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摘要:公眾參與公共政策制定過程中,參與公眾本身存在以下問題:參與公眾的參與水平發(fā)育不均衡;參與公眾本身整體上正處于發(fā)育階段;參與公眾的結(jié)構(gòu)不合理;參與公眾的組織化程度較低且發(fā)展不平衡;參與公眾的參與需求旺盛但理性、能力不足;參與公眾參與過程中理性和情緒的失衡。至少在現(xiàn)階段,作為參與主體的公眾仍然處于發(fā)育階段,其成熟程度還難以支撐充分有效有序大規(guī)模的政治參與。所以,不僅要促進(jìn)公眾參與,更要促進(jìn)公眾本身的發(fā)育和成熟。促進(jìn)參與公眾本身發(fā)展的措施包括:推動(dòng)社會(huì)階級(jí)—階層結(jié)構(gòu)由金字塔形結(jié)構(gòu)向菱形結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變;普及政策參與的公民教育;促進(jìn)非政府組織發(fā)展;深化政治體制改革。

關(guān)鍵詞:公共政策;參與公眾;政策參與;政策制定

Abstract:IntheprocessofpublicpolicyformulationthepublicwhoparticipateintheformulationshowthefollowingproblemsTheyarenotatthesamecognitivelevelinparticipation,andtheyarejustinanimmaturephaseasawholeThestructuralandorganizationalimbalancemakesthemnotfullyrationalandqualifiedtodowellinparticipationwhichisrequiredmoreAndtheywillviewsomethingsometimesinparticipationimpetuouslyThefactsrevealthattheirpresentmaturityishardtosupportthelargescalepoliticalparticipationorderlyandefficientlySo,thegrowthandmaturityareimportantandnecessarytothepublicwhoareencouragedtoparticipateinpolicyformulation,ofwhichsomemeasurestobetakenincludefosteringthetransformationofpyramidtypesocialstructureintorhombictypeone,propagatingthecivileducationforparticipatinginpolicyformulation,expeditingthedevelopmentofnongovernmentalorganizationsespeciallydeepeningthepoliticalreform

Keywords:publicpolicy;thepublic;participation;policyformulation

擴(kuò)大公眾參與,推動(dòng)公眾參與公共政策制定不僅是整個(gè)政治文明建設(shè)的趨勢(shì)、潮流,而且已經(jīng)是黨和政府明確的目標(biāo)和價(jià)值導(dǎo)向。擴(kuò)大公民有序的政治參與,推動(dòng)公眾參與公共政策制定,就很有必要對(duì)作為參與主體的公眾本身的發(fā)育和成熟程度進(jìn)行分析,以此為制定和推行相應(yīng)的政策和策略奠定認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)。目前對(duì)公眾參與的研究大多集中在公眾參與的必要性、意義、渠道等方面,對(duì)參與公眾本身的發(fā)育和成熟程度缺乏深入的研究。但是,不深入認(rèn)識(shí)和把握參與公眾本身的發(fā)育和成熟程度,就難以有效應(yīng)對(duì)和引導(dǎo)公眾參與的潮流。本文集中分析公共政策制定過程中參與公眾的發(fā)育和成熟程度,并就促進(jìn)參與公眾的發(fā)育和成熟提出若干建議。

一、公共政策制定過程中參與

公眾的發(fā)展現(xiàn)狀

1參與公眾的參與水平發(fā)育不均衡

首先,參與主體權(quán)利—利益意識(shí)的不均衡。一般而言,大城市的公眾權(quán)利意識(shí)要強(qiáng)一些,農(nóng)村和小城鎮(zhèn)的公眾權(quán)利意識(shí)要弱些;教育程度高的公眾權(quán)利意識(shí)要強(qiáng)一些,教育程度低的公眾要相對(duì)弱些;涉及直接利益的公眾參與意識(shí)要強(qiáng)些,不涉及直接利益的公眾參與意識(shí)要弱些。大中城市的文教科研、黨政機(jī)關(guān)的從業(yè)者因其工作性質(zhì)、文化素質(zhì)和政治信息接受程度等原因,參與意識(shí)較強(qiáng);而工人、農(nóng)民、個(gè)體勞動(dòng)者的大多數(shù),尤其是不發(fā)達(dá)地區(qū)的工人、農(nóng)民、個(gè)體勞動(dòng)者的參與意識(shí)相對(duì)弱一些。由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化發(fā)展的高度不平衡所導(dǎo)致的公眾參與意識(shí)的不均衡將在我國長期存在并影響著公眾參與的發(fā)育［1］。

其次,公眾的政策影響能力不均衡。由于教育水準(zhǔn)、參與能力、組織程度,以及與政策制定體系的關(guān)系密切程度不同等原因,不同的公眾對(duì)公共政策的影響能力是存在巨大差異的。某些壟斷行業(yè)能夠強(qiáng)有力地施加影響以阻礙某些不合理制度的修訂,而大多數(shù)弱勢(shì)群體自身對(duì)政策制定的影響能力是相當(dāng)有限的,他們更多依靠有正義感的記者、學(xué)者、官員來間接影響政策制定。一般認(rèn)為,在權(quán)利意識(shí)、組織水平和政策影響能力之間是有正相關(guān)關(guān)系的;但從權(quán)利意識(shí)到組織水平,再從組織水平到政策影響能力,顯然已經(jīng)融入了更多也更復(fù)雜的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)因素。

2參與公眾本身整體上正處于發(fā)育階段

在時(shí)間維度上,參與公眾還處于轉(zhuǎn)型過渡期,由于多種歷史和現(xiàn)實(shí)因素的影響,作為政策參與主體的公眾在一段時(shí)期內(nèi)將不可能作為成熟的參與者出現(xiàn)在政策制定的政治舞臺(tái)上。這就意味著無論是政策制定主體還是相對(duì)中立的觀察者都不能期望公眾的政策參與行為規(guī)范成熟,也意味著不恰當(dāng)、不適合、不規(guī)范的行為都是可能經(jīng)常出現(xiàn)的;而這也更需要寬容和引導(dǎo),而不是封殺和遏制。歷史發(fā)展過程中的參與公眾恰恰好似一個(gè)正在發(fā)育的少年,魯莽、偏執(zhí)往往都是難免的。

3參與公眾的結(jié)構(gòu)不合理

在政治學(xué)和社會(huì)學(xué)理論中,中等收入階層是社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ),也是公眾政治參與的主導(dǎo)力量。我國目前的社會(huì)階級(jí)—階層結(jié)構(gòu)是金字塔形結(jié)構(gòu),而不是菱形結(jié)構(gòu),這就意味著在我國現(xiàn)階段,精英階層是少數(shù),中間階層也大大發(fā)育不足,中下層占絕對(duì)多數(shù)。而這種社會(huì)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步轉(zhuǎn)換到政策影響能力上,差距更大。首先需要注意的是社會(huì)精英集團(tuán)對(duì)政策的影響過大?！笆畮啄甑母母镞^程中出現(xiàn)了一個(gè)掌握文化資本、政治資本和經(jīng)濟(jì)資本的總體性資本精英集團(tuán)?！薄澳壳坝绕鋺?yīng)當(dāng)注意的是總體性資本對(duì)政治和社會(huì)決策的影響和左右?？傮w性資本的精英集團(tuán)雖然人數(shù)很少,但對(duì)于社會(huì)決策的影響力頗大?！傮w性資本影響決策是對(duì)于中間層參與決策的最大的威脅?！保?］其次,社會(huì)中間層雖然快速發(fā)育,但是政策影響能力很低,因?yàn)橹虚g階層是一個(gè)很松散的集合［3］。再次,龐大的中下階層對(duì)于公共政策制定影響力更弱?，F(xiàn)階段,由于社會(huì)精英集團(tuán)影響過大、中等收入階層發(fā)育嚴(yán)重不足、中下階層規(guī)模過大所導(dǎo)致的社會(huì)階級(jí)—階層結(jié)構(gòu)不合理必然不利于形成健康有序良性的公眾公共政策參與。

4參與公眾的組織化程度較低且發(fā)展不平衡

首先,正式組織和非正式組織并存。從表面上看,我國公眾參與公共政策制定的渠道發(fā)達(dá)完善,組織健全完備:工人有工會(huì)、職工代表大會(huì),婦女有婦女聯(lián)合會(huì),青年有共青團(tuán)、青聯(lián)、學(xué)生會(huì),工商業(yè)從業(yè)者有工商聯(lián),消費(fèi)者有消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)協(xié)會(huì)……,似乎除了農(nóng)民沒有相應(yīng)的組織之外,其他社會(huì)群體都有相應(yīng)的正式組織。但是,至少在現(xiàn)階段,這些組織更多的只是動(dòng)員性、執(zhí)行性參與,在表達(dá)自己所代表群體的利益、參與和影響公共政策制定方面的功能還發(fā)揮得遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。正式組織的參與功能發(fā)揮不足,非正式組織同時(shí)大量存在。例如,農(nóng)民集體上訪時(shí)的組織就是典型的為表達(dá)群體利益的非正式的、臨時(shí)性的組織。很大程度上,正是因?yàn)檎浇M織的參與功能發(fā)揮不夠,才導(dǎo)致了非正式組織出現(xiàn),并補(bǔ)充甚至代替正式組織發(fā)揮參與功能。

其次,無論正式組織還是非正式組織,在內(nèi)部自我整合機(jī)制、程序,外部的政策參與程序、規(guī)則方面建設(shè)都還很不規(guī)范、很不健全。這一方面影響到組織的自治能力,另一方面影響參與的規(guī)范性和有序性,兩者合成就直接影響公眾參與的質(zhì)量和效益。原子化的公眾個(gè)體是不可能有序有效地參與到公共政策制定過程中來的;沒有發(fā)達(dá)的社團(tuán)參與就沒有民主的公共政策制定,公眾必須組織起來;公眾的組織程度直接決定公眾參與公共政策制定的層次。

公眾參與的組織化程度不均衡。公眾參與和影響公共政策制定,可以以個(gè)體的身份參與和影響,但更多也更需要組織起來整體地參與和表達(dá)。公眾參與的組織程度直接影響到參與的秩序、成本和參與的質(zhì)量。但在這個(gè)方面,公眾內(nèi)部也是高度不平衡的。代表強(qiáng)勢(shì)集體的公眾組織比較發(fā)達(dá)、活躍,而越是弱勢(shì)群體其組織程度也越低,甚至只能依靠秉持社會(huì)正義、學(xué)術(shù)良心的學(xué)者專家的呼吁才能引起注意和重視,而難以自己發(fā)出自己的聲音。

5參與公眾的參與需求旺盛但理性、能力不足

公眾整體的參與需求上升,不同的參與需求匯集成為推動(dòng)公眾參與的社會(huì)潛流,但是與需求相對(duì)應(yīng)的是參與能力和參與理性不足。從邏輯上說,需求是一回事,相應(yīng)的能力和理性又是一回事,缺乏能力支持和理性導(dǎo)向的需求是令人擔(dān)憂的;從經(jīng)驗(yàn)上說,需求旺盛,而能力、理性不匹配必然導(dǎo)致參與的低劣無序。

首先是個(gè)體的理性和能力不足。傅達(dá)林指出,憲政意義上的公民必須具備以下四種意識(shí)要素:主體意識(shí),權(quán)利意識(shí),程序意識(shí),責(zé)任意識(shí)［4］。很顯然,這幾種意識(shí)目前在我國仍然是很欠缺的,而這就意味著公眾個(gè)體參與理性和能力的不足。

其次,團(tuán)體的理性和能力不足。托克維爾專門比較了歐洲和美國政治結(jié)社的不同,并指出這種結(jié)社的不同極大地影響政治。歐洲的社團(tuán)“總把自己看成是無法發(fā)表意見的人民的立法機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu),并憑著這種想法去行動(dòng)和發(fā)號(hào)施令”,“主要目的是行動(dòng)而不是空談,是戰(zhàn)斗而不是說服”,“這些社團(tuán)的成員,要像戰(zhàn)場(chǎng)上的士兵一樣服從命令。他們信奉盲目服從的理論,或者更確切地說,他們一旦聯(lián)合起來,就立刻放棄了自己的判斷和自由意志”;美國的社團(tuán)“人人都認(rèn)為社團(tuán)只代表人民中的少數(shù)”,社團(tuán)內(nèi)部“沒有人放棄自己的意志和理性,但要用自己的意志和理性去成就共同的事業(yè)”［5］。對(duì)比之下,我們的社團(tuán)離理想的標(biāo)準(zhǔn)還有相當(dāng)?shù)木嚯x。

6參與公眾在參與過程中理性和情緒的失衡

政策制定和政策參與都是一項(xiàng)建設(shè)性的事業(yè),只有建設(shè)性的參與才是有效的持久的政策參與,非理性的、對(duì)抗性的、破壞性的政策參與即使一時(shí)能夠有力地影響政策制定,從長遠(yuǎn)看來也只能侵蝕、削弱和破壞公眾參與大廈的地基。在某種程度上,政策參與應(yīng)該是和風(fēng)細(xì)雨,而不是狂風(fēng)暴雨。至少有兩種因素影響公眾參與者理性和情緒的平衡。一是非理性參與的深厚傳統(tǒng);二是底層群眾比較廣泛的失衡心理。以至于有的學(xué)者說,由于比較嚴(yán)重廣泛的腐敗、社會(huì)分配差距過大、失去土地的農(nóng)民數(shù)量增加、城鎮(zhèn)下崗失業(yè)工人難以消化、大學(xué)生失業(yè)率增加等原因的復(fù)合交織,中國社會(huì)底層醞釀著“情結(jié)”［6］。情緒是不講理的,只要情緒的累積達(dá)到了一定程度,它就自發(fā)地尋求發(fā)泄渠道;假如這種分析有道理,那么這種社會(huì)情緒的醞釀和積累能夠沖垮最堅(jiān)固的理性堤防;如果不予以有力有效地引導(dǎo)消解的話,那么我們所確定的“有序擴(kuò)大參與”的目標(biāo)就很難實(shí)現(xiàn)了。

對(duì)這些因素區(qū)別開來分析僅僅是為了更好地把握參與公眾的發(fā)育和成熟程度,在實(shí)踐中這些因素是相互交織、滲透、轉(zhuǎn)換的;不僅它們自身相互聯(lián)系非常密切,它們還進(jìn)一步與公眾參與公共政策制定過程中的其他因素,如政策制定主體、參與渠道和方式等因素相互影響。

二、促進(jìn)參與公眾的發(fā)展和成熟

作為參與主體的公眾本身并不是一個(gè)純凈、高度勻質(zhì)化、不可分割的有機(jī)整體。一旦具體到現(xiàn)實(shí)的社會(huì)政治生活,公眾這個(gè)概念蘊(yùn)涵著深刻的內(nèi)在分裂、矛盾、沖突和錯(cuò)綜的復(fù)雜性;至少在現(xiàn)階段,作為參與主體的公眾仍然處于發(fā)育階段,其成熟程度還難以支撐充分有效有序大規(guī)模的政治參與。由實(shí)踐到理性,只有充分認(rèn)識(shí)和把握參與公眾的發(fā)展?fàn)顩r和成熟程度才能更好地貫徹執(zhí)行“擴(kuò)大公民有序的政治參與”的政治目標(biāo);由理性到實(shí)踐,深入認(rèn)識(shí)和把握參與公眾的發(fā)展和成熟程度是為了更好地引導(dǎo)和促進(jìn)公眾公共政策參與,而不是相反。所以,現(xiàn)階段我們既要在可能的情況下大力促進(jìn)公眾有序地參與到公共政策制定過程中來,又要通過各種綜合的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化教育措施大力促進(jìn)公眾本身的發(fā)展和成熟,為未來更大規(guī)模的公眾參與奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

(1)繼續(xù)擴(kuò)大中等收入階層規(guī)模,推動(dòng)社會(huì)階級(jí)—階層結(jié)構(gòu)由金字塔形結(jié)構(gòu)向菱形結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變,為持久地促進(jìn)公眾參與奠定堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。社會(huì)階級(jí)—階層結(jié)構(gòu)由金字塔形結(jié)構(gòu)向菱形結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變并不能直接提高公眾參與的質(zhì)量,但是根據(jù)西方政治學(xué)理論以及西方發(fā)達(dá)國家政治發(fā)展實(shí)踐,菱形社會(huì)結(jié)構(gòu)是最穩(wěn)定的社會(huì)結(jié)構(gòu),也是最有利于公眾參與的社會(huì)結(jié)構(gòu);社會(huì)階級(jí)—階層結(jié)構(gòu)由金字塔形結(jié)構(gòu)向菱形結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變能夠直接擴(kuò)大中等收入階層的社會(huì)規(guī)模,并間接有利于參與公眾素質(zhì)和層次的提高,從而為促進(jìn)公眾參與奠定堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。

(2)加強(qiáng)公民教育,把有序有效的公共政策參與作為公民教育的重要內(nèi)容。對(duì)公民進(jìn)行普及性的政策參與教育并不能解決公眾參與過程中的所有問題,但至少有利于以下問題的解決:有利于解決公眾權(quán)利意識(shí)薄弱的問題,從認(rèn)知上喚醒公眾的權(quán)利意識(shí)和參與意識(shí);有利于解決公眾參與需求旺盛但參與理性和能力不足的問題,縮小需求和能力之間的差距;有利于解決公眾參與過程中理性和情緒的失衡問題,有助于引導(dǎo)公眾更加理性地對(duì)待自己,對(duì)待參與過程。簡單地說,“有序地?cái)U(kuò)大公眾參與”僅僅是一種政策層面的價(jià)值吁求,而對(duì)公民進(jìn)行普及性的公共政策參與教育則直接面向行動(dòng),告訴公民,什么是你的權(quán)利,你應(yīng)該如何做。

(3)促進(jìn)非政府組織發(fā)展,使其成為公眾有序有效的公共政策參與的橋梁。提高對(duì)非政府組織發(fā)展的認(rèn)識(shí),分類對(duì)待,區(qū)別處理;把非政府組織發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)、規(guī)范權(quán)由政府轉(zhuǎn)向法律。由全國人民代表大會(huì)調(diào)研并制定非政府組織法和非政府組織監(jiān)管法,明確非政府組織的地位和作用,為非政府組織的自我發(fā)展?fàn)I造良好的制度和氛圍,并在“公開、透明、規(guī)范、救濟(jì)”的前提下加強(qiáng)對(duì)非政府組織發(fā)展的監(jiān)管。

(4)加強(qiáng)社會(huì)主義民主法治建設(shè),深化政治體制改革,鼓勵(lì)各種合法的維權(quán)活動(dòng),循序漸進(jìn)地促進(jìn)以權(quán)利來規(guī)范和制約公共權(quán)力。加強(qiáng)社會(huì)主義民主法治建設(shè)有兩層意義:加強(qiáng)公民教育,促進(jìn)非政府組織發(fā)展最終有賴于社會(huì)主義民主法治建設(shè)的深入,沒有一定的制度突破和制度保障,加強(qiáng)公民教育、促進(jìn)非政府組織發(fā)展很容易淪為空談;參與公眾本身發(fā)展不夠成熟僅僅是妨礙“有序地?cái)U(kuò)大公眾參與”的原因之一,對(duì)于參與公眾本身以外的問題,也許只能期待更廣泛意義上的社會(huì)主義民主法治建設(shè)了。鼓勵(lì)各種合法的維權(quán)活動(dòng),有利于在現(xiàn)有制度框架內(nèi)維護(hù)公民權(quán)利,并促進(jìn)現(xiàn)有制度框架的不斷完善改進(jìn)。

三、結(jié)語

促進(jìn)公眾參與公共政策制定是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,公眾的發(fā)展和成熟程度則是其必然包含的一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性變量。公眾本身的發(fā)展和成熟狀況則直接影響公眾公共政策參與的質(zhì)量和水平,而對(duì)此的把握和了解程度則直接影響有關(guān)政策的制定和實(shí)施,并間接影響“促進(jìn)公眾參與公共政策制定”,“有序地?cái)U(kuò)大公眾參與”的節(jié)奏、程度和方式。因而,深入了解和把握我國公共政策制定過程中參與公眾的發(fā)展和成熟狀況是一項(xiàng)基礎(chǔ)性的工作。本文的分析和判斷是:公眾參與公共政策制定過程中,參與公眾本身發(fā)展的不成熟,已經(jīng)成為有序有效地促進(jìn)公眾參與的主要障礙之一;至少在現(xiàn)階段,作為參與主體的公眾仍然處于發(fā)育階段,其成熟程度還難以支撐充分有效有序大規(guī)模的政治參與。所以,不僅要促進(jìn)公眾參與,更要促進(jìn)公眾本身的發(fā)展和成熟,“促進(jìn)公眾參與公共政策制定”,“有序地?cái)U(kuò)大公眾參與”也必然包含著對(duì)參與公眾本身發(fā)展的促進(jìn)。

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