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【摘要】文章分析了界定公共利益的必要性、可能性并設(shè)計(jì)了界定的路徑，試圖從法學(xué)理論和實(shí)踐中界定公共利益，以實(shí)現(xiàn)法律為所有人保障的基本權(quán)利。

【關(guān)鍵詞】公共利益；必要性；可能性；路徑

前言

“公共利益”一直是法學(xué)中最重要的概念。世界各國無論是在學(xué)說還是在判例上，它一直被作為一般法律所追求的基本目標(biāo)，并且是國家公權(quán)力行使過程中不可或缺的一個(gè)基本要素。正如我國臺(tái)灣地區(qū)著名公法學(xué)者陳新民教授所言：“公共利益不僅在法律、法學(xué)、行政及司法實(shí)務(wù)上以各種形式表達(dá)，而且可以說是一個(gè)用以框架公法規(guī)范體系的根本要素?！蓖瑯?，在我國公共利益也時(shí)常出現(xiàn)在法學(xué)理論及司法實(shí)踐中，但到底什么是“公共利益”，卻沒有哪個(gè)國家的法律有明確的規(guī)定。竟而導(dǎo)致了許多社會(huì)問題如：公民權(quán)利受損、政府公權(quán)力濫用等。因此對(duì)公共利益的界定就成了一個(gè)涉及法律、司法、行政，影響政府權(quán)力，公民利益的重大課題。

一、公共利益界定的必要性

公共利益一詞，廣泛出現(xiàn)于我國各種法律法規(guī)中：1954年《憲法》第13條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法征購、征用或者收歸國有?！?982年《憲法》第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用?！?004年《憲法修正案》第20條將該規(guī)定修正為：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或征用，并給予補(bǔ)償?！钡螢椤肮怖妗?？它包括哪些事項(xiàng)和范圍，法律法規(guī)并未做明確的規(guī)定，只是顯示了一項(xiàng)法律原理，即公權(quán)力對(duì)私人利益的單方面克減的目的只能是為了公共利益。因此，導(dǎo)致的結(jié)果是公私不分，以公共利益之名暗渡商業(yè)利益、政府利益之實(shí)的現(xiàn)象屢見不鮮，公權(quán)力濫用，侵犯公民人身權(quán)，公民、法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的違法行為時(shí)有發(fā)生。例如：湖南省嘉禾事件和江蘇鐵本事件等。在依法治國思潮深入人心，警察時(shí)代一去不復(fù)返的背景下，公共利益已是國家權(quán)力干預(yù)公民權(quán)利的一柄“尚方寶劍”。

近年來，在我國社會(huì)生活中發(fā)生的公權(quán)與私權(quán)沖突與公共利益的不確定性有著密切的關(guān)系。當(dāng)個(gè)體與國家之間發(fā)生利益沖突時(shí)，我們的法律體系習(xí)慣于站在公權(quán)的角度維護(hù)其正當(dāng)性，而對(duì)作為公共利益價(jià)值源泉的個(gè)人利益往往缺乏必要的關(guān)懷，導(dǎo)致對(duì)公民個(gè)人利益侵犯比較嚴(yán)重，使其對(duì)公共利益產(chǎn)生了對(duì)搞情緒。根據(jù)我們的傳統(tǒng)理念，政府開發(fā)是百年大計(jì)，是為了人民造福，于是對(duì)這種“公共利益”只有無條件的服從，很少有人對(duì)這種開發(fā)本身是否為了公共利益而深究。并且因?yàn)楣怖娴某橄笮院筒淮_定性，以及法律規(guī)定的不明確。使得個(gè)體無法對(duì)抗由政府充當(dāng)公共利益的代表者和解釋者的公權(quán)力。這樣容易導(dǎo)致公權(quán)力的濫用，滋生腐敗。因此，現(xiàn)階段對(duì)公共利益進(jìn)行界定，充分保護(hù)公民私有財(cái)產(chǎn)，防止政府權(quán)力濫用，保護(hù)公民權(quán)利，限制政府權(quán)力，維護(hù)公共利益這一終極目標(biāo)價(jià)值是十分必要的。而且公共利益的存在是為了協(xié)調(diào)個(gè)體利益的沖突，是對(duì)所有個(gè)體利益的整體概括，為了更好的保護(hù)個(gè)體利益，維護(hù)法律尊嚴(yán)，公共利益的界定顯得更為迫切所需。

二、公共利益界定的可能性

本文探析公共利益的界定，不僅因?yàn)楣怖娴慕缍ㄊ潜匾?，更重要的是公共利益的界定并非不可能的。雖然在我國目前對(duì)公共利益無一個(gè)統(tǒng)一的解說，無論是在立法上還是在學(xué)理上，都認(rèn)為公共利益是一個(gè)沒有統(tǒng)一解釋的，彈性的政治法律概念。但筆者認(rèn)為公共利益既然能成為限權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)，就必須有它的法律邊界，只是其內(nèi)容上的動(dòng)態(tài)性，正如陳新民所產(chǎn)：“嚴(yán)格意義上說，公共利益實(shí)質(zhì)上是一個(gè)價(jià)值判斷，必須以一個(gè)變遷中社會(huì)的政治、以濟(jì)、文化因素作為評(píng)判價(jià)值的要件”從這個(gè)意義上來看，被別人當(dāng)作抽象概念的公共利益可以看作是一種價(jià)值取向，基于此，現(xiàn)行法律當(dāng)中并未告訴人們公共利益包括哪些內(nèi)容，它只闡明了利益的指向性。即使如此，筆者認(rèn)為，對(duì)公共利益含義與范圍的界定還是可能的。

（一）公共利益具有自身的基本屬性

1．公共利益的客觀性。雖然現(xiàn)行法律當(dāng)中，許多人把公共利益視為一種抽象概念，但從公共利益的法律邊界來看，首先公共利益在利益指標(biāo)上給人類提供的物化和非物化的公共安全和公共福祉，給社會(huì)帶來了公共產(chǎn)品。其體現(xiàn)了公共利益與個(gè)人利益的相容性和發(fā)展的一致性。其次公共利益法律邊界由列舉性條款、概括性條款和排隊(duì)性條款構(gòu)成。公共利益是通過公開、透明的路徑與形式來指定，在實(shí)現(xiàn)公共利益過程中消除了權(quán)力運(yùn)作過程中的外部因素與尋租的可能性。所以，公共利益不是個(gè)人利益的疊加，也不能簡(jiǎn)單地理解為個(gè)人基于利益關(guān)系而產(chǎn)生的共同利益，而與之有相通性。不管人們之間的利益關(guān)系如何，公共利益都具有相對(duì)客觀性。

2．公共利益的社會(huì)共享性。既然公共利益是共同利益，而它又影響著共同所有成員的絕大多數(shù)成員，那么它就具有社會(huì)共享性。這可以從兩個(gè)層面來理解：其一，所謂社會(huì)性是指公共利益的相對(duì)普通性或非特定性，即它不是特定的，部分人的利益。其二，所謂共享性是指“共有性”，也是指共同受益性。公共利益的層次性和多樣性一定程度上體現(xiàn)在公共物品的層次性和多樣性。從一定意義上講公共利益就不是一個(gè)純粹的抽象概念。

（二）公共利益的界定方法有先例可循

雖然公共利益是一個(gè)十分抽象與高度概括的詞語，但我國臺(tái)灣地區(qū)對(duì)公共利益的界定，通過法律對(duì)公共利益作出一種具體的列舉與抽象概括相結(jié)合的概念。臺(tái)灣地區(qū)的“土地法”第208條規(guī)定：“因下列公共事業(yè)之需要，得依本法之規(guī)定征收私有土地，但征收范圍，以其事業(yè)所需為限：（1）國防設(shè)備；（2）交通事業(yè)；（3）公用事業(yè)；（4）水利事業(yè)；（5）公共衛(wèi)生；（6）政府機(jī)關(guān)，地方自治機(jī)關(guān)及其他公共建筑；（7）教育、學(xué)術(shù)及慈善事業(yè)；（8）國營(yíng)事業(yè)；（9）其他由政府興辦以公共利益為目的之事業(yè)。前8項(xiàng)是列舉，第9項(xiàng)是以防掛一漏萬的概括，其好處就在于它拓展了公共利益所含蓋的區(qū)域，增強(qiáng)了公共利益的適應(yīng)性。既對(duì)公共利益進(jìn)行了具體的界定，又迎合了它的不確定性，其余就可以通過司法判例和法律解釋來擴(kuò)展其范圍，明確其具體外延。

在我國現(xiàn)行法律中也不難找出如上述所列的例子，其不僅成功地解決了抽象性概念的界定，并且執(zhí)行得十分到位。我們《行政訴訟法》對(duì)行政訴訟受案范圍的界定，即對(duì)“具體行政行為”采取列舉和概括相結(jié)合的

辦法。《行政訴訟法》第2條的規(guī)定從總體上概括了行政訴訟的受案范圍，第5條的規(guī)定又限定的概括了行政訴訟的受安范圍，第11條第1款至第8款列舉了八類具體行政行為的內(nèi)容，最后《行政訴訟法》第12條又規(guī)定了一些不在其受案范圍之內(nèi)的事例，排除了一些行為的可訴性。它結(jié)合中國的特色成功地界定了“具體行政行為”這一抽象性概念，并起到了很好的效果。

三、公共利益界定的路徑

(一)公、私法劃分

根據(jù)實(shí)證法學(xué)家的觀點(diǎn)，當(dāng)今社會(huì)最主要的社會(huì)規(guī)范—“法律”中存在兩種性質(zhì)不同的成分:一是以抑制和解決社會(huì)成員相互沖突為己任的規(guī)則,即公法；另一種是以促使公共管理組織恰當(dāng)有效的履行其職能為己任的規(guī)則,即私法。私法源自社會(huì)生活，是不是有關(guān)財(cái)產(chǎn)、交易、婚姻家庭、損害賠償?shù)确矫娴囊?guī)則。它法律關(guān)系的主體地位平等，行為基于自愿，不存在強(qiáng)迫。而公法的內(nèi)容和范圍直接取決于公共管理組織的職能范圍，如組織管理公共事務(wù)，配置公共物品等。它的法律關(guān)系主題地位不平等，是命令與服從的關(guān)系。

（二）概括、列舉并用

公共利益作為公認(rèn)的不確定性的概念，如何理解和解釋是法學(xué)理論和司法實(shí)踐中遇到的重要問題，他既是解釋學(xué)的命題，同時(shí)也是司法實(shí)踐中的課題，分析法律文本中公共利益的方法主要有：通過司法解釋闡明本文中公共利益的含義；通過學(xué)術(shù)界對(duì)公共利益的研究，確定公共利益的學(xué)術(shù)內(nèi)涵；通過法院的判決尋找對(duì)公共利益進(jìn)行判斷的方法或內(nèi)涵。例如韓國憲法法院在憲法裁判中，根據(jù)不同的憲法案件，對(duì)公共利益進(jìn)行了憲法解釋。比較合理地解決了人民在利益關(guān)系中發(fā)生的各種糾紛。而在我國，有關(guān)公共利益的討論主要圍繞概念表達(dá)和具體構(gòu)成而展開，已取得了一定的成果，例如在《民法通則》和《中華人民共和國合同法》中出現(xiàn)的“社會(huì)公共利益”的概念，并對(duì)其價(jià)值目標(biāo)進(jìn)行了解釋。

基于公共利益內(nèi)容上的不確定性和字眼的抽象性，以及法律本身的不周延性和滯后性，本文從法律角度采用以下方法對(duì)公共利益進(jìn)行界定，即總的概括規(guī)定，肯定式分類列舉和否定式分類列舉相結(jié)合的方法來界定公共利益。

總的概括性規(guī)定也就是公共利益的學(xué)理特征。學(xué)理特征是把握一個(gè)概念的基本內(nèi)涵所必須的。因?yàn)橐粋€(gè)概念無論多難下定義，但其基本特征能夠反映出這一概念的本質(zhì)和基本精髓。限定性概括規(guī)定就是從“公共”的范圍”和“利益”的內(nèi)容兩方面來對(duì)其進(jìn)行限定，因?yàn)榉杀旧砭褪菣?quán)衡利益的機(jī)器，是隨著時(shí)代的進(jìn)步、社會(huì)的發(fā)展而變化的。公共利益是公眾的利益而非簡(jiǎn)單的政府利益；是法定的利益而非行政自由裁量的利益；是相對(duì)權(quán)衡比較利益而非絕對(duì)的利益；是直接的實(shí)質(zhì)利益而非間接的抽象利益，由此我們可以看出公共利益的特征有：公共利益是不特定人的利益；利益需要符合社會(huì)進(jìn)步需要；公共利益是來源于私人利益卻又與它相對(duì)的利益。因此對(duì)公共利益的內(nèi)涵我們應(yīng)該堅(jiān)持這樣的界定規(guī)則：在“利益”判斷方面首先必須以規(guī)范背后的價(jià)值觀念為基準(zhǔn)。

（三）限權(quán)、授權(quán)并重

立法原本就滯后與社會(huì)生活的需要。一項(xiàng)私人財(cái)產(chǎn)在何種情況下被認(rèn)為與“公共利益”相沖突，事先根本無法確定，此時(shí)此地與“公共利益”相沖突，彼時(shí)彼地與“公共利益”兩相無礙。公共利益與國家主權(quán)相聯(lián)結(jié)的本質(zhì)決定立法者只能根據(jù)憲法規(guī)范在具體法律中規(guī)定一般的概括條款，而不能就此確立一個(gè)普遍標(biāo)準(zhǔn)。因此，在較為具體的層面，公共利益的界定屬于一個(gè)憲法分權(quán)問題，應(yīng)由立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)共同分享。立法者作出概括性規(guī)定，具體的判斷標(biāo)準(zhǔn)則由行政機(jī)關(guān)來行使。在出現(xiàn)糾紛和沖突時(shí)，法院才介入，最后確定爭(zhēng)執(zhí)的問題是否屬于公共利益。行政機(jī)關(guān)定標(biāo)準(zhǔn)，法院做判決都要根據(jù)當(dāng)時(shí)的具體情況即：時(shí)間、地點(diǎn)、國家的經(jīng)濟(jì)政策，對(duì)公共健康和安全是否構(gòu)成威脅，公共用途等。為防止地方政府將公共利益變?yōu)榈胤嚼婊蛏虡I(yè)利益，這種權(quán)力的行使必須有個(gè)授權(quán)的過程，也就是必須規(guī)定如：省級(jí)以上人民政府才有權(quán)解釋公共利益，必要時(shí)可根據(jù)當(dāng)時(shí)、當(dāng)?shù)氐奶厥馇闆r由中央直接授權(quán)地方人民政府以解釋權(quán)。。

但是，行政機(jī)關(guān)并非獨(dú)享行使界定公共利益的權(quán)力，法治國家的分權(quán)原則決定了法院適時(shí)可以介入這一過程，分享該權(quán)力。行政機(jī)關(guān)行使的自由裁量權(quán)可能產(chǎn)生專斷，在確立形式上可能引起爭(zhēng)議，當(dāng)事人提交法院，法院需要引入何謂公共利益的標(biāo)準(zhǔn)。但司法屬性決定了它不可能參照“被告”制定的標(biāo)準(zhǔn)。因此，法院將按一定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)爭(zhēng)議中的問題進(jìn)行裁斷，當(dāng)然法院對(duì)公共利益的界定只能依司法標(biāo)準(zhǔn)，而且只能被動(dòng)的接受對(duì)其的界定。也即在法治國家權(quán)力分立的體系下，有立法機(jī)關(guān)對(duì)公共利益確立概括標(biāo)準(zhǔn)，由行政機(jī)關(guān)完成具體的界定工作，法院在出現(xiàn)糾紛后司法程序界定公共利益。

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