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[摘要]本文總結(jié)了改革開放30年來中國公共服務發(fā)展的成就,指出了存在的問題,并對其體制、機制障礙進行了剖析,在此基礎(chǔ)上提出了構(gòu)建政府公共服務職責體系,深化公共服務體制改革;加快公共財政體制改革,推進基本公共服務的均等化;完善城鄉(xiāng)公共服務體系,提升公共服務績效;創(chuàng)新公共服務供給方式,構(gòu)建多元主體協(xié)同治理格局等對策建議。

[關(guān)鍵詞]公共服務;服務型政府;體制改革

公共服務是指政府或非營利組織等公共部門以及部分私營組織為滿足社會公共需求、維護公共利益、依法進行公共物品的生產(chǎn)與供給的行為。改革開放以來,隨著市場經(jīng)濟體制改革與行政管理體制改革的推進,我國公共服務體制改革也取得了一定成效。在紀念改革開放30年之際,我們既需要梳理我國公共服務發(fā)展的成就,更需要理性分析存在的問題與不足,尤其要深刻認識制約我國公共服務發(fā)展的體制、機制障礙,為加快推進服務型政府建設(shè)提供借鑒與建議。

一、我國公共服務體制改革的階段與特色

公共服務體制是指“以政府為主導、以提供基本而有保障的公共產(chǎn)品為主要任務、以全體社會成員分享改革發(fā)展成果為基本目標的一系列制度安排”。[1]改革開放后,為了適應我國市場經(jīng)濟體制改革與行政管理體制改革的需求,公共服務體制改革經(jīng)歷了四個階段,呈現(xiàn)出不同的特征。

(一)公共服務體制的恢復階段(1978—1984年)改革開放之初,面對公共事業(yè)受到嚴重破壞、公共服務

嚴重短缺的社會現(xiàn)實,國家首先把教育與衛(wèi)生體制作為重點,在恢復大學全國統(tǒng)一錄取考試制度的基礎(chǔ)上,開始從加強中小學教師隊伍管理工作、普及中小學教育等方面嘗試教育管理體制改革。同時,開始允許個體醫(yī)生開業(yè)行醫(yī),以緩解衛(wèi)生服務資源短缺的現(xiàn)實困難,從而為社會力量參與衛(wèi)生服務的有限供給打開了缺口。然而,此階段的重點是恢復和整頓已有的公共事業(yè),建立相關(guān)制度,維護正常運轉(zhuǎn);公共服務管理體制基本上還是停留在計劃經(jīng)濟時代的政府包攬、分級承擔。對于跨地區(qū)的公用事業(yè)項目,一般都是由中央各部委立項、出資建設(shè)并以中央計劃單列的形式統(tǒng)一管理和運營。對于地區(qū)內(nèi)或者省內(nèi)項目,一般都是由地方立項、報批,然后由地方財政出資建立和管理及運營。

(二)公共服務體制改革的啟動階段(1985—1992年)

經(jīng)濟體制改革的推進,使仍然保留計劃經(jīng)濟慣性的公共服務體制根本不適應市場經(jīng)濟發(fā)展。1985年開始,中央和國務院先后頒布了《關(guān)于教育體制改革的決定》、《關(guān)于衛(wèi)生工作若干政策問題的報告》、《關(guān)于認真執(zhí)行改革勞動制度幾個規(guī)定的通知》、《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》等,對教育、衛(wèi)生、社會保障等公共服務領(lǐng)域的體制改革作政策性指導,標志著我國公共服務體制改革進入全面啟動階段。此階段公共服務體制改革的特點:1·開始嘗試打破公共品供給的政府包攬,允許多種所有制并存,支持社會資金參與公共品生產(chǎn)和供給;2·公共服務責任下移,實現(xiàn)地方負責、分級管理;3·推進事業(yè)單位承包制、責任制,引入競爭機制;4·放松對事業(yè)單位的管制,擴大經(jīng)營自主權(quán),激活內(nèi)部運行機制。

(三)公共服務體制改革快速發(fā)展階段(1992—2003年)隨著我國繼續(xù)推進市場經(jīng)濟體制改革與行政管理體制改革的步伐,建立現(xiàn)代企業(yè)體制進程中國營企業(yè)下崗工人的社會保障問題、城市居民生活保障問題、分稅制后中央與地方政府的公共服務職責問題、市場化進程中事業(yè)單位的分類改革等問題凸現(xiàn),成為影響社會穩(wěn)定、制約改革向縱深發(fā)展的障礙。1993—1999年,《中國教育改革和發(fā)展綱要》、《面向21世紀教育振興行動計劃》等中央文件全面提出了辦學體制、管理體制、投資體制、招生就業(yè)體制、學校內(nèi)部管理體制等方面的改革舉措。1994—2000年,國家先后了《關(guān)于職工醫(yī)療制度改革的試點意見》、《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》、《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會保障體系的試點方案》,推進了社會保障的多元化供給模式,逐步建立起獨立于企事業(yè)單位之外的社會保障體系。此外,1992年,國務院下發(fā)《關(guān)于深化衛(wèi)生改革的幾點意見》,1997年,國務院作出《關(guān)于衛(wèi)生改革與發(fā)展的決定》,對醫(yī)療保險制度改革、衛(wèi)生管理體制改革、城市衛(wèi)生服務體系改革、衛(wèi)生機構(gòu)運行機制改革、藥品流通體制改革等作了部署。這一系列政策法規(guī)的出臺,標志著我國公共服務體制改革進入快速發(fā)展階段。此階段公共服務體制改革的特點:1·重點解決建立市場經(jīng)濟體制與現(xiàn)代企業(yè)體制進程中凸現(xiàn)的城鎮(zhèn)公共服務短缺問題,但忽視了農(nóng)村公共服務短缺問題;2·推進公共服務供給的社會化和市場化,嘗試建立政府、企業(yè)、社會、個人的分擔機制;3·伴隨著公共服務的市場化與社會化,開始進行事業(yè)單位的轉(zhuǎn)制改組。

(四)公共服務體制改革的完善階段(2003—2008年)從2003年開始,國家開始把農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展作為教育體制改革的重點,先后了《關(guān)于進一步加強農(nóng)村教育工作的決定》、《關(guān)于進一步推進義務教育均衡發(fā)展的若干意見》,要求優(yōu)先解決好縣域內(nèi)義務教育均衡發(fā)展的問題。2005年國務院頒布了《關(guān)于進一步加強就業(yè)再就業(yè)工作的通知》和《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》;2007年,國務院發(fā)出《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》,十屆全國人大常委會通過《中華人民共和國勞動合同法》,推動了我國勞動和社會保障體制改革的全面深入。2006年9月,國務院出臺《農(nóng)村衛(wèi)生服務體系建設(shè)與發(fā)展規(guī)劃》、《關(guān)于發(fā)展城市社區(qū)衛(wèi)生服務的指導意見》,開始將農(nóng)村和城市社區(qū)公共衛(wèi)生服務體系建設(shè)作為改革的重點。

此階段公共服務體制改革的特點:1·重點解決城鄉(xiāng)基本公共服務供給失衡的矛盾,促進公共服務從效率走向公平;2·針對公共服務供給市場化進程中出現(xiàn)的政府缺位,強化政府在基本公共服務供給中的責任;3·加大了對農(nóng)村公共服務的投入,著力建設(shè)農(nóng)村公共服務體系,推進城鄉(xiāng)公共服務的均衡化。

二、我國公共服務體制改革的主要成就

30年來的公共服務體制改革,總體趨勢是破除計劃經(jīng)濟色彩的政府包攬,逐步引入市場機制,推進公共服務供給主體多元參與,以提高公共服務水平,目前已取得了顯著的成效。

(一)明確了新世紀公共服務的發(fā)展目標

改革開放之初,公共服務體制改革的目標服從于建立社會主義市場經(jīng)濟體制的時代要求,重在恢復和提高公共服務的效率,解決建立社會主義市場經(jīng)濟體制進程中出現(xiàn)的城市公共服務短缺問題。2003年以后,構(gòu)建社會主義和諧社會的戰(zhàn)略目標,決定了新時期我國公共服務的發(fā)展目標是:實現(xiàn)基本人權(quán),建立人人共享的基本公共服務體系;改善公共服務績效,最大限度滿足人民群眾不斷增長的公共需求;促進城鄉(xiāng)公共服務的均衡化,解決影響社會和諧的城鄉(xiāng)差距與貧富分化問題。

(二)推進公共服務體制改革,探索公共服務供給的市場化與社會化

中國公共服務體制改革的重點是通過教育、文化、衛(wèi)生體制改革以及事業(yè)單位改革,建立多元化的投資體制與管理體制,以打破政府壟斷,激勵企業(yè)和社會組織參與公共產(chǎn)品生產(chǎn)。其一是制定了一些推進公共品市場化和社會化的公共政策;其二是通過國企與事業(yè)單位的改制,合理區(qū)分政府、市場、社會在公共服務中的角色,促進了政企分開、政事分開,既有利于政府將核心職能轉(zhuǎn)向基本公共服務,也有利于激勵民間資本投資公共服務領(lǐng)域,參與準公共品的生產(chǎn),提高公共服務的效率與質(zhì)量;其三是在城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共交通、城市環(huán)境衛(wèi)生等準公共品生產(chǎn)中推行特許經(jīng)營,合同外包等市場化方式,鼓勵民間資本參與準公共品的生產(chǎn);其四是在教育、衛(wèi)生、社會保障等領(lǐng)域推行責任分擔。如高等

教育與民辦教育的收費制度,社會養(yǎng)老保險中政府、企業(yè)、個人強制性分擔制度,社區(qū)服務中的公辦與民辦結(jié)合等;其五是在供氣、燃氣、供水等領(lǐng)域圍繞價格調(diào)整推行使用者付費的改革。[2]

(三)逐步加大對公共服務的投入,基本形成中國特色的公共服務體系

改革開放以來,各級政府對公共服務投入逐年增長,尤其是十六大以來,社會矛盾的轉(zhuǎn)型和政府職能的轉(zhuǎn)變,促使政府更加重視改變公共支出結(jié)構(gòu),加大對公共服務的投入。如圖1所示,我國政府對公共服務的投入在2000年以前呈穩(wěn)步增長趨勢,2003年以后則呈快速增長態(tài)勢。政府對公共服務投入的增加促進了公共服務水平的提高和覆蓋面的擴大,初步形成了中國特色的公共服務體系?；A(chǔ)教育體系進入全面普及新階段。2007年底占全國總縣數(shù)的98.5%,“兩基”人口覆蓋率達到99%;以健全農(nóng)村衛(wèi)生與社區(qū)衛(wèi)生體系為重點的公共衛(wèi)生體系建設(shè)取得初步成效,農(nóng)村三級衛(wèi)生服務網(wǎng)也初步形成,新型城市醫(yī)療衛(wèi)生服務體系進一步健全;2007年,我國醫(yī)療保障體系也逐步由單一的城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險邁向由城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險和農(nóng)村合作醫(yī)療相結(jié)合的全民醫(yī)療保險體系;城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險與基本生活保障制度也逐步推廣,全國參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險人數(shù)為20137萬人,參加農(nóng)村養(yǎng)老保險人數(shù)為5171萬人。

1978-2006年國家財政用于文教、科學、衛(wèi)生的支出趨勢(單位:億元)資料來源:根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒-2006》和中華人民共和國財政部《2006年全國財政支出決算表》的數(shù)據(jù)整理。

三、中國公共服務發(fā)展中的問題

然而,面對公眾快速增長的公共需求,我國目前的公共服務水平仍顯不夠,公共服務體制改革也遠遠不能適應當前社會矛盾的深刻變化,主要體現(xiàn)在:

(一)政府公共服務職能較弱,公共服務體制障礙仍然存在

政府公共服務職能就是指政府在公共服務供給中的職責,包括基本公共服務的范圍、質(zhì)量以及政府的公共服務供給能力等。目前我國重視經(jīng)濟建設(shè),忽略社會管理與公共服務職能的觀念依然存在,導致政府、市場、社會在公共服務供給中的功能與定位不明,政府在公共服務職能發(fā)揮上普遍存在缺位或越位現(xiàn)象,本來應該由政府承擔的純公共品供給領(lǐng)域,由于政府采取了“卸包袱”的方式推向市場,導致政府缺位,基本公共服務供給嚴重不足,公眾利益受損。如教育與公共衛(wèi)生領(lǐng)域出現(xiàn)的高收費、亂收費現(xiàn)象,農(nóng)村義務教育與衛(wèi)生服務的投入不足、資源匱乏等造成了弱勢群體獲得基礎(chǔ)教育和基本醫(yī)療保障的權(quán)利無法得到保障;本來可以通過市場化、社會化的準公共品供給領(lǐng)域,由于政府壟斷或行業(yè)壟斷,與民爭利,缺乏市場競爭機制,導致公共服務資源短缺,公共品質(zhì)量得不到保障,社會公眾喪失“用腳投票”的權(quán)利。

(二)基本公共服務供求失衡,公共服務的公平問題嚴重

我國基本公共服務的供求失衡主要表現(xiàn)在地區(qū)之間和城鄉(xiāng)之間的公共服務供給失衡。在社會保險方面,2005年,我國三項保險(基本養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、基本醫(yī)療保險)參保人數(shù)比重,東部地區(qū)達到41.9%,中部地區(qū)為27.6%,西部地區(qū)為22.7%。在教育方面,城鄉(xiāng)義務教育投資水平差距更加突出,農(nóng)村義務教育經(jīng)費不足,辦學條件差,師資水平低等現(xiàn)象仍然存在(參見表1)。至2005年,上海市普通初中生生均預算內(nèi)教育經(jīng)費為8934.52元,北京為5706.57元,而四川為947.43元,安徽為953.33元,河南為932.28元,其中,上海與河南的差距為9.67倍。[3]

在衛(wèi)生服務方面,占總?cè)丝?0%的城市人口享受70%的衛(wèi)生資源,占總?cè)丝?0%的農(nóng)村人口,卻只享有30%的衛(wèi)生資源。從2001———2005年,全國城市醫(yī)院增長率為13.8%,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室卻分別下降14.94%和16.56%,從2000年至2006年全國城鄉(xiāng)衛(wèi)生費用測算可以看出,農(nóng)村衛(wèi)生費用遠遠低于城市,其中人均衛(wèi)生費用城市比農(nóng)村多3-4倍。

全國城鄉(xiāng)衛(wèi)生總費用測算數(shù)(當年價格)

2000200120022003200420052006

城鄉(xiāng)衛(wèi)生

費用(億元)

城市2621.72793.03448.24150.34939.26285.46581.3

農(nóng)村1964.92233.02341.82433.82651.12374.53262.0

城鄉(xiāng)衛(wèi)生

費用比例(%)100.0100.0100.0100.0100.0100.0100.0

城市57.255.659.663.065.172.666.9

農(nóng)村42.844.440.437.034.927.433.1

人均衛(wèi)生

費用(元)361.9393.8450.7509.5583.9662.3749.0

城市812.9841.2987.11108.91261.91122.81145.1

農(nóng)村214.9244.8259.3274.7301.6318.5442.4

城市/農(nóng)村(倍)3.83.43.84.04.23.52.6

數(shù)據(jù)來源:根據(jù)衛(wèi)生部統(tǒng)計信息中心2000—2007年《中國衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展情況統(tǒng)計公報》的數(shù)據(jù)整理。在社會保障方面,城鄉(xiāng)之間實行不同的建構(gòu)理念與體制模式,導致城鄉(xiāng)社會保障在待遇模式與待遇水平上都呈現(xiàn)不均等特征。如,城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險由用人單位與個人共同繳費,而農(nóng)村社會養(yǎng)老保險由個人繳費,前者體現(xiàn)風險共擔和社會公平,后者突出個人責任。在失業(yè)保險中,農(nóng)民工很難享受與城鎮(zhèn)居民同樣的失業(yè)保險待遇,處于被邊緣或歧視的地位。城鄉(xiāng)最低生活保障的差距也很明

顯,2005年,城鄉(xiāng)居民享受最低生活保障的人數(shù)相差2.71倍,戶數(shù)相差2.45倍,平均標準相差2.08倍,補差水平相差1.91倍。[4]

(三)對公共服務投入不足,公共服務績效總體偏低改革開放以來,雖然我國公共服務的投入在逐年上漲,但相對于公共需求的增長速度,公共服務的供給能力仍然不足,公眾對公共服務的滿意度評價較低。據(jù)零點研究咨詢集團對2006———2007年中國公共服務公眾評價指數(shù)的調(diào)查,24.8%的公眾認為政府公共服務水平比較高,41.5%認為一般,25.9%認為比較低或很低。另據(jù)陳昌盛、蔡躍洲等對中國政府公共服務的綜合績效評估,認為“我國基本公共服務綜合績效整體處于偏低水平”。[5]這兩項調(diào)查表明,無論是從公共服務主體的投入、產(chǎn)出績效角度評估,還是從公共服務對象的公眾滿意度方面評估,目前我國公共服務的總體水平都不容樂觀。尤其是與世界其他國家的公共服務水平比較,我國公共服務的供給能力與水平都存在較大的差距。

四、中國公共服務的改革創(chuàng)新:建設(shè)服務型政府

我國公共服務30年的成就為進一步探索公共服務的改革創(chuàng)新奠定了良好的基礎(chǔ),而發(fā)展中出現(xiàn)的問題,也使我們更加明確了今后的改進目標和任務。

(一)強化政府公共服務職責,深化公共服務體制改革強化政府公共服務職責,就是要明確政府在公共服務中的定位與責任,建立健全各級政府在公共服務中的職責體系。當前的重點是從縱向上明確中央與地方各級政府的公共服務供給分工與責權(quán),從橫向上整合部門職能,強化公共服務部門建設(shè),努力形成適合服務型政府建設(shè)要求的政府組織構(gòu)架。大量的研究表明:政府在公共服務中的正當角色主要

體現(xiàn)為:1·制定公共服務規(guī)劃與政策,營造公共服務的制度環(huán)境,保障公共服務均衡發(fā)展;2·監(jiān)管公共服務的行業(yè)生產(chǎn)與供給,保障公共服務質(zhì)量;3·通過付費購買公共產(chǎn)品,保障公共品的有效供給;4·直接生產(chǎn)和提供基本公共服務,維護基本人道生活的公共需求。根據(jù)這四方面的職能,中央政府的公共服務職責主要是:制定有關(guān)公共服務的法律法規(guī)、方針政策,依據(jù)國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃制定專項國家公共服務發(fā)展規(guī)劃和公共服務質(zhì)量標準,提供國家層面的公共產(chǎn)品和公共服務;對各省、自治區(qū)、直轄市的公共服務進行宏觀統(tǒng)籌管理和監(jiān)督檢查;運用財政轉(zhuǎn)移支付大力推進公共服務均等化,保障公共服務的公平公正。省級政府的公共服務職責主要是:保證國家法律、法規(guī)、政策、規(guī)劃、質(zhì)量的執(zhí)行,根據(jù)本地區(qū)情況制定地方公共服務的規(guī)章、政策與規(guī)劃;提供本區(qū)域內(nèi)的公共產(chǎn)品和服務,建立和完善地方公共服務體系;對各市縣的公共服務進行組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查,對基本公共服務提供必要的財政保障。市、縣政府的公共服務職責主要是:貫徹落實國家和省級政府的相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章與政策,提供區(qū)域內(nèi)各項公共產(chǎn)品與公共服務,保障基本公共服務的實現(xiàn)度與滿意度,維護社會穩(wěn)定,促進社會和諧。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務職責主要是:管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事務,落實各級政府的公共服務政策到村到戶,為社會主義新農(nóng)村建設(shè)提供直接的基本公共服務;及時化解基層糾紛,維護基層穩(wěn)定與社會和諧;逐步由基層行政組織向直接為居民服務的“公共服務中心”轉(zhuǎn)變。在明確縱向各級政府公共服務職責的基礎(chǔ)上,還應該注重橫向的政府公共部門建設(shè),按照探索職能有機統(tǒng)一的大部門體制的思路,可在進一步整合各級政府職能部門的基礎(chǔ)上,嘗試將履行公共服務職能的機構(gòu)進行模塊式整合,并適度調(diào)整和充實編制,加強公共服務部門在政府機構(gòu)中的地位。在條件成熟的情況下,借鑒國際成熟經(jīng)驗,成立公共服務委員會,負責協(xié)調(diào)相關(guān)職能部門,統(tǒng)籌全國公共服務工作,負責對各主要負責公共服務提供的政府部門、事業(yè)單位和國有企業(yè)進行績效考核等。

(二)加快公共財政體制改革,推進基本公共服務的均等化

公共財政體制是直接影響各級政府公共服務能力和公共服務績效的關(guān)鍵因素。建立以基本公共服務為導向的公共財政體制,是實現(xiàn)基本公共服務均等化的必要前提。

1·建立“事權(quán)”與“財力”相匹配的公共財政體制,推進各級政府財政能力均等化

針對我國地方政府由于區(qū)域發(fā)展不平衡、事權(quán)、財權(quán)不匹配導致公共服務供給能力不均衡的現(xiàn)實困境,要在憲法和分稅制改革的基礎(chǔ)上,根據(jù)國家基本公共服務范圍和基本公共服務標準,明確各級政府的公共服務職責,據(jù)此調(diào)整各級政府間財力分配,以推進各級政府財政能力的均等化。尤其要以增強基層政府財政保障能力為重點,推進縣鄉(xiāng)財政管理體制改革,探索省管縣財政管理體制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制改革,減少財政管理層級,提高資金使用效益。

2·優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu),建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基本公共服務投入機制

在不斷提高公共服務支出占財政支出比重的基礎(chǔ)上,應建立公共服務投入的穩(wěn)定增長機制,努力把新增財政收入主要用于公共服務,逐步使公共服務支出成為財政支出的主體。尤其要在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的前提下,加大對農(nóng)村基本公共服務的投入,優(yōu)先保障農(nóng)村和落后地區(qū)的基本公共服務,鼓勵城鄉(xiāng)之間建立公共服務資源的良性互動機制,切實解決農(nóng)村基本公共品供給不足的矛盾,破解城鄉(xiāng)二元公共服務體系的障礙,確保農(nóng)民能夠享受與城市居民同質(zhì)化的公共服務。

3·完善財政轉(zhuǎn)移支付制度,優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)

應充分發(fā)揮財政轉(zhuǎn)移支付對公共服務均等化的調(diào)節(jié)作用,逐步縮小稅收返還和原體制補助范圍,不斷提高一般性轉(zhuǎn)移支付比例,重點幫助中西部地區(qū)解決財力不足問題,促進區(qū)域間公共服務水平的協(xié)調(diào)發(fā)展。要進一步降低專項轉(zhuǎn)移支付的比重,強化資金使用的監(jiān)督和評估,提高中央財政轉(zhuǎn)移支付的效果。要推進轉(zhuǎn)移支付制度的透明化與規(guī)范化,杜絕權(quán)力尋租空間,確保經(jīng)濟落后地區(qū)政府具有提供基

本公共服務所必需的財政能力,逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、不同群體之間的基本公共服務均衡發(fā)展。[6]

(三)完善城鄉(xiāng)公共服務體系,提升公共服務績效提升公共服務績效,必須以發(fā)展社會事業(yè)和解決民生

問題為核心,逐步形成惠及全民的基本公共服務體系,以破解“城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間公共服務供給失衡”、“公共需求增長和公共供給不足”的雙重困局。

1·制定和實施我國公共服務體系建設(shè)的總體發(fā)展規(guī)劃

公共服務體系建設(shè)既是一項艱巨復雜的系統(tǒng)工程,又是一個需求不斷更新與完善的動態(tài)進程。要確保我國基本公共服務體系建設(shè)與國家經(jīng)濟、社會發(fā)展規(guī)劃相銜接,與全面建設(shè)小康的要求相適應,就需要從國家層面集中各方面的智慧,根據(jù)我國國情和公共需求的發(fā)展變化,制定總體的公共服務發(fā)展規(guī)劃,明確我國公共服務體系建設(shè)的發(fā)展目標、基本原則與實施步驟。要堅持“政府主導、擴大覆蓋、注重公平、提高效率”的原則,在保證最低生活保障、就業(yè)、基本醫(yī)療、義務教育的基礎(chǔ)上,以保護弱勢群體為重點,努力推進基本公共服務均等化,不斷提升公共服務質(zhì)量,提高公共服務績效。

2·制定“基本公共服務國家標準”,建立公共服務體系建設(shè)的激勵約束機制

由于公共服務涉及的服務對象、供給主體和政府層次較多,在服務程序、支出標準、服務質(zhì)量等方面的要求不一,從而影響公共服務的規(guī)范化和公平性。這就要求我們根據(jù)基本公共服務均等化的要求,分類制定基本公共服務國家標準,明確服務的目標、內(nèi)容、對象、基本程序、資金來源、質(zhì)量控制、公眾參與以及績效評估等內(nèi)容,為全國各類基本公共服務的推進建立一個基本參照體系。[7]一是制定公共服務范圍與責任分工的技術(shù)標準,即確定各級政府應該提供的公共服務范圍和分類與責任分工,并明確哪些應該政府承擔、哪些可以市場提供、哪些可以由社會組織承擔、哪些應該市場提供而政府提供相應補貼、哪些應該政府特許等等,作為政府職能轉(zhuǎn)變的前提;二是制定公共服務質(zhì)量的技術(shù)標準,即根據(jù)各類公共服務的特性,分類制定服務質(zhì)量標準。如:制定全國統(tǒng)一的基礎(chǔ)教育質(zhì)量

標準,公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療質(zhì)量標準,也可在充分考慮了當?shù)貎r格和消費指數(shù)的前提下,分類制定社會福利標準和養(yǎng)老保障標準;三是制定公共服務績效評估的技術(shù)標準,通過制定《政府公共服務績效評估條例》等,規(guī)范公共服務績效評估的原則、主體、程序、指標和應用途徑,用以檢測城鄉(xiāng)基本公共服務均衡化程度和公共服務的效率與質(zhì)量,為實行“公共服務問責制”提供依據(jù),形成激勵約束機制。

(四)創(chuàng)新公共服務供給方式,構(gòu)建多元主體協(xié)同治理格局

針對目前我國公共服務供給中的現(xiàn)實問題,要應用“治理”理論指導公共服務方式的創(chuàng)新,適度引進市場化和社會化的運作方式,逐步形成政府主導,多元主體協(xié)同互動的公共服務治理格局。一是要合理界定政府、市場、社會在公共服務供給中的功能與定位。優(yōu)化公共服務市場化、社會的制度環(huán)境,形成公共服務的職責體系;二是要建立公共服務多元主體協(xié)同的有效機制,靈活采取授權(quán)、特許、合同外包、購買服務、公私協(xié)作、憑單制、志愿者服務等多種模式提供公共服務;三是拓展公共服務中公民參與的渠道和范圍,大力培育社會組織,降低準入門檻,健全制度化參與機制,鼓勵和引導社會組織積極參與基本公共服務的提供、管理和監(jiān)督。

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