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內(nèi)容摘要：本文從宏觀、中觀和微觀三個(gè)層次分析了我國官僚治理結(jié)構(gòu)，并研究了官僚治理結(jié)構(gòu)對公共財(cái)政效益的影響，以期為公共財(cái)政的研究提供一個(gè)全新的視角。

關(guān)鍵詞：官僚治理結(jié)構(gòu)公共財(cái)政效益

政府作為公共財(cái)政的主體，直接擔(dān)負(fù)著公共財(cái)政資金的分配和使用，其行為模式對公共財(cái)政的效益有著決定性的影響。按照公共選擇理論，政府并非是一個(gè)超脫于現(xiàn)實(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的萬能神靈之手，它是由各個(gè)機(jī)構(gòu)組成，而各個(gè)機(jī)構(gòu)又是由各層官僚組成。無論是官僚還是政府機(jī)構(gòu)，都有自己的行為目標(biāo)即追求自身利益的最大化，這些行為目標(biāo)并不是自然而然地與社會(huì)公共利益之間劃等號。換言之，政府的行為目標(biāo)與社會(huì)公共利益之間存在差異。公共選擇理論提供了一個(gè)理解政府行為的全新視角。官僚治理結(jié)構(gòu)影響公共財(cái)政的分配和使用，公共財(cái)政的使用效益在很大程度上取決于政府治理結(jié)構(gòu)的安排與對官員的工作激勵(lì)目標(biāo)是否具有激勵(lì)相容性，即治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)能否有效激勵(lì)和約束政府官員們使其自利性行為能體現(xiàn)公共利益目標(biāo)。本文對傳統(tǒng)的官僚理論進(jìn)一步深化，通過分析官僚治理結(jié)構(gòu)，以及官僚治理結(jié)構(gòu)對財(cái)政分配的影響，研究這種分配模式是如何影響官僚的行為，進(jìn)而影響公共財(cái)政的使用效益，從而為我國建立合理的官僚治理結(jié)構(gòu)，最大限度提高公共財(cái)政的效益提供政策建議。

我國官僚治理結(jié)構(gòu)的三種模型

官僚治理結(jié)構(gòu)可以分為宏觀，中觀和微觀三種結(jié)構(gòu)。我國的政府體制由中央政府、省級政府、地市級政府、縣級政府以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府五個(gè)級次組成。與五級政府體制相適應(yīng)，現(xiàn)階段我國財(cái)政體制在五級財(cái)政的框架下界定了各級政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)范圍。宏觀的官僚治理結(jié)構(gòu)主要指中央政府和地方政府之間的責(zé)、權(quán)、利結(jié)構(gòu)，中觀的官僚治理結(jié)構(gòu)指省級地市級政府和縣鄉(xiāng)政府之間的責(zé)、權(quán)、利結(jié)構(gòu)，微觀的官僚治理結(jié)構(gòu)指各官僚組織內(nèi)部決策層和執(zhí)行層的責(zé)、權(quán)、利結(jié)構(gòu)。

宏觀官僚治理結(jié)構(gòu)模型

我國當(dāng)前的官僚治理結(jié)構(gòu)在宏觀上初步理順了中央政府和省級政府之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，改革開放以來，我國官僚治理結(jié)構(gòu)最引人注目的改革就是中央政府和地方政府的財(cái)政分權(quán)改革。我國從1979年就開始從財(cái)政分級包干的角度探索如何建立有效率的各級政府間的財(cái)力分配關(guān)系，到1994年，開始在全國推進(jìn)分稅制財(cái)政體制。財(cái)政分權(quán)改革不僅硬化了地方政府軟預(yù)算約束，而且給地方政府提供了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)烈激勵(lì)。我國財(cái)政分權(quán)改革直接給予了地方政府較大的稅收份額，從而激勵(lì)地方政府想方設(shè)法發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)以增加稅基。以分稅制為基礎(chǔ)的分級財(cái)政體制，相對規(guī)范了中央政府與地方政府之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，鞏固了地方政府發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的積極性，提高了公共財(cái)政的效益。

中觀官僚治理結(jié)構(gòu)模型

在中觀官僚治理結(jié)構(gòu)上，我國當(dāng)前缺乏一個(gè)合理的責(zé)、權(quán)、利結(jié)構(gòu)，在省、地市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間，一方面財(cái)權(quán)過分向上集中，使得基層政府財(cái)力十分薄弱，而另一方面事權(quán)過分向下集中，造成基層政府承擔(dān)事權(quán)過重。從政府治理結(jié)構(gòu)的角度看，地方財(cái)政體制在機(jī)制設(shè)計(jì)上的失敗不僅在于它引致了縣鄉(xiāng)兩級財(cái)政困境，而且還在于它在許多方面與地方基層政府的工作激勵(lì)具有不相容性。

一方面，因?yàn)榈胤截?cái)政體制中對省級和地市級政府事權(quán)的界定與地市級政府官員的利益目標(biāo)具有不相容性，省級和地市級政府將其財(cái)政更多地用于支持中心城市的發(fā)展，而不是促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，結(jié)果加大城鄉(xiāng)之間的分割和矛盾。盡管從資金使用的邊際社會(huì)效益上看，在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中增加一單位資金所創(chuàng)造的社會(huì)收益可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展中投入一單位資金所增加的社會(huì)效益，但是從地市級政府官員的利益角度看，投資于縣域所帶來的個(gè)人效用要低于投資于城市所增加的個(gè)人效用，因?yàn)樵诔鞘薪⒌恼兺菀妆挥^察到，而在縣域建立的政績不易被觀察到。這樣，地市級政府在財(cái)政預(yù)算決策中往往是重“市”輕“縣”，以追求最優(yōu)的政績效應(yīng)。

另一方面，縣鄉(xiāng)政府從政府職能上講直接為農(nóng)村居民提供公共服務(wù)的基層政權(quán)，承擔(dān)了較多事權(quán)，然而其是最為薄弱的一級財(cái)政。上級政府必然首先考慮本級政府的財(cái)政利益，往往會(huì)利用其所擁有的體制決策權(quán)制定出按行政隸屬或行業(yè)進(jìn)行分稅的財(cái)力分配模式，以便自己能夠占有大稅種和大稅源。同時(shí)，也不愿意通過轉(zhuǎn)移支付的形式向下級政府讓渡自己的財(cái)力，結(jié)果導(dǎo)致地方財(cái)政的財(cái)力層層向上集中，使縣鄉(xiāng)政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)極不對稱。事權(quán)和財(cái)權(quán)的不對稱刺激縣鄉(xiāng)政府巧立名目亂收費(fèi)、亂集資和亂攤派，以擺脫財(cái)政困境。政府濫用行政權(quán)力表現(xiàn)在，一方面，會(huì)給企業(yè)經(jīng)營帶來額外的成本，從而削弱企業(yè)的市場競爭力；另一方面，盲目對地方企業(yè)投入財(cái)政信用資金導(dǎo)致政府或有負(fù)債增加，進(jìn)而可能使其財(cái)政狀況進(jìn)一步惡化。

總之，在中觀官僚治理結(jié)構(gòu)上，我國存在著較為嚴(yán)重的體制性缺陷，導(dǎo)致了公共財(cái)政低效配置和浪費(fèi)，極大損害了公共財(cái)政的效益。

微觀官僚治理結(jié)構(gòu)模型

我國微觀的官僚治理結(jié)構(gòu)是建立在科層制基礎(chǔ)上的，科層制是一種橫向?qū)I(yè)職能，其分工明確、縱向等級層次重疊，依職能和職位進(jìn)行分工和分層、以規(guī)則為管理主體的組織體系和管理方式。按照科層制建立起來的現(xiàn)代官僚微觀治理機(jī)構(gòu)，以其形式合理性和技術(shù)化的設(shè)計(jì)在現(xiàn)代官僚體制中取得了極大的成功，我國微觀官僚治理結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)有：

首先，科層制組織是以層級節(jié)制式的組織形式來維護(hù)組織的權(quán)威性，以組織的規(guī)模和等級來體現(xiàn)官僚組織的優(yōu)越性，但也可能導(dǎo)致組織規(guī)模的無限制膨脹。

其次，科層制就是建立在分工理論基礎(chǔ)之上的。分工要求對官僚系統(tǒng)內(nèi)部的一切工作加以劃分，但操作起來，劃分卻不可能窮盡所有；而各項(xiàng)工作一經(jīng)劃分就會(huì)固定下來，成為刻板的東西。由此還會(huì)不斷出現(xiàn)一些沒有被明確指定由誰或由哪些部門管轄的事務(wù)，極易產(chǎn)生責(zé)任推諉問題。這種分工還可能會(huì)導(dǎo)致部門利益集團(tuán)爭奪更多的公共財(cái)政資源，從而影響公共財(cái)政的使用效益。

再次，科層制組織擁有一大批官員，其中對每個(gè)人的權(quán)威與責(zé)任都有明確的規(guī)定。各階層的官僚形成一個(gè)個(gè)獨(dú)立的利益群體，并總是在維持并擴(kuò)張自己的行政地位和權(quán)力，以擁有知識和經(jīng)驗(yàn)以及保密為借口而暗中為自己及其利益集團(tuán)謀取特殊的利益，從而形成“文官專政”。當(dāng)這種獨(dú)立的力量在缺乏有效監(jiān)督的情況下，就會(huì)濫用公共財(cái)政資源，并成為公共財(cái)政效益提高的主要障礙。

最后，科層制組織中組織的規(guī)則、程序是實(shí)現(xiàn)組織效率與價(jià)值的手段，但是，由于科層制組織的自我膨脹和對自身利益的追求，最終使得目的與手段倒置。這會(huì)給官僚的尋租行為打開方便之門，即他們能夠非常方便地利用手中的行政規(guī)制權(quán)力提出某些不利于企業(yè)的行政決策作為威脅，迫使企業(yè)向之行賄。不僅導(dǎo)致公共部門運(yùn)行效率降低，而且造成私人部門生產(chǎn)性資源投入的減少，從而在根本上影響公共財(cái)政的來源。

官僚治理結(jié)構(gòu)模型對公共財(cái)政效益的影響

從三種官僚治理結(jié)構(gòu)模型的分析可以看出，官僚治理結(jié)構(gòu)直接影響了公共財(cái)政的效益。我國當(dāng)前官僚治理結(jié)構(gòu)中，宏觀結(jié)構(gòu)有了較大的改變，但中觀和微觀治理結(jié)構(gòu)存在較大的問題，并直接影響了我國官僚體制的效率和公共財(cái)政的效益。本文以我國的中觀和微觀官僚治理結(jié)構(gòu)來說明，當(dāng)前我國官僚治理結(jié)構(gòu)對公共財(cái)政效益的影響。

財(cái)力資源集中化傾向明顯

由于財(cái)力分配的決定權(quán)在各級機(jī)關(guān)手中，因此各級機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)部門利益的最大化，傾向于控制更多的財(cái)力資源。集權(quán)過度會(huì)帶來許多問題，基層單位從職能上講直接擔(dān)負(fù)著政府的主要職能和任務(wù)，承擔(dān)了較多的事權(quán)，然而卻只掌握非常有限的經(jīng)費(fèi)。機(jī)關(guān)常常首先考慮本級機(jī)構(gòu)的財(cái)政利益，往往會(huì)利用其所擁有的體制決策權(quán)制定出對其有利的財(cái)力分配模式以便自己能夠占有較大的財(cái)政資源，同時(shí)也不愿意向基層讓渡自己的財(cái)力，結(jié)果導(dǎo)致財(cái)力層層向上集中，使基層單位的事權(quán)和財(cái)權(quán)極不對稱。事權(quán)和財(cái)權(quán)的不對稱刺激基層單位擠占扶貧款等專項(xiàng)資金，侵害人民利益以擺脫財(cái)政困境。

行政成本持續(xù)膨脹

傳統(tǒng)僵化的分工模式使機(jī)關(guān)越來越無法適應(yīng)環(huán)境的變化，為了應(yīng)付日益復(fù)雜的業(yè)務(wù)工作，按照傳統(tǒng)科層制模式傾向于建立更多的部門和機(jī)構(gòu)來應(yīng)付新的工作和任務(wù)，導(dǎo)致機(jī)關(guān)規(guī)模日益擴(kuò)大。機(jī)關(guān)規(guī)模的惡性膨脹導(dǎo)致行政成本持續(xù)攀升，嚴(yán)重影響了公共財(cái)力的使用效益。

職能部門權(quán)利過大

職能部門在直線職能制的結(jié)構(gòu)中應(yīng)屬于參謀地位，其職權(quán)是在其職責(zé)范圍內(nèi)提供業(yè)務(wù)部門的服務(wù)和指導(dǎo)。當(dāng)前我國各職能部門權(quán)力過大，掌握大量的財(cái)力資源，容易形成特殊的利益集團(tuán)，不僅會(huì)導(dǎo)致公共財(cái)力資源的畸形配置和浪費(fèi)，更可能干擾直線指揮命令系統(tǒng)，特別是影響直線業(yè)務(wù)的不平衡感和士氣低落。

虛報(bào)部門預(yù)算支出

下級利用信息優(yōu)勢虛報(bào)本部門履行職能所需的預(yù)算支出，借以謀取部門利益?？茖又企w制中上級與下級之間是一種委托—關(guān)系，但上級和下級關(guān)于組織的實(shí)際運(yùn)行成本的信息是不對稱的，下級能夠掌握更多的信息。因?yàn)楣倭诺臋?quán)利、威望以及借此獲得的控制權(quán)收益都是公共組織規(guī)模的遞增函數(shù)，下級在預(yù)算談判中會(huì)利用自己的信息優(yōu)勢力求增加本組織或本部門的預(yù)算，這種機(jī)會(huì)主義行為會(huì)使機(jī)構(gòu)膨脹從而最終導(dǎo)致公共財(cái)力資源效益的下降。

財(cái)力分配體制影響員工士氣

不合理的財(cái)力分配體制影響基層官員士氣，這種財(cái)政分配體制不能做到“事權(quán)和財(cái)權(quán)”相適應(yīng)，扭曲了對基層官員工作激勵(lì)和行為約束。一方面，基層官員由于得不到有效的財(cái)力支持，在工作中常常影響正常工作任務(wù)的完成；另一方面，也打擊了基層工作的積極性和主動(dòng)性，更重要的是可能使官僚利用手中的權(quán)力進(jìn)行尋租等活動(dòng)。

總之，我國由于官僚治理結(jié)構(gòu)的弊端，導(dǎo)致公共財(cái)力配置的不合理，比如有些職能部門經(jīng)費(fèi)較多、而任務(wù)有限，多數(shù)直線部門任務(wù)重，經(jīng)費(fèi)欠缺；各級機(jī)關(guān)占有和使用的財(cái)力較為寬松，基層占有經(jīng)費(fèi)少，使用緊張。改革現(xiàn)有不合理的官僚治理結(jié)構(gòu)是實(shí)現(xiàn)公共財(cái)力資源優(yōu)化配置的關(guān)鍵。

官僚治理結(jié)構(gòu)和公共財(cái)政存在辯證關(guān)系，官僚治理結(jié)構(gòu)影響財(cái)政分配結(jié)構(gòu)，而財(cái)政的分配模式又影響官僚的行為，進(jìn)而影響公共財(cái)政的使用效益。因此，建立合理的官僚治理結(jié)構(gòu)，是最大限度提高公共財(cái)政的效益關(guān)鍵。

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