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摘要：公民參與公共危機(jī)管理，既有重要的社會(huì)意義，也有顯著的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。當(dāng)前，我國公民參與公共危機(jī)管理還處于較低的層面，存在著公民參與意識(shí)薄弱、參與能力低，參與的從屬性和被動(dòng)性明顯；公民參與缺乏制度化和組織化保障、公民危機(jī)應(yīng)急能力培訓(xùn)缺失等問題。因此，必須更新觀念、完善城市危機(jī)法律制度和危機(jī)教育機(jī)制。

關(guān)鍵詞：公共危機(jī)管理；公民參與；政府危機(jī)管理

Abstract：PublicparticipationinChinesecrisismanagementnotonlyhastheimportantlysocietalsignificance,buthasremarkablyeconomicvalue.Nowadays,publicparticipationinChineseCrisisManagementhasbeenatrelativelyalowlevel,whichhasalotofproblems,suchaslowawarenessofpublicparticipation,inadequacyoflegalizationandsystematization,weakorganizationalfoundation.Itisessentialtorenovatetheconcept,improvetherelevantlegalsystemandtheemergenceeducationmechanism.

Keywords：crisismanagement；publicparticipation；situation；counterm

公共危機(jī)管理的目標(biāo)是建立以滿足社會(huì)抗擊危機(jī)的安全需求為核心的組織框架和運(yùn)作機(jī)制，最終把危機(jī)顯在的破壞力降低到最小程度。2003年非典危機(jī)、2006年洪水和干旱災(zāi)害、2008年初南方百年未遇特大雪災(zāi)以及5月12日四川汶川地區(qū)8級(jí)強(qiáng)烈地震……一系列突發(fā)的公共危機(jī)事件考驗(yàn)著我國以政府為主導(dǎo)的危機(jī)管理體系。公共危機(jī)發(fā)生之時(shí)，社會(huì)公眾是突發(fā)性危機(jī)事件直接威脅的對(duì)象。良好的公共危機(jī)管理需要廣大公民以合法有效的形式，通過科學(xué)化、制度化的渠道和途徑，有節(jié)制地自動(dòng)參與到政府危機(jī)管理活動(dòng)的過程中來。公民參與危機(jī)管理，不僅僅是表現(xiàn)為個(gè)體的單獨(dú)行動(dòng),而且需要通過各種社會(huì)組織（包括非營利性組織、具有營利性質(zhì)的工商業(yè)組織）來發(fā)揮公民參與的集體力量?，F(xiàn)階段我國公共危機(jī)管理的過程中，在危機(jī)發(fā)生的每一個(gè)階段，公民參與發(fā)揮了一定的作用，公民的參與有效地提高了社會(huì)的整體危機(jī)應(yīng)對(duì)能力和政府危機(jī)管理的效能，大大減少了危機(jī)帶來的損失。

一、公民參與公共危機(jī)管理的現(xiàn)實(shí)意義

政府危機(jī)管理的有效性不僅取決于政府的作用，而且受制于公民參與的有序性。不論是在危機(jī)預(yù)警階段，還是在危機(jī)發(fā)生后的救助階段，都離不開公民的有效參與。公共危機(jī)管理是政府組織和社會(huì)相關(guān)力量共同應(yīng)對(duì)危機(jī)事件的全面系統(tǒng)過程，是一個(gè)以政府為主導(dǎo)、全社會(huì)共同參與的完整的組織體系，是涉及多部門、全方位的應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)。但是，由于危機(jī)事件的發(fā)生具有多重不確定性，即具備發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)、危害程度、危害對(duì)象等多重因素的不確定性。政府在短期內(nèi)所能提供的公共資源有限，空間分配密度有限，必然對(duì)于某些突發(fā)危機(jī)事件無法采取及時(shí)和有效的應(yīng)急措施從而造成損失。因此，僅僅依靠政府的力量很難實(shí)現(xiàn)危機(jī)應(yīng)對(duì)的高效、快速、協(xié)調(diào)和靈活。公眾參與，是政府危機(jī)管理中提供公共安全、預(yù)防危機(jī)發(fā)生、減輕危機(jī)危害、維護(hù)國家和社會(huì)公共利益的內(nèi)在保證。公民參與公共危機(jī)管理有其重要的社會(huì)意義和經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

（一）公民參與公共危機(jī)管理的社會(huì)意義

1.提高危機(jī)應(yīng)對(duì)能力，增強(qiáng)公民危機(jī)意識(shí)

地震、洪災(zāi)等公共危機(jī)事件在對(duì)國家和人民造成生命、財(cái)產(chǎn)等物質(zhì)損失的同時(shí)，也對(duì)人們的心理、公眾生活方式以及公眾價(jià)值觀帶來深刻的影響。公民作為一個(gè)統(tǒng)一的整體，本身完全具備參與危機(jī)管理的能力，并且擁有最廣泛的社會(huì)資源。對(duì)以政府為主導(dǎo)的危機(jī)管理體系而言，公眾參與危機(jī)管理，并且理解和配合政府采取的各項(xiàng)危機(jī)管理措施，只有這樣才能發(fā)揮應(yīng)有的效力。近年來，我國公共危機(jī)事件頻繁發(fā)生。很多危機(jī)事件表明，公民危機(jī)意識(shí)淡薄、危機(jī)防范和處理能力匱乏、應(yīng)對(duì)能力不夠，是造成損失的不可或缺的原因。在通常情況下，社會(huì)公眾是突發(fā)性危機(jī)事件最為直接的“受害體”，是公共危機(jī)中受到?jīng)_擊最廣泛、最直接的群體。引導(dǎo)公民有序地參與公共危機(jī)管理，可以使公民深刻感受到參與危機(jī)管理既是一種不可推卸的責(zé)任，同時(shí)，也是自身不可讓與的權(quán)利。更重要的是，公民有序參與危機(jī)管理，可以提高今后危機(jī)事件的應(yīng)對(duì)能力，積極組織自救互救，為最大限度的減少災(zāi)害帶來的損失作出努力。

2.提高社會(huì)自我救助能力

目前，我國的政府危機(jī)管理在長期的實(shí)踐過程中逐漸形成了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合和屬地管理的模式。長期以來，危機(jī)發(fā)生后我國公眾習(xí)慣于期待和依賴政府。然而，政府的危機(jī)管理體系應(yīng)該是全社會(huì)共同參與的完整的組織體系，公眾在公共危機(jī)管理中應(yīng)發(fā)揮自身的作用。廣泛而有序的公民參與，提高公眾的危機(jī)意識(shí)和危機(jī)應(yīng)對(duì)能力，可以在很大程度上減少危機(jī)事件爆發(fā)的頻率，同時(shí)，極大地減少危機(jī)可能造成的混亂和損失。

3.有效減少輕信并參與傳播流言、謠言等不合作行為的發(fā)生，保證社會(huì)秩序穩(wěn)定

由于公眾是公共危機(jī)最直接的作用對(duì)象，所以，公眾難免對(duì)公共危機(jī)管理提出最具體最切合實(shí)際的目標(biāo)和要求。公眾會(huì)要求政府盡快解決危機(jī)，并且希望了解和掌握危機(jī)處理的進(jìn)程和現(xiàn)狀。對(duì)于危機(jī)的解決表達(dá)自身意見和想法。公眾參與到危機(jī)管理中。一方面，可以更好地把公眾各方面的訴求通過合理的渠道和方式表達(dá)出來，從而架構(gòu)起政府和民眾溝通的橋梁；另一方面，通過社會(huì)公眾的參與，可以使公眾了解危機(jī)的真相，消除不必要的恐慌，以及減少輕信并參與傳播流言、謠言以及危機(jī)現(xiàn)場的搶奪等不合作行為的發(fā)生，從而有效地維護(hù)了社會(huì)秩序的穩(wěn)定。

（二）公民參與公共危機(jī)管理的經(jīng)濟(jì)價(jià)值

1.有效解決公共危機(jī)管理中的“政府失效性”問題

由于政府的危機(jī)管理能力受到各種客觀條件的制約，僅靠政府的力量無法在短時(shí)間內(nèi)解決影響巨大的公共危機(jī)事件。因此，在公共危機(jī)管理中，政府除自身積極參與并發(fā)揮主導(dǎo)作用外，更應(yīng)注重公民社會(huì)乃至市場的全面參與。包括非營利組織在內(nèi)的各類社會(huì)公眾參與到公共危機(jī)管理中，可以充分發(fā)揮各方面力量在危機(jī)預(yù)防、危機(jī)處理和災(zāi)后重建過程中的自我救助能力，同時(shí)有效地促進(jìn)公眾和政府以合作的姿態(tài)共同應(yīng)對(duì)可能發(fā)生的各種危機(jī)事件。

2.確保解決危機(jī)的公共利益取向

實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的最大化是政府政治決策和政府行為的邏輯起點(diǎn)。公共危機(jī)管理以提供社會(huì)公共安全為宗旨，以保障和維護(hù)社會(huì)公共利益為指向。政府在危機(jī)管理中，期望最大限度地維護(hù)和保障公共利益。公眾參與公共危機(jī)管理的過程，可以建立起有效的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。公眾不再是被動(dòng)地了解和執(zhí)行決策結(jié)果，而是被賦予了更多的參與危機(jī)管理的機(jī)會(huì)和更多的知情權(quán)。通過公眾參與，可以建立起強(qiáng)有力的自下而上的社會(huì)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，對(duì)危機(jī)決策和決策執(zhí)行的失誤進(jìn)行及時(shí)和有效的監(jiān)督和控制，只有這樣才能確保公共危機(jī)管理的公共利益取向。

3.幫助政府正確決策，降低危機(jī)管理成本

危機(jī)爆發(fā)后，政府必須在有限的信息、資源和時(shí)間等約束條件下找到相對(duì)合理和滿意度應(yīng)對(duì)危機(jī)方案，及時(shí)有效地化解危機(jī)。公眾參與到公共危機(jī)管理中，既有助于政府和各類社會(huì)組織充分了解和重視人民群眾的基本利益和愿望，同時(shí)及時(shí)制定出科學(xué)、合理的決策，從而使危機(jī)決策得以迅速實(shí)施。在危機(jī)管理過程中，公民的有序參與能夠及時(shí)提供豐富的物質(zhì)資源和人力資源，有效緩解由于危機(jī)造成的物質(zhì)損失和心理傷害，從而大幅度地降低危機(jī)管理成本。

二、我國公民參與公共危機(jī)管理的現(xiàn)實(shí)困境

公共危機(jī)管理的有效性不僅取決于政府的作用，而且受制于公民參與的有序性。在我國當(dāng)前政府公共危機(jī)管理中公民參與的現(xiàn)實(shí)困境主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

（一）公民的參與意識(shí)薄弱和參與能力低，被動(dòng)性和從屬性強(qiáng)

在四川汶川地震災(zāi)害發(fā)生后，涌現(xiàn)出了很多市民競相為災(zāi)區(qū)人民獻(xiàn)血而阻塞交通，市民自駕車親赴災(zāi)區(qū)志愿抗震救災(zāi)等感人的事跡。但是，從公民整體危機(jī)意識(shí)角度分析，我國公民的危機(jī)處理的主動(dòng)性和自覺性不高，仍然習(xí)慣于把自己作為危機(jī)管理情境中的受助者，是管理客體。同時(shí)，由于受到傳統(tǒng)的“官本位”思想的影響，當(dāng)危機(jī)發(fā)生時(shí)，各級(jí)政府首先考慮到的是自己如何有效應(yīng)對(duì)危機(jī)，主觀上忽視公民參與。同時(shí)，由于缺乏危機(jī)意識(shí)，在危機(jī)爆發(fā)時(shí)，有些公民對(duì)危機(jī)事件麻木不仁或一籌莫展，同時(shí)，缺乏強(qiáng)烈的責(zé)任心和主人翁精神，沒有參與危機(jī)管理的愿望和要求。在多重不利因素的作用和影響下，容易造成危機(jī)升級(jí)，帶來更大的損失。

（二）公民參與缺乏制度化和組織化保證

公民作為社會(huì)預(yù)警的發(fā)出者以及眾多危機(jī)事件處理的直接參與者，實(shí)踐證明，有序且有效的公民參與是通過各種社會(huì)團(tuán)體和組織在公共危機(jī)管理中發(fā)揮功能和作用的。公民單獨(dú)行動(dòng)只能造成混亂和無序。但是，目前從整體上看，我國參與公共危機(jī)管理的組織基礎(chǔ)薄弱。公民參與的社會(huì)組織，如志愿者組織、慈善組織、社會(huì)團(tuán)體、協(xié)會(huì)等等在數(shù)量和能量上與世界水平相比差距較大。某些組織為官辦性質(zhì)，行政色彩濃重，缺乏民間團(tuán)體的靈活度和創(chuàng)新性。同時(shí)，我國公民參與政府危機(jī)管理尚未納入法律和制度化軌道，對(duì)于公民參與危機(jī)管理的權(quán)利以及參與的責(zé)任方面沒有比較清晰和明確的法律規(guī)定和保障。并且有些社會(huì)組織與政府之間缺乏制度化的聯(lián)系溝通，難以有效地參與危機(jī)治理。因而，公民有序參與作為公共危機(jī)管理過程中必不可少的步驟和必要組成部分難以得到保證，以至于在實(shí)際生活中成為一種隨意性安排。面對(duì)我國目前公共危機(jī)高發(fā)的現(xiàn)狀，建立制度化的公民參與機(jī)制迫在眉睫。

（三）忽視公民危機(jī)應(yīng)急能力的培養(yǎng)

在國外的大中小學(xué)都開設(shè)有安全教育、急救等方面的課程，政府與社區(qū)、家庭也經(jīng)常聯(lián)動(dòng)做演練。我國目前許多大中城市都啟動(dòng)了與危機(jī)相關(guān)的教育和培訓(xùn)方案，但據(jù)2006年清華大學(xué)公共管理學(xué)院危機(jī)管理課題組公布的《中國城市居民危機(jī)意識(shí)網(wǎng)絡(luò)調(diào)查報(bào)告》顯示，一半以上的被調(diào)查者從未想過在“居住的地方”、“工作和學(xué)習(xí)的地方”如何避難。這說明大部分中國公民沒有應(yīng)急的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)。一旦發(fā)生危機(jī)事件，會(huì)貽誤避難或搶救的最佳時(shí)機(jī)，甚至導(dǎo)致局面混亂不堪。由此可見，我國在這方面的教育是明顯不足的。從實(shí)踐上看，危機(jī)管理需要一定的技術(shù)性要求，但在我國公眾危機(jī)意識(shí)和安全技能的培養(yǎng)和訓(xùn)練沒有得到充分的重視。對(duì)公眾進(jìn)行危機(jī)教育、宣傳的普及型培訓(xùn)尚處于起步階段。目前，在全社會(huì)范圍內(nèi)進(jìn)行危機(jī)防范風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)急管理處置的教育、培訓(xùn)和演練工作不夠、措施不到位，具體要求不明確，社會(huì)危機(jī)意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)、自救護(hù)救知識(shí)和能力、主動(dòng)參與程度都十分薄弱，社會(huì)參與的動(dòng)員體制亟待加強(qiáng)。

三、促進(jìn)我國公民參與公共危機(jī)管理的措施

為了減輕公共危機(jī)事件對(duì)國家發(fā)展、社會(huì)和諧的不利影響，必須采取切實(shí)有效的措施，從觀念、體制以及文化交流與合作等方面對(duì)我國的公共危機(jī)管理做出適當(dāng)調(diào)整。

（一）轉(zhuǎn)變觀念，鼓勵(lì)各類社會(huì)力量參與公共危機(jī)管理

長期以來，受到傳統(tǒng)官僚思想的深刻影響，我國政府官員存在著強(qiáng)烈的管制觀念，已經(jīng)習(xí)慣于自上而下的命令式管理，公眾很少有參與政府治理和決策的機(jī)會(huì)。在公共危機(jī)管理中，應(yīng)該重視公眾參與的作用，在了解公民參與的特殊性的同時(shí)，保證公眾參與的有效性。通過宣傳和教育，實(shí)現(xiàn)公民參與意識(shí)的加強(qiáng)。并且，鼓勵(lì)各類社會(huì)力量以及非政府組織參與到公共危機(jī)管理中。如志愿者服務(wù)是公民參與社會(huì)生活的一種非常重要的方式。在現(xiàn)代西方國家大城市危機(jī)應(yīng)對(duì)過程中，大量的志愿者組織參與其中，成為抗擊危機(jī)的一支重要輔助力量。

（二）完善城市危機(jī)管理法律體系，建立共擔(dān)的責(zé)任機(jī)制

在我國危機(jī)管理法律制度的構(gòu)建中，對(duì)是否需要公眾及社會(huì)組織參與政府危機(jī)管理、參與的主體范圍、程序、參與的方式以及對(duì)參與權(quán)的監(jiān)督和制約等，做出具體而細(xì)致的規(guī)定，使公眾的參與權(quán)落到實(shí)處。同時(shí)，在危機(jī)狀態(tài)下，政府為了控制危機(jī)局勢恢復(fù)秩序，必須對(duì)公民某些權(quán)利和自由進(jìn)行某種程度的限制。此外，整合參與公共危機(jī)管理的社會(huì)力量。建立社會(huì)力量有序、有效參與公共危機(jī)管理的機(jī)制，從而形成合力，共同應(yīng)對(duì)公共危機(jī)。

（三）借鑒發(fā)達(dá)國家大城市的城市應(yīng)急文化，重視危機(jī)研究

加強(qiáng)與其他國家在危機(jī)應(yīng)急處理中的交流與合作，借鑒發(fā)達(dá)國家大城市成功的危機(jī)處理經(jīng)驗(yàn)。在西方發(fā)達(dá)國家大城市危機(jī)管理實(shí)踐中，政府和社會(huì)、公共部門和私人部門之間的良好合作，普通公民、工商企業(yè)組織、社會(huì)中介組織在危機(jī)管理中的高度參與，已經(jīng)成為一個(gè)中心的事實(shí)。充分發(fā)揮社會(huì)組織在危機(jī)預(yù)防、危機(jī)處理和災(zāi)后恢復(fù)過程中的自我救助能力，促進(jìn)公眾參與政府危機(jī)管理的有序化拓展，以合作的姿態(tài)共同應(yīng)對(duì)可能發(fā)生的各種危機(jī)事件。

（四）完善危機(jī)管理教育機(jī)制

建立良好的公民應(yīng)急文化，對(duì)公民進(jìn)行系統(tǒng)全面的危機(jī)教育必不可少。當(dāng)前，在危機(jī)狀態(tài)下，大多數(shù)公民缺乏較強(qiáng)的責(zé)任心和主人翁精神，習(xí)慣于將自己作為政府危機(jī)管理的對(duì)象，沒有參與和服務(wù)的愿望與要求。歸根結(jié)底，造成公民參與意識(shí)薄弱的原因是國家沒有重視對(duì)公民危機(jī)意識(shí)的培養(yǎng)。在我國，基礎(chǔ)教育、高等教育和職業(yè)教育中關(guān)于危機(jī)教育的內(nèi)容幾乎處于空白狀態(tài)。因此，必須把對(duì)危機(jī)管理知識(shí)和技能的教育納入國民教育體系，在各級(jí)學(xué)校開設(shè)相關(guān)課程，把應(yīng)對(duì)危機(jī)事件的基本知識(shí)和技能的教育作為素質(zhì)教育的一個(gè)重要組成部分。同時(shí)，在公眾中廣泛組織經(jīng)常性的危機(jī)培訓(xùn)，進(jìn)行危機(jī)演練。這些措施的運(yùn)用可以提高公民應(yīng)對(duì)危機(jī)的操作能力，積極配合危機(jī)發(fā)生期間的危機(jī)處理工作，促使公民成為理性的參與型公民，增強(qiáng)整個(gè)社會(huì)的危機(jī)應(yīng)對(duì)能力。

（五）拓寬交流渠道，保障信息及時(shí)溝通

在公共危機(jī)關(guān)頭，對(duì)于涉及公共利益的各種信息，政府必須及時(shí)準(zhǔn)確向社會(huì)公布，號(hào)召共同應(yīng)對(duì)危機(jī)。如政府召開新聞會(huì)主動(dòng)地進(jìn)行信息公布，媒體進(jìn)行及時(shí)公正的報(bào)道，引導(dǎo)公眾選擇正確的行為。公民主動(dòng)的咨詢行為，及時(shí)地為不知情公眾提供信息。在政府危機(jī)管理機(jī)構(gòu)中專門設(shè)置與社會(huì)組織進(jìn)行聯(lián)系溝通的部門，建立對(duì)話交流渠道，既確保政府能得到及時(shí)可靠的危機(jī)信息，也可向公眾傳達(dá)政府防治危機(jī)的信息。政府建立長效的宣傳機(jī)制，通過長期的潛移默化使公民增強(qiáng)危機(jī)意識(shí)。善于靈活運(yùn)用各種宣傳手段，在堅(jiān)持政府宣傳的主體地位時(shí)，發(fā)揮不同宣傳主體的優(yōu)勢，使政府的宣傳、民間的宣傳有機(jī)結(jié)合。

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