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[摘要]20世紀60年代以后。人類社會發(fā)展的形態(tài)出現(xiàn)了巨大的變化。在這劇烈變革的時代，公共管理作為新的科學，相繼在世界各國得到發(fā)展。但在公共管理中，“四度”的提出確是分散的、零星的和缺乏系統(tǒng)性。文章旨在探討如何將它們有機地結合和統(tǒng)一起來。

[關鍵詞]“四度”統(tǒng)一；公共管理；新視野

一、新時期公共管理面臨的問題

毋庸置疑，人類社會正處于一個巨變的時代。從整個世界范圍來看，科學技術特別是現(xiàn)代通訊和信息技術的發(fā)展將人類社會帶來革命性的變革與發(fā)展?！靶畔⑸鐣币辉~表明現(xiàn)代通訊和信息技術對人類社會生活的政治、經(jīng)濟、文化、教育、軍事等各個方面所帶來的巨大影響。政府本身也隨著歷史的發(fā)展而不斷變化，正如工業(yè)文明創(chuàng)造了科層制的政府治理一樣，新的社會必然要求新的政府治理形態(tài)。自20世紀末興起的全世界范圍的政府改革，正是對新時代變革的回應。政府仍然是我們這個時代的核心管理者或治理者，但是環(huán)顧四周，政府治理的環(huán)境將會更加動蕩、更加不平衡、更加復雜、更加變化多端?？傊补芾砻媾R著更加嚴峻的挑戰(zhàn)。

(一)如何發(fā)展民主法治社會的基本價值

政府治理絕非是一個理性價值的追求工具。公共管理的一個重要使命在于扮演執(zhí)行與捍衛(wèi)民主憲政的角色，這就是說它要致力于發(fā)展、弘揚民主治理過程的合法性。既然民主、法治、自由、公民權、公共利益、公共服務、社會公正等價值如此的重要，人們經(jīng)過無數(shù)的流血與努力爭取并將它寫入憲法，構成民主法治社會的基本價值取向，那么，公共管理便有責任維護并發(fā)展它。公共管理對民主憲政基本價值的回應和落實，關系到政府治理的合法性問題，關系到政府權威和公共利益的維護。

(二)如何平衡政府與市場的作用

理論研究和實踐經(jīng)驗表明:政府與市場作為控制社會的兩大力量，在推動經(jīng)濟和社會發(fā)展中均起到重要的作用，一個有效的政府和一個較為完備的市場機制是推動經(jīng)濟發(fā)展的兩個動力閥。國家中心主義和市場中心主義的偏頗觀點對于經(jīng)濟發(fā)展都是有害的，過分強調(diào)任何一方面的作用都可能造成災難性的結果。政府與市場不是誰取代誰的問題，而是二者有機的配合和協(xié)調(diào)的問題。平衡二者的作用，才能達到提高國家競爭力和人民生活質(zhì)量的目標。

(三)如何重振公民對政府的信任

在美國等具有個人主義傳統(tǒng)的國家，人們對政府的不信任由來已久。自20世紀60年代始政府遭遇信任危機，公眾對政府的作用、使命、運作方式產(chǎn)生了懷疑，“抨擊官僚”成為時尚。在美國，據(jù)統(tǒng)計，“聲稱在大部分時間里不信任政府‘秉公辦事’的人數(shù)，從1958年的23％增加到了1980年的78％”。面對這種情況，前總統(tǒng)克林頓曾說，我們不僅面臨著預算赤字和投資赤字，由于聯(lián)邦政府的績效赤字，我們還面臨著巨大的信任赤字。除非我們解決這一問題，否則其他問題都無從談起。

(四)如何發(fā)展有效的組織體制

官僚組織體制是工業(yè)化時代的產(chǎn)物，已不能適應變化了的環(huán)境的要求，關于未來組織形態(tài)，人們有不同的論述，也給予不同的稱謂如網(wǎng)絡組織、學習型組織、后官僚組織等。可以肯定的是，未來的公共組織該是彈性化的、整合的、透明的組織；為公民提供整體服務的組織；跨功能的組織；與社會有廣泛聯(lián)系的組織。

(五)如何重建公共管理的道德秩序

毫無疑問，一個高尚的國家和社會是由良民與良官共同建構的。誠如行政學家哈特所言:“公共管理不僅關乎專業(yè)技術，也重視公共服務的道德的追求?！笨上У氖?，在當今的公共管理領域充滿了曖昧的倫理環(huán)境，道德的言論越來越少，既缺乏一致認同的道德準則，也缺乏對道德追求的關注。

那么，新時期公共管理為什么會出現(xiàn)這些挑戰(zhàn)呢?筆者認為，一方面是政府治理環(huán)境的變化引起的；另一方面是缺失“四度”所致。

二、“四度”統(tǒng)一在優(yōu)化公共管理中的作用

所謂“四度”統(tǒng)一，即是知名度、美譽度、透明度和滿意度的有機結合。“四度”統(tǒng)一對公共管理的有效運行至關重要。恩格斯曾說過:“國家權力對于經(jīng)濟發(fā)展的反作用可以有三種:它可以沿著同一方向起作用，在這種情況下就會發(fā)展得比較快；它可以沿著相反方向起作用，在這種情況下，像現(xiàn)在每個大民族的情況那樣，它經(jīng)過一定的時期都要崩潰；或者是它可以阻止經(jīng)濟發(fā)展沿著既定的方向走，而給它規(guī)定另外的方向——這種情況歸根到底還是歸結為前兩種情況中的一種。但是很明顯，在第二和第三種情況下，政治權力會給經(jīng)濟發(fā)展帶來巨大的損害，并造成人力和物力的大量浪費。”恩格斯在這里告訴我們，公共管理對社會的作用有正負兩個作用方向，而人的行為會影響到公共管理的實施。那么，“四度”統(tǒng)一的公共管理理念就顯得至為關鍵了。

(一)使行政組織結構合理化以便提高行政效率

21世紀是一個高度組織化的社會，人們參與公共社會生活，以及公共部門要實施公共事務管理活動，都離不開公共組織這個載體。行政組織的功能發(fā)揮得如何、效率的高低，都要在行政組織的管理活動中來體現(xiàn)，并通過行政組織的實際運行來檢驗組織的設置是否合理，職能劃分是否正確，權責分配是否恰當，并適時調(diào)整。所以，“四度”統(tǒng)一的公共管理既能優(yōu)化行政組織結構又能有效地提高行政效率。

(二)提高行政領導在公共管理活動中的主導地位

我國是發(fā)展中大國，在黨的政治路線確定后，需要強有力的行政管理來貫徹執(zhí)行。各級政府要根據(jù)本地區(qū)的具體環(huán)境條件，協(xié)調(diào)各個方面關系，創(chuàng)造性地貫徹黨的政治路線。行政領導活動的成敗，關系到人民的幸福和國家的命運。同時，行政領導美譽度和滿意度的提升，能夠有力地貫徹執(zhí)行黨和國家的路線、方針、政策、促進社會進步，保證政府沿著一定方向協(xié)調(diào)有序的開展工作。

(三)使各部門各單位人員之間在工作上能夠密切配合

行政組織透明度和滿意度的提高，有利于各部門和單位之間分工合作，避免事權沖突，調(diào)節(jié)人與人之間的關系。使人與人之間在思想上達成共識、在行動上謀取一致、在利益上求得平衡，相互之間緊密團結，相互理解與支持，增強組織凝聚力。(四)使公共人力資源制度上一臺階

政府人事管理制度是行政機關能否合理使用人才，促進人才發(fā)展的關鍵。知名度、美譽度、透明度和滿意度的提高，能夠促進政府從社會獲得優(yōu)秀人才并有利于他們的成長，實現(xiàn)政府公職人員隊伍素質(zhì)結構優(yōu)化，同時也體現(xiàn)了現(xiàn)代民主精神，避免任人唯親、結黨營私、以權謀私等腐敗現(xiàn)象滋生。

(五)有利于建立和維護良好行政秩序。保障公民的權利和利益

“四度”統(tǒng)一的公共管理使行政生活法律化和制度化，行政主體有明確的權利和義務并忠實地履行法定義務，積極正確地行使法定權利，依法行政，從而保障行政秩序，最終保護公民的權益。

三、公共管理之“四度”統(tǒng)一的方法途徑

(一)建立和完善公共部門人力資源選擇、使用、發(fā)展的有效秩序和良好環(huán)境，重在德才素質(zhì)統(tǒng)一

人力資源管理的環(huán)境與秩序是人力資源順利成長和合理使用的基礎。德與才是公共部門人力資源素質(zhì)的主要內(nèi)容。雖然每個國家的政府對人力資源管理措施規(guī)定的具體標準不相同，但是對政府公職人員的德才兼?zhèn)涞囊髤s達成了共識。德才兼?zhèn)涫侵冈谌肆Y源管理活動中，把組織個體乃至全體人員的德的素質(zhì)和才的素質(zhì)有機地統(tǒng)一起來，作為選才、育才、用才的決定性內(nèi)涵和標準，使組織人力資源的德才素質(zhì)不斷優(yōu)化，發(fā)揮其相得益彰的作用。德才素質(zhì)的統(tǒng)一，意味著人力資源使用和開發(fā)過程中，公職人員的德才條件是不可或缺、不可偏廢的。德保證公職人員活動方向，是才發(fā)揮的指導方向。有才無德的人，缺乏良好的政治品德和倫理道德，往往會利用職權謀取個人利益，損害國家與政府形象；而才是德的重要表現(xiàn)形式，沒有才難以在公眾服務的管理活動中有所作為。這正是德才兼?zhèn)?，德以才附、才以德領，提高組織的知名度、美譽度、透明度和滿意度的重要途徑之一。

(二)樹立“民本位”的服務意識

當今時代是一個“人民主權”的時代，各國政府都在進行民主取向的政府改革運動。我國政府是人民的政府，維護人民的利益是政府的本質(zhì)，讓人民滿意是政府天職。政府及官員必須牢牢樹立“民本意識”，認真落實科學發(fā)展觀，才能改善政民關系，推進和諧社會建設。政府堅持“民本思想”就是要“以民為本”，一切著眼于人民，一切為了人民，把民眾利益和社會公共利益最大化。構建服務型政府、樹立服務行政理念已成為我國政府管理的新要求。服務行政要求政府及官員必須有“服務至上”、“人民利益至上”的思想，把人民的需要和利益放在首位，增強公共服務的意識和能力，切實維護好“納稅人”利益，把服務理念真正落實到行政管理的具體工作之中。在一些重大事件的決策和重大問題的處理上，落實好人民群眾的知情權、參與權、決定權，確保政府的行政權力真正用于為人民謀福祉，真正做到在《論聯(lián)合政府》的報告中所說的全心全意為人民服務，一刻也不脫離群眾；一切從人民的利益出發(fā)，而不是從個人或小集團的利益出發(fā)。

(三)落實政府職能轉(zhuǎn)變，從每一個細節(jié)做起

實現(xiàn)政府從管理到服務的職能轉(zhuǎn)變是中國加入WTO的需要，也是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟、增強國家競爭力的需要。我國在進行經(jīng)濟體制改革中早就提出了政府職能轉(zhuǎn)變的任務，在2003年10月召開的中共第十六屆中央委員會第三次全體會議上，通過的《中共中央關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中又提出了“轉(zhuǎn)變政府經(jīng)濟管理職能”的目標，要求“深化行政審批制度改革，切實把政府經(jīng)濟管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場主體服務和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來”。從現(xiàn)在的情況看，政府要實現(xiàn)從管理到服務的職能轉(zhuǎn)變，依然任重道遠，需要從觀念、從工作作風、工作態(tài)度和體制改革等方面著手，實實在在地從細節(jié)做起。這樣，既能有效地轉(zhuǎn)變政府職能，又能提高政府的知名度、美譽度、透明度和滿意度。

(四)引入競爭機制。推進政府職能市場化

過去。人們只注重用政府來改善市場的作用，卻忽視了用市場的力量改善政府的作用。在實踐中，我們應該用市場機制來改造政府或用企業(yè)家精神重塑政府，在公共物品和服務的提供上采用市場的方法(合同承包、、拍賣、招標等)或準市場的辦法，并在公共機構以及組織中確立節(jié)約成本和提高效益的機制。這些做法是有著積極的借鑒意義的，因為市場機制的確是改善政府功能的一個基本手段，通過在政府管理中注入一些市場的因素，可以縮小政府缺陷的影響范圍，使政府管理體制更靈活高效。在一些公共物品和公共服務提供容易產(chǎn)生效率低下、經(jīng)營壟斷和滋生腐敗的領域，注入市場機制，積極推進政府職能市場化，如政府在許可權發(fā)放方面可以采用拍賣的方式，政府的采購可以通過招標的方法，公共工程可以承包給私營企業(yè)，公共物品或服務可以由幾個機構共同提供形成有序競爭等，從而有效解決政府在市場經(jīng)濟建設中易出現(xiàn)的“越位、錯位、缺位”及官員腐敗犯罪現(xiàn)象，擴大行政組織的透明度和滿意度。

(五)深化改革。創(chuàng)新體制。實現(xiàn)新的“黨政合一”

要在保留我國現(xiàn)有公共管理體制某些優(yōu)勢的基礎上，大膽吸收借鑒國外各種公共管理模式的合理之處，形成新的公共管理體制與模式。這種新體制就是新一輪的“黨政合一”，這里的“黨政合一”不是原有體制中以黨代政、黨政不分，而是將現(xiàn)有黨政部門中管理職能相近的或交叉的部分加以合并。合并既要堅持四項基本原則和黨要管黨原則，又要避免黨務部門包攬行政事務的現(xiàn)象發(fā)生。實現(xiàn)新的“黨政合一”的目的就是要克服政出多門、多頭管理的弊端，精簡機構，理順關系，不斷提高行政效率和政府的知名度和美譽度。

(六)構建共同治理格局，實現(xiàn)政府小而有力

現(xiàn)代社會條件下，政府面臨著越發(fā)復雜、多元、多變的環(huán)境，政府不可治理的空間和領域不斷加大，良好的治理環(huán)境取決于社會中的公民、組織、社會自發(fā)性解決問題的責任感和行動力，取決于政府與整個社會的良好互動。在我國構建共同治理的格局，首先改變政府管理觀念，樹立“小政府、大社會”、“小政府、大服務”的治理觀念，不要錯誤認為“政府越大就越強”，因為“大政府”不一定是“強政府”，它完全有可能就是一個“弱政府”。其次，政府通過職能的轉(zhuǎn)化，如通過委托、合同出租等形式，改變政府作為單一治理主體的格局。將社會性、公益性、服務性的職能交給非政府組織、非營利組織和私營部門承擔，讓社會力量釋放出來并融入共同治理行列中，這不僅可以彌補政府力量的不足，而且有利于實現(xiàn)政府“減肥”，最終提高政府的滿意度和美譽度。