構(gòu)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。政府確定某種公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，然后對外向私營部門、非營利部門招標(biāo)承包，中標(biāo)的承包商與政府簽訂供給合同，承包商在合同許可的范圍內(nèi)自由配置資源并按合同提供公共服務(wù)。政府在此過程中的主要責(zé)任就是確定公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督承包合同的執(zhí)行。在合同訂立之前，公共服務(wù)的確定是一個政治過程，政治機(jī)制起主導(dǎo)作用。合同訂立之后，公共服務(wù)的提供就進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)過程，市場機(jī)制在其中起主導(dǎo)作用。承包公共服務(wù)生產(chǎn)的組織在合同許可的范圍內(nèi)自由配置資源，擺脫了原先傳統(tǒng)公共服務(wù)供給模式下的各種限制。政府對承包商的合同管理代替了原先對行政組織的等級控制。

（三）公私合作

即建立政府部門與私營部門的合作伙伴關(guān)系，是一種特殊形式的合同出租，與合同出租不同的是，政府不需要出資購買私營部門提供的服務(wù)，而是以政府特許或其他形式吸引中標(biāo)的私營部門參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或提供某項公共服務(wù)并允許承包商有投資收益權(quán)。公私合作可以發(fā)揮公私兩種部門在管理、技術(shù)、資金等方面的優(yōu)勢，在各自目標(biāo)中尋求共識，彼此合作，從而更好地滿足社會對公共服務(wù)的需求，達(dá)到既能借社會資源提高公共服務(wù)生產(chǎn)能力，又憑借價格機(jī)制顯示真實需求。

（四）用者付費(fèi)制

通過付費(fèi)，把價格機(jī)制引入公共服務(wù)中來，按“誰受益，誰付費(fèi)”的原則，消費(fèi)者在使用政府提供的服務(wù)時必須向政府支付賴以收回成本的費(fèi)用。與合同出租模式下政府出資購買由第三方提供的公共服務(wù)所不同的是，在用者付費(fèi)模式下，服務(wù)的生產(chǎn)者一般是政府，享受服務(wù)的消費(fèi)者直接向政府購買服務(wù)。英、美等西方國家在公用事業(yè)、垃圾收集、廢水和污水處理、娛樂設(shè)施、公園、保健服務(wù)、特殊事項上的警察服務(wù)、樓房檢查、住宅區(qū)服務(wù)等領(lǐng)域，廣泛推行用者付費(fèi)制。

（五）補(bǔ)貼制度

為了鼓勵可收費(fèi)物品和個人物品的消費(fèi)，政府實施補(bǔ)貼制度。它有兩種不同的方式。一種是補(bǔ)助，是政府給予生產(chǎn)者的補(bǔ)貼。補(bǔ)助降低了特定物品對符合資格要求的消費(fèi)者的價格，他們可以向市場上那些接受補(bǔ)貼的生產(chǎn)者購買更多物品。在補(bǔ)助安排下，生產(chǎn)者是營利的或者是非營利的組織，政府和消費(fèi)者是共同的安排者，政府選擇特定的生產(chǎn)者提供補(bǔ)助，消費(fèi)者選擇特定的生產(chǎn)者購買物品，政府和消費(fèi)者都向生產(chǎn)者支付費(fèi)用政府對相關(guān)行業(yè)的補(bǔ)助，是因為這些行業(yè)的服務(wù)能使公眾普遍受益，適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助能減輕這些行業(yè)的運(yùn)營成本，從而在某種程度上提高了公眾對這些物品的購買能力。另一種是憑單，就是政府部門給予有資格消費(fèi)某種服務(wù)的個體發(fā)放優(yōu)惠券，有資格接受憑單的個體在政府指定的公共服務(wù)供給組織中“消費(fèi)”其手中的憑單，然后政府用現(xiàn)金兌換各組織接收的憑單。實行憑單制的公共服務(wù)供給與消費(fèi)模式是公共服務(wù)生產(chǎn)組織為爭取消費(fèi)者手中持有的資源而競爭，這種競爭是在市場過程中進(jìn)行的政府對消費(fèi)者個體做出反應(yīng)，公共服務(wù)生產(chǎn)組織同樣對消費(fèi)者個體做出反應(yīng)，消費(fèi)者個體的選擇引發(fā)了公共服務(wù)生產(chǎn)者之間的競爭，而這部分代替了政府對這些組織的監(jiān)督，這正是市場化制度安排代替政治化制度安排的優(yōu)勢所在。

西方公共服務(wù)市場化改革的成效

有利于資源的優(yōu)化配置。公共服務(wù)的市場化改變了政府對公共服務(wù)“大包大攬”的局面，可從容配置行政資源，有利于政府緩解財政壓力。政府直接從社會提取資源的能力是有限的，而市場調(diào)動資源的能力相對比較強(qiáng)，公共服務(wù)市場化擴(kuò)大了政府供給公共服務(wù)的資源及技術(shù)力量，降低了成本，提高了效率。這樣一來政府既施展了“掌舵”作用，又充分利用了市場的資源配置優(yōu)勢。

有利于改進(jìn)行政管理和精簡政府機(jī)構(gòu)。公共服務(wù)市場化使具體的“劃槳”交給市場，政府在于“掌舵”，有效調(diào)整和優(yōu)化了政府職能,微觀的工作交給市場去做。如英國的“執(zhí)行局”，美國的“法定機(jī)構(gòu)”，政府可以撤銷從事這些業(yè)務(wù)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，精簡了政府機(jī)構(gòu)規(guī)模，同時也提高了行政效率。

有利于擴(kuò)大民主參與。公共服務(wù)的市場化能夠充分考慮消費(fèi)者的需求，以公眾的需求為中心，公眾通過直接參與或者是通過協(xié)商、公決等形式影響公共決策，這樣不僅能推進(jìn)民主化，而且能形成政府與民眾的良性互動。公共服務(wù)市場化后權(quán)力的適當(dāng)下放，不僅減輕了政府的沉重負(fù)擔(dān)，也有利于社會自治進(jìn)程的發(fā)展以及“有限政府”和“責(zé)任政府”的建立，促進(jìn)政府和社會發(fā)展。

西方公共服務(wù)市場化的啟示

（一）市場化的制度設(shè)計

市場化方案的實施要求在宏觀上應(yīng)把公共服務(wù)市場化作為政府行政改革的有機(jī)組成部分，做好市場化的制度設(shè)計。“社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，單一的政府供給模式已不能滿足由所有制形式多元化所產(chǎn)生的消費(fèi)主體多元化和需求多元化的要求，這就必須實行公共服務(wù)市場化?！币虼耍鶕?jù)公共物品的性質(zhì)，做好市場化的制度設(shè)計，對于純粹的公共服務(wù)，如國防、外交、政策、環(huán)境等直接由政府提供和生產(chǎn)，而對于混合的公共物品，如市政設(shè)施、后勤服務(wù)、供應(yīng)系統(tǒng)等則可交由民營部門、非政府部門來承擔(dān)，同時探索多元市場化的形式，如市政服務(wù)領(lǐng)域采用合同出租，道路、橋梁建設(shè)實行公私合作方式，部分國企實行民營化，水、電、燃?xì)夤?yīng)系統(tǒng)實施使用者付費(fèi)制度等，從而有效改善公共服務(wù)。

（二）有限的市場化

市場化方案中政府在部分公共服務(wù)領(lǐng)域的退出，決不意味著政府可以脫離公共服務(wù)供給。在公共服務(wù)市場化過程中，“政府轉(zhuǎn)交的是服務(wù)項目的提供，而不是服務(wù)責(zé)任的移交”。市場化方案只適用于純公共物品與私人物品之間的混合公共物品的提供上，因此，公共服務(wù)市場化不是全盤私有化而是有限的市場化。對于關(guān)系國計民生的純公共物品，如國家安全、環(huán)境保護(hù)等都只能由政府來提供。如果所有的公共物品都可以市場化的話，那么公共服務(wù)的公共性就無從談起了。

（三）協(xié)調(diào)各方利益體

市場化改革應(yīng)該是一個漸進(jìn)的過程，協(xié)調(diào)各方面利益是改革成功的關(guān)鍵。西方國家的實踐證明，推行公共服務(wù)的市場化能夠較好地體現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一，我國公共服務(wù)的市場化雖己初露端倪，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足社會發(fā)展的需要，與發(fā)達(dá)國家也有相當(dāng)一段距離。即便如此這一過程仍然應(yīng)該是一個漸進(jìn)的過程。因為，政府管理從根本上說應(yīng)該是“法治”而不是“人治”。制定和實施有效的法規(guī)，不僅可以對市場運(yùn)行的過程和結(jié)果施加影響，以達(dá)到利于公眾的目的，而且可以防止壟斷權(quán)力的濫用，促使市場運(yùn)行更加有效率。在這一漸進(jìn)的過程中，協(xié)調(diào)各方面利益是改革成功的關(guān)鍵。

（四）促進(jìn)政府的職能轉(zhuǎn)變

要大力培育第三部門，促進(jìn)政府公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變。第三部門又稱非政府組織或中介組織。成熟、發(fā)達(dá)的第三部門是政府轉(zhuǎn)變公共服務(wù)職能、進(jìn)行市場化改革的不可或缺的社會基礎(chǔ)。這是因為，公共服務(wù)成本高、利潤少，一般企業(yè)不愿承擔(dān)，而第三部門的公益特性使其具有承接政府轉(zhuǎn)移出來的公共服務(wù)職能的能力和動力。西方發(fā)達(dá)國家在公共服務(wù)市場化改革過程中，十分注重發(fā)展非政府組織，這類組織的數(shù)量在英法等國相當(dāng)于政府機(jī)構(gòu)的2/3或3/4，他們有效的分擔(dān)了政府原有的公共服務(wù)職能，協(xié)助和參與了政府的公共服務(wù)項目。從我國目前的情況看，第三部門雖然數(shù)量不少，但仍存在著政社不分、經(jīng)費(fèi)不足、能力不強(qiáng)、法制缺陷等問題，不能適應(yīng)發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)、轉(zhuǎn)變政府公共服務(wù)職能的迫切要求。因此，我國應(yīng)對第三部門進(jìn)行重新定位，大力發(fā)展新的非政府組織或中介組織，從而形成功能完備、行為規(guī)范的組織體系。

綜上所述，可以得出這樣的結(jié)論：市場化并非是最優(yōu)選擇。在推行公共服務(wù)市場化的過程中，態(tài)度一定要謹(jǐn)慎，考慮一定要周密。既充分利用市場的積極功能，又要最大限度地限制和克服市場化帶來的負(fù)面影響。政府要正確處理好個人利益與組織利益，局部利益與整體利益、當(dāng)前利益與長遠(yuǎn)利益等關(guān)系，明確角色定位，更好的推進(jìn)公共服務(wù)的市場化改革。

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