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序言

“新公共行政”出現(xiàn)在一個(gè)標(biāo)志著社會(huì)騷動(dòng)、對(duì)政府持不信任且持?jǐn)骋晳B(tài)度的時(shí)期，即20世紀(jì)60年代末。新公共行政記錄了歷史的呼聲：要求進(jìn)行行政改革以使公共行政更為“合法化”。它在學(xué)者與行政官員如何看待管理及評(píng)估公共政策的征途上投射了新的理念。它的思維方式從本質(zhì)上講不強(qiáng)調(diào)技術(shù)，而偏重于人本主義。

新公共行政重視社會(huì)公平、代表性、響應(yīng)、參與及社會(huì)責(zé)任感。它支持公民更多地參與公共政策（及公共服務(wù)）的發(fā)展、管理與評(píng)估以確保更高程度的社會(huì)公平。社會(huì)公平被定義為“包括這樣一些活動(dòng)，這些活動(dòng)旨在提高（處于不利條件的）少數(shù)民族政治權(quán)力和經(jīng)濟(jì)狀況”(Frederickson,1974)。新公共行政的焦點(diǎn)是以改革為契機(jī)，重新分配政治權(quán)力。

新公共行政識(shí)別并澄清了公共行政學(xué)所要研究的方向，帶來(lái)了包括公共行政的目的、領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)、經(jīng)濟(jì)有效性、管理和評(píng)估系統(tǒng)、人事管理、教育和培訓(xùn)、以及公共領(lǐng)域中的相互影響與關(guān)系等方面的變化。新公共行政的價(jià)值觀及思維方式逐漸滲透到二戰(zhàn)后的政府機(jī)構(gòu)中并影響了政府職能履行的方式。

本文試圖闡釋新公共行政誕生的歷史背景，它的理論框架以及受其影響公共行政在兩次密魯布諾克(Minnowbrook)會(huì)議(1968,1988)之間所產(chǎn)生的變化。

第一次密魯布諾克會(huì)議：新公共行政的誕生

20世紀(jì)40年代伊始，公共行政的理論與實(shí)踐強(qiáng)調(diào)決策制定、理性系統(tǒng)分析、管理科學(xué)和運(yùn)籌學(xué)。公共管理者的職能是經(jīng)濟(jì)效率——即以最少的費(fèi)用完成最多的工作。60年代前，不平等與不公正的問(wèn)題在公共行政學(xué)理論中沒(méi)有起到作用，或作用微乎其微。60年代民權(quán)運(yùn)動(dòng)的直接卷入導(dǎo)致了這一“管理主義”時(shí)期公共行政觀點(diǎn)的演變。作為這一時(shí)期公共行政變化的結(jié)果，新公共行政出現(xiàn)于60年代末與70年代初。

1967年，錫拉丘茲大學(xué)麥克思韋爾公民與公共事務(wù)學(xué)院(MaxwellSchoolofCitizenshipandPublicAffairsatSyracuseUniversity)的瓦爾多教授認(rèn)識(shí)到：由于這些騷動(dòng)的年代，公共行政已經(jīng)發(fā)生變化。他希望更好地理解這些變化對(duì)公共行政造成的影響，以及這些變化與二戰(zhàn)后60年代前的變化有何不同。瓦爾多感興趣于比較兩類人在價(jià)值觀和看問(wèn)題的角度方面的趨勢(shì)和差異：一是60年代進(jìn)入公共行政領(lǐng)域的人，二是那些經(jīng)歷了30年代大蕭條、二戰(zhàn)、朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)和實(shí)用政府的人。瓦爾多得到他的年青同事夫里德利克圣、馬諾力(Marini)和萊牧布萊特(Lambright)的支持。為了更好地了解青年學(xué)者看問(wèn)題的角度，他們所組織的密魯布諾克會(huì)議只邀請(qǐng)60年代進(jìn)入公共行政領(lǐng)域的學(xué)者和官員(Frederickson,1989,p.94)。

瓦爾多讓12位參會(huì)代表提交論文，以便討論和分析當(dāng)代公共行政面臨的問(wèn)題。會(huì)議在錫拉丘茲大學(xué)的密魯布諾克會(huì)議中心召開(kāi)，時(shí)間是1968年9月3日至7日。參會(huì)代表辯論、批判和分析源于這些論文、會(huì)議和討論所產(chǎn)生的不同主題。會(huì)議結(jié)束后的幾年時(shí)間里這方面的著述增多，討論持續(xù)不斷地進(jìn)行，開(kāi)辟了公共行政新的角度和眼界。這些論文和書籍現(xiàn)在被統(tǒng)稱為新公共行政。會(huì)議的成果后來(lái)被稱為密魯布諾克視野。會(huì)議抓住了青年學(xué)者理論探討和研究角度的實(shí)質(zhì)，這些學(xué)者察覺(jué)到美國(guó)民主的失敗。

馬諾力(Marini,1971)在《邁向新公共行政：密魯布諾克視野》一書中編選了會(huì)議的論文總結(jié)、評(píng)論和注釋，強(qiáng)調(diào)了會(huì)議出現(xiàn)的主題和觀點(diǎn)。瓦爾多著述了《騷亂年代的公共行政》。夫里德利克圣寫了許多文章論述密魯布諾克會(huì)議的結(jié)果，最有影響的是《新公共行政與新公共行政連接》。

新公共行政的觀點(diǎn)源于60年代末與70年代初公眾關(guān)于社會(huì)公平與人權(quán)的價(jià)值觀。它認(rèn)識(shí)到20世紀(jì)后半葉社會(huì)價(jià)值觀念的轉(zhuǎn)變以及政府積極地響應(yīng)這些新的價(jià)值觀的重要性。密魯布諾克會(huì)議與新公共行政所認(rèn)識(shí)到最為顯著的價(jià)值觀有社會(huì)公平、代表性、響應(yīng)、參與和社會(huì)責(zé)任感(Frederickson,1974)。

社會(huì)公平

社會(huì)公平有多重定義。然而，它重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)所有公民平等的政治和社會(huì)機(jī)會(huì)。它同樣代表著對(duì)所有公民而不是對(duì)公共機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，以及對(duì)公共部門經(jīng)理決策和實(shí)施項(xiàng)目負(fù)責(zé)。按照夫里德利克圣的觀點(diǎn)，社會(huì)公平意味著一系列組織機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)和管理風(fēng)格的優(yōu)先權(quán)取向。社會(huì)公平賦予公共行政這樣一門既有理論特色又是實(shí)踐性很強(qiáng)（重視解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題）的交叉學(xué)科以新的研究和教育方法(Frederickson,1980,6)。

新公共行政提出公共行政是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的陣地。然而，公共行政的等級(jí)制權(quán)威結(jié)構(gòu)需要作出調(diào)整以鼓勵(lì)這種新的思維方式。通過(guò)采納一種組織的“聯(lián)合”模式，公務(wù)員能夠在更大程度上控制他們自己的行為，并且提供公平的公共服務(wù)。

代表性

代表性是討論的一個(gè)重要話題，密魯布諾克參會(huì)者對(duì)此分歧較大，柯克哈特(Kirkhart)提出了一個(gè)組織重建的模型提倡“社會(huì)多元化”。柯克哈特關(guān)于組織的聯(lián)合模式基于暫時(shí)的等級(jí)制、情景領(lǐng)導(dǎo)和項(xiàng)目小組的靈活權(quán)威。

密魯布諾克參與者討論了這樣的代表性是否真正代表了公眾，考慮到公眾并沒(méi)有影響代表決策的直接權(quán)力。然而，歐輪·懷特（OrionWhite，一個(gè)密魯布諾克的參會(huì)者）指出代表性官僚機(jī)構(gòu)本身并不能確保公務(wù)員會(huì)自動(dòng)受其代表的公民所約束，或者公眾的需要會(huì)通過(guò)這種關(guān)系而絕對(duì)地被代表。懷特認(rèn)識(shí)到代表性肯定是新公共行政的重要組成部分，但不是唯一的激勵(lì)因素，需要考慮其它價(jià)值觀以增加積極參與。

響應(yīng)性

作為新公共行政新出現(xiàn)的價(jià)值觀念的結(jié)果，一種新的理念即“變化而不是成長(zhǎng)”變得更為重要。政府需要更多地響應(yīng)公眾的需求。伴隨著變化的發(fā)生，一些機(jī)構(gòu)將會(huì)成長(zhǎng)，而另一些機(jī)構(gòu)將不再必要。變化被看做是有效性的重要方面并成為評(píng)估政府業(yè)績(jī)的一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。為了使政府響應(yīng)公眾，就必須理解公眾需求什么。這被密魯布諾克會(huì)議的追隨者看作是需要實(shí)現(xiàn)的一個(gè)目標(biāo)，通過(guò)公民直接參與公眾評(píng)論委員會(huì)、臨時(shí)項(xiàng)目以及從顧客群體中廣泛招募人員來(lái)實(shí)現(xiàn)這個(gè)目的。

參與

新公共行政提供在公共事務(wù)中廣泛程度的公民與公務(wù)員參與。它尋求增加在組織機(jī)構(gòu)事務(wù)和公共政策形成過(guò)程中所有公共部門員工的參與，這種參與通過(guò)新公共行政的聯(lián)合模型和沖突模型來(lái)實(shí)現(xiàn)。它鼓勵(lì)公民以個(gè)體或集體的形式廣泛地參與公共行政，從而使公共行政更響應(yīng)公眾呼聲和以顧客為中心。密魯布諾克作者采用和強(qiáng)調(diào)“顧客”的術(shù)語(yǔ)以表示公民和行政官員在新公共行政中的重要性。瓦爾多注意到“顧客導(dǎo)向”是密魯布諾克會(huì)議六個(gè)主題之一(Marini,1971,p.8,15&169)。通過(guò)能動(dòng)的沖突關(guān)系，公務(wù)員與公民合作并發(fā)展為積極的聯(lián)合體。

社會(huì)責(zé)任感

美國(guó)人生活的質(zhì)量和穩(wěn)定性取決于公務(wù)員的辛勤工作。因此，公務(wù)員不應(yīng)當(dāng)對(duì)公眾的需求漠不關(guān)心或一無(wú)所知。對(duì)政府官員的道德水準(zhǔn)和社會(huì)責(zé)任感的要求比60年代以前要高。根據(jù)密魯布諾克的觀點(diǎn)，公共管理者應(yīng)當(dāng)有道德意識(shí)。公務(wù)員應(yīng)當(dāng)以公眾利益為準(zhǔn)繩，履行他們的誓言和民事責(zé)任。通過(guò)公共服務(wù)的道德和民事責(zé)任，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出社會(huì)責(zé)任感。

密魯布諾克作者亦討論了行政自主權(quán)和法律責(zé)任的問(wèn)題。公務(wù)員應(yīng)當(dāng)享有不服從不合憲法命令的權(quán)力，這極為重要。公務(wù)員應(yīng)當(dāng)成為公眾的服務(wù)員，理解公眾的需求并為實(shí)現(xiàn)這些需求而有道德地工作。

公共管理者被視作以公眾的利益而不是他們的自我利益去創(chuàng)造高效率同時(shí)又是平等的服務(wù)。公務(wù)員不再被看作如50年代那樣僅僅是固定政策和決策的實(shí)施者。恰恰相反，他們應(yīng)當(dāng)是因?yàn)榇砉娎娌庞袡?quán)力而又為公眾提供有效率和公平的服務(wù)。道德與其它價(jià)值觀如社會(huì)公平、代表性和響應(yīng)性等成為新公共行政觀念的基礎(chǔ)。

1968年第一次密魯布諾克會(huì)議之后至1988年之間公共行政的變化

新公共行政所提出的價(jià)值觀念不僅給公共行政打上了深深的烙印，而且也改變了公共行政。幾乎所有的主要大學(xué)都開(kāi)設(shè)公共行政教育項(xiàng)目，碩士點(diǎn)相繼設(shè)立，并且成為那些欲在政府中謀職者的敲門磚。新的雜志創(chuàng)辦了，分支領(lǐng)域的研究也變得繁榮。公共行政領(lǐng)域的重心也從機(jī)構(gòu)的管理轉(zhuǎn)移到政策科學(xué)。政策問(wèn)題與政府機(jī)構(gòu)的效率同等重要（甚至更為重要）。公共政策的研究繁榮起來(lái)并在政府內(nèi)獲得了動(dòng)力。

1974年，《公共行政評(píng)論》組織了“社會(huì)公平與公共行政專題論文集”，以期增加人們對(duì)社會(huì)公平的理解。這里，社會(huì)公平作為民主社會(huì)的基礎(chǔ)、人類行為的基礎(chǔ)以及作為分配的公共服務(wù)的法律和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。撰稿者認(rèn)為對(duì)這個(gè)主題的研究和分析是一項(xiàng)挑戰(zhàn)。然而，社會(huì)公平的定義仍然不明確。社會(huì)公平(socialequity)與社會(huì)平等(socialequality)操作上無(wú)法區(qū)別開(kāi)來(lái)。

新公共行政的倡導(dǎo)者所強(qiáng)調(diào)的“顧客”這個(gè)術(shù)語(yǔ)同樣在公民與公共行政管理者中帶來(lái)了混亂(Radin&Cooper,1989,p.167)?！邦櫩汀钡氖褂檬怯脕?lái)指出邁向民主行政的步驟并降低封閉型官僚機(jī)構(gòu)的控制作用。它指出公民是公共行政官員技術(shù)專長(zhǎng)的直接消費(fèi)者，而不是有權(quán)力和義務(wù)去構(gòu)造公共行政職能的群體。“公民”這個(gè)概念更貼切地闡明了公眾在民主政體中的關(guān)系。

公共行政顯然在促進(jìn)消極的代表性方面做了認(rèn)真的努力。這是由功績(jī)制的內(nèi)涵和公共服務(wù)對(duì)象的變化所引起的。在整個(gè)70年代，公務(wù)人員的變化趨勢(shì)是代表性政府機(jī)構(gòu)。1978年，公務(wù)員改革法案制定了聯(lián)邦從業(yè)人員必須反映國(guó)家多元化的就業(yè)政策。

為了執(zhí)行新公共行政關(guān)于響應(yīng)性的觀點(diǎn)，公共服務(wù)專業(yè)人士將需要與非職業(yè)人員分擔(dān)責(zé)任以確保顧客得到最負(fù)責(zé)任的服務(wù)。這就導(dǎo)致了從顧客群體中聘用新人員進(jìn)入組織的需求，并改變了聘用的方式。英格拉姆與羅森布盧牧(Ingraham&Rosenbloom,1989)建議當(dāng)政府機(jī)構(gòu)雇用全日制公民參與專家組織和促使公民參與行政決策制定時(shí)，應(yīng)該有內(nèi)部和外部的參與聯(lián)合發(fā)生。紐約州環(huán)境保護(hù)局(TheNewYorkStateDepartmentofEnvironmentalConstruction)在80年代在全州范圍內(nèi)聘用了17位這樣的專家以協(xié)助其項(xiàng)目能夠得到直接的公民參與并決定公眾利益。

分權(quán)被看作是加強(qiáng)公共服務(wù)與公民之間連接的手段。分權(quán)尋求公民參與行政事務(wù)、咨詢團(tuán)體、董事局，并鼓勵(lì)公民更多地控制服務(wù)提供的過(guò)程。那時(shí)，郝伯特·考夫曼(HerbertKaufman)主張分權(quán)不僅是對(duì)更大程度代表性行政的響應(yīng)，而且亦是對(duì)更大程度上責(zé)任感和控制的響應(yīng)(Ingraham&Rosenbloom,1989,p.121)。按照密魯布諾克及后來(lái)支持者的觀點(diǎn)，分權(quán)免除了選舉官員決策制定與資源分配的行政權(quán)力，而將這些權(quán)力交給公共行政官員(publicadministrator)以及公眾。當(dāng)然，選舉官員反對(duì)分權(quán)，他們不愿意行政權(quán)力被分散出去。

對(duì)政府采取玩世不恭和不信任的態(tài)度在尼克松執(zhí)政時(shí)期，尤其是水門丑聞(WatergateScandal)后達(dá)到了高潮。在這一“大兄弟”政府時(shí)期，增加公民參與的努力受到限制。尼克松總統(tǒng)認(rèn)為，政府的秘密動(dòng)作對(duì)于保護(hù)公民和他們的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況是必需的。這與約翰·肯尼迪(JohnF.Kennedy)總統(tǒng)在幾年前所示范的公共服務(wù)的觀點(diǎn)大相徑庭，與新公共行政的價(jià)值觀念也相去甚遠(yuǎn)。尼克松的總統(tǒng)競(jìng)選反對(duì)新公共行政的許多價(jià)值觀念和目標(biāo)。對(duì)公共服務(wù)消極的看法持續(xù)到卡特(Carter)和里根(Reagan)總統(tǒng)時(shí)期。公共服務(wù)被看作是一個(gè)問(wèn)題，而不是解決辦法。

政府沒(méi)有成為新公共行政所尋求的響應(yīng)性機(jī)構(gòu)。在70年代末期，公眾對(duì)限制和改革政府的觀點(diǎn)失去興趣。如此，人們除了想到精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)以外，別無(wú)良策。

新公共行政的觀念并沒(méi)有如密魯布諾克參會(huì)者所期冀的那樣捕獲住了公眾或?qū)W術(shù)界的注意力。新公共行政并沒(méi)有成為管理或新政府的具體的組織形式。然而，社會(huì)公平與響應(yīng)性仍然是這一時(shí)期的重要價(jià)值觀。

第二次密魯布諾克會(huì)議：1988年的新公共行政

第一次密魯布諾克會(huì)議20年之后，另一群學(xué)者與研究人員聚集在密魯布諾克會(huì)議中心重新審視60年代的觀點(diǎn)。評(píng)論這20年的變化以及對(duì)公共行政當(dāng)前和未來(lái)的影響。1987年春，在波斯頓(Boston)召開(kāi)的美國(guó)行政學(xué)年會(huì)上，第一次密魯布諾克會(huì)議的參加者討論了組織第二次密魯布諾克會(huì)議的設(shè)想。所有第一次密魯布諾克會(huì)議的參會(huì)者都受到了邀請(qǐng)，并邀請(qǐng)了這20年間對(duì)公共行政學(xué)領(lǐng)域作出杰出貢獻(xiàn)的人士。1988年密魯布諾克會(huì)議有66人參加，其中30人在60年代（即公眾利益時(shí)期）進(jìn)入公共行政領(lǐng)域（本文作者霍哲教授受邀參加了會(huì)議），其余的參加者在80年代（即私人利益時(shí)期）進(jìn)入公共行政領(lǐng)域。

1988年9月舉行的第二次密魯布諾克會(huì)議提供了比較60年代與80年論與研究視角異同的良好機(jī)會(huì)，并且討論和決定了這些對(duì)比的觀點(diǎn)是如何影響這一時(shí)期的公共行政行為的。60年代與80年代群體的主要差異被認(rèn)識(shí)到。80年代的女性人數(shù)明顯增加。1968年只有1名女性參會(huì)，而1988年有14名女性參會(huì)。這一變化被認(rèn)為是肯定行動(dòng)的結(jié)果。不過(guò)，少數(shù)民族的代表人數(shù)在1988年下降了。參會(huì)者的年齡也有較大的差異。68年參會(huì)者的年齡在35歲左右，88年參會(huì)者的年齡大都在40多歲至50多歲。這表明不少人是在別的領(lǐng)域工作一段時(shí)間后再進(jìn)入公共行政領(lǐng)域。他們受教育的背景也不盡相同。60年代群體主要是學(xué)政治學(xué)出身，而80年代群體的學(xué)業(yè)背景差異較大，包括政策科學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、城市研究和法律。

1988年沒(méi)有大的社會(huì)變化和爭(zhēng)論，不象1968年那樣。但1988年的確標(biāo)志著里根行政以及長(zhǎng)期的鞭撻官僚機(jī)構(gòu)(BureaucraticBashing)的結(jié)束。自1968年之后，新公共行政產(chǎn)生的公共行政的樂(lè)觀想法和見(jiàn)解逐漸消失。公眾對(duì)公共行政的信心在下降、對(duì)私有化的興趣在上升、稅收下降、公共行政的通才沒(méi)有具體化、公共行政的學(xué)員人數(shù)有所下降。

“就研究范圍來(lái)說(shuō)，80年代和90年代的問(wèn)題或許沒(méi)有60年代那樣嚴(yán)重。但過(guò)去的樂(lè)觀主義——即公共機(jī)構(gòu)能夠解決重要社會(huì)問(wèn)題的信心——卻很匱乏”(Holzer,1989,p221)。改革的動(dòng)力“已經(jīng)失去，有時(shí)歸咎于理論與學(xué)術(shù)的模糊”(Holzer,1989,p221)。同一時(shí)期，過(guò)去十年的資本主義和私人利益的價(jià)值觀受到質(zhì)疑。對(duì)政府的譏諷與不信任、缺乏社會(huì)目的和方向感、公民與政府官員缺乏社會(huì)責(zé)任感等問(wèn)題均暴露出來(lái)。

這次密魯布諾克會(huì)議與1968年的會(huì)議是不一樣的。它沒(méi)有1968年那種熾烈的革命性和沖突性，沒(méi)有那么強(qiáng)烈的火藥味。這也是源于會(huì)議的安排。1988年，24篇文章及對(duì)應(yīng)的評(píng)論提交給會(huì)議，沒(méi)有正式的論文宣讀，會(huì)前論文就已經(jīng)分發(fā)給參會(huì)者以便進(jìn)行會(huì)期4天半的討論和辯論(Mayer,1989,p.218)。第一天分小組討論，對(duì)論文進(jìn)行評(píng)論。第二天致力于集體討論一些專題，如政府機(jī)構(gòu)、民主、領(lǐng)導(dǎo)、道德和組織理論。第三天會(huì)議分成兩組，一組代表60年代群體，另一組代表80年代群體。第四天選代表討論他們的結(jié)論和觀察。

1988年會(huì)議包括了許多同樣的主題，主要有道德、社會(huì)公平、人際關(guān)系與民主的協(xié)調(diào)以及對(duì)整個(gè)領(lǐng)域的關(guān)心。其它題目不象1968年那樣鮮明，如領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)、憲法性、合法性、技術(shù)、政策與經(jīng)濟(jì)觀點(diǎn)。與1968年會(huì)議不同，第二次密魯布諾克會(huì)議有意總結(jié)、比較并得出結(jié)論(Frederickson,1989,p.100)。

第二次密魯布諾克會(huì)議所考慮的十一個(gè)主題代表了公共行政歷史的一個(gè)片段。根據(jù)1988年《公共行政評(píng)論》(PublicAdministrationReview)作者的意見(jiàn)，與1968年第一次密魯布諾克會(huì)議相比，公共行政似乎在平和地加固自己的核心價(jià)值觀、相關(guān)性以及目的。對(duì)民主價(jià)值觀和社會(huì)公平的接受變得明朗。所提交的論文滲透了這些觀點(diǎn)，即通過(guò)公務(wù)員有意識(shí)的努力和公共服務(wù)的良好形象改善公共服務(wù)。然而，在如何執(zhí)行及公共服務(wù)在市場(chǎng)份額下降和全球化經(jīng)濟(jì)時(shí)代如何管理方面卻沒(méi)有什么努力。

密魯布諾克會(huì)議的主題可分為兩部分。前五個(gè)主題提供了歷史地與密魯布諾克會(huì)議對(duì)照的觀點(diǎn)。后六個(gè)主題集中于當(dāng)時(shí)(1988)和未來(lái)公共行政的見(jiàn)解(Guy,1989,p.219)

1.1968年所出現(xiàn)的不滿足于現(xiàn)狀的見(jiàn)解不再是臨時(shí)性的。對(duì)社會(huì)公平的見(jiàn)解相似，并且接受這樣的看法，即社會(huì)公平與現(xiàn)實(shí)接近。

2.強(qiáng)烈關(guān)注民主價(jià)值及其在公共行政的核心地位。

3.持續(xù)進(jìn)行價(jià)值觀與行為觀的爭(zhēng)論。

4.社會(huì)多元化并體現(xiàn)于就業(yè)構(gòu)成的觀點(diǎn)成為本次會(huì)議的基本價(jià)值取向。性別多元化清晰地成為1988年的主題。

5.本次密魯布諾克會(huì)議的聲音是樂(lè)觀的，對(duì)比于60年代感覺(jué)無(wú)希望的處境，參會(huì)者感覺(jué)到了在90年代“有限的希望”(Holzer,1989,p221)。

6.對(duì)近期的看法和革新的預(yù)期更符合現(xiàn)實(shí)。

7.公共行政在處理其多學(xué)科根基的問(wèn)題上遇到了障礙，并辨論了公共行政職業(yè)中民族中立的問(wèn)題。

8.盡管接受了私有化的觀點(diǎn)，資本主義（商業(yè)和企業(yè)）卻受到藐視。

9.對(duì)公共人事系統(tǒng)限制的不耐煩情緒比較明顯。

10.不愿意涉及技術(shù)及進(jìn)步，認(rèn)為技術(shù)進(jìn)步是一種錯(cuò)誤而不是改善公共服務(wù)的一種工具。

11.盡管是公共行政在政策制定中的作用，參會(huì)者不愿意進(jìn)一步探討政府該做什么。政治與行政的二分法仍然有其市場(chǎng)(Guy,1989,p.219-220)。

依據(jù)霍哲(1989)的觀點(diǎn)，密魯布諾克會(huì)議追求了兩個(gè)主要觀點(diǎn)：第一，公民呼吁參與社區(qū)，強(qiáng)調(diào)個(gè)人價(jià)值而不是個(gè)人所得。第二，公務(wù)員被看作是解決社會(huì)問(wèn)題的重要紐帶。在會(huì)議的眾多主題中討論了社會(huì)的日趨復(fù)雜性。80年代的社會(huì)問(wèn)題與60年代的社會(huì)問(wèn)題不同。無(wú)家可歸、貧困、愛(ài)滋病、酸雨、核廢物、預(yù)算赤字和貿(mào)易赤字無(wú)疑是一個(gè)健康社會(huì)的障礙(Cleary,1989,p.227&Holzer1989,p.223)。60年代之后的技術(shù)迅猛發(fā)展產(chǎn)生了新的問(wèn)題。會(huì)議認(rèn)為技術(shù)不是解決公共問(wèn)題的重要手段。

霍哲(1989)認(rèn)為，如果政府要成為加強(qiáng)社會(huì)的工具，那么公共行政就將需要重塑自身的能力以適應(yīng)未來(lái)，并連接理論與實(shí)踐。坡特(Porter,1989)指出，1988年的參會(huì)者對(duì)于考慮需要多少工作去獲取資源、并實(shí)施創(chuàng)新和新項(xiàng)目方面顯得更為成熟(p.233)。

與第一次密魯布諾克會(huì)議積極地向社會(huì)問(wèn)題挑戰(zhàn)的態(tài)度相對(duì)照，本次會(huì)議采取的方式有所不同。他們?cè)谡J(rèn)識(shí)上重新審視民主、道德、責(zé)任感、哲學(xué)和經(jīng)濟(jì)。參會(huì)者更為冷靜(Bailey,1989,p224)。參會(huì)者一致認(rèn)為70年代和80年代的事件增加了社會(huì)的復(fù)雜性。因而，政府面臨更加復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題。依據(jù)貝利(Bailey,1989p.224)的觀點(diǎn)，如果密魯布諾克會(huì)議抓住了一個(gè)主要問(wèn)題，“那就可能是每一種解決辦法都創(chuàng)造了新的問(wèn)題”

會(huì)議參與者不再認(rèn)為所有的社會(huì)問(wèn)題都可以得到解決。然而，如1968年那樣，他們認(rèn)為公共行政提供了解決這些問(wèn)題的重大可能性。參會(huì)者支持這種觀點(diǎn)，但整個(gè)會(huì)議的感覺(jué)是不完整(Bailey,1989,p224)。他們感到公共行政的“謎”仍然沒(méi)有得到解決。

本次會(huì)議關(guān)注的一個(gè)重要問(wèn)題是公眾需要與可用資源的不平衡以及資源如何被用來(lái)解決社會(huì)問(wèn)題。一些參與者呼吁公共行政官員盡最大努力去重視對(duì)話并取得一致意見(jiàn)(Cleary,1989,p.226)。第二個(gè)重點(diǎn)是行政官員通過(guò)在他們的工作中采用民主的過(guò)程去保護(hù)民主和推動(dòng)民主的作用。

結(jié)束語(yǔ)

新公共行政對(duì)社會(huì)公平的尋求不僅在于確保社會(huì)項(xiàng)目被平等地分配給那些需要者，同樣在于改革公共政策制定的方式。社會(huì)公平是制定公共政策、發(fā)展項(xiàng)目、執(zhí)行和評(píng)估這些項(xiàng)目的優(yōu)先權(quán)。新公共行政為政府探尋新的目的。盡管尋找獨(dú)立于其它代表性民主機(jī)構(gòu)的社會(huì)公平的基本原則在過(guò)去30年中未能被實(shí)施，公共服務(wù)所發(fā)生的大多數(shù)變化構(gòu)筑在新公共行政的準(zhǔn)則之上。

因?yàn)閹醉?xiàng)主要的障礙，社會(huì)公平未能達(dá)到新公共行政擁護(hù)者所期冀的頂巔。首先，民主和人道主義與資本主義相聯(lián)系的價(jià)值觀有沖突。一項(xiàng)由麥克柯錄斯基(McClosky)和左勒(Zoller)于1984年所主持的研究發(fā)現(xiàn)資本主義價(jià)值（利益的最大化、私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯和自由市場(chǎng)）與民主價(jià)值（自由、平等、社會(huì)責(zé)任感和普遍的福利）的矛盾繼續(xù)存在。這些相反的價(jià)值取向互相限制。美國(guó)人渴望資本主義，但同樣主張自由、平等和人權(quán)。民主價(jià)值的極端形式并不支持資本主義，反之亦然。這種兩難的處境提出了許多問(wèn)題如美國(guó)政府如何在同一政府框架里同時(shí)管理或保留資本主義與民主的權(quán)利。

亞瑟·施勒新基(ArthurSchlesinger,1986)辨護(hù)了這樣的假說(shuō)，即在公共目的與私有利益之間國(guó)家參與有一個(gè)持續(xù)的轉(zhuǎn)移。施勒新基所描述的美國(guó)在一個(gè)時(shí)期受資本主義價(jià)值觀的影響，而另一個(gè)時(shí)期受民主價(jià)值觀的影響。正是這種公眾利益與私人利益持續(xù)不斷的緊張關(guān)系向美國(guó)的民主提出了挑戰(zhàn)。除非這些民主價(jià)值觀變得根深蒂固并且比資本主義價(jià)值觀更有市場(chǎng)，美國(guó)的行政機(jī)構(gòu)將會(huì)繼續(xù)奮斗以樹(shù)立這些價(jià)值觀念。

第二，“社會(huì)公平”從來(lái)沒(méi)有十分明確的定義。這也對(duì)它的成就構(gòu)成了威脅。社會(huì)公平是指無(wú)論需要、種族、收入、政治傾向而給所有人分配同樣的權(quán)力和服務(wù)嗎？或是給每人提供同樣的機(jī)會(huì)(Okun,1975,p.3)？在社會(huì)公平成為所有公共行政與民主行動(dòng)的基礎(chǔ)和度量標(biāo)準(zhǔn)前，社會(huì)公平必須被定義、理解、接受和重視以使社會(huì)公平的價(jià)值超越資本主義的經(jīng)濟(jì)效率。

第三，新公共行政模型的執(zhí)行需要更廣泛的制度變化。首先，結(jié)構(gòu)變化要求決策分權(quán)和提供服務(wù)的分權(quán)以及將權(quán)力和權(quán)威從選舉官員那里轉(zhuǎn)移給行政管理者和公民。組織的聯(lián)合模型允許更為靈活和自主的決策權(quán)以便幫助新公共行政達(dá)到社會(huì)平等的目的。然而，聯(lián)合模型從來(lái)沒(méi)有被廣泛地接受成為公共行政的模式。這也可能是因?yàn)楣补芾碚卟徽J(rèn)為聯(lián)合模型能成為他們獲取私利的方式，無(wú)論是利用機(jī)構(gòu)的缺陷和漏洞去謀取經(jīng)濟(jì)利益或是政治權(quán)力。即使是那些將公眾利益放在心上的行政管理者也可能會(huì)無(wú)意地破壞對(duì)社會(huì)公平的追求——通過(guò)允許等級(jí)制結(jié)構(gòu)以限制他們的決策。

與第二次密魯布諾克會(huì)議的參與者意見(jiàn)合拍，公共管理者必須把眼光投向其它學(xué)科以發(fā)現(xiàn)與自身相關(guān)的主題。要構(gòu)筑一門新的學(xué)科，它自身的定義和理論必須轉(zhuǎn)化成實(shí)踐者的實(shí)際應(yīng)用。如果缺乏對(duì)該領(lǐng)域持續(xù)不斷的興趣和研究，新公共行政的觀念將永遠(yuǎn)不會(huì)有機(jī)會(huì)物化為實(shí)踐的方法論。多數(shù)社會(huì)公平的理論工作都是破壞性的，未能重新建筑為公共行政理論(Hart,1974,p.351)。社會(huì)公平的理論框架需要重建以使其成為公共行政工作和文化的核心框架。理論與政策分析方法論工具的有機(jī)耦合將有助于檢閱利益的分配以促進(jìn)公平和信息全面的決策。直到公共管理者像重視效率和經(jīng)濟(jì)那樣來(lái)理解和重視社會(huì)公平，這將是一項(xiàng)十分艱巨的任務(wù)。新理論必須定義和預(yù)測(cè)政策備選方案的功效，新的組織結(jié)構(gòu)以及那些在公共服務(wù)中培育公平的管理風(fēng)格。

如果民主價(jià)值要被吸納入公共行政的所有準(zhǔn)則中，就要求對(duì)公共行政的憲法性和合法性有更深刻的理解，以及民主價(jià)值如何能有說(shuō)服力地進(jìn)入政治文化(IngrahamandRosenbloom,1989,p.123)。出于這個(gè)原因，公共行政必須回到奠基的價(jià)值觀念。

“如果行政的確是當(dāng)代政府的核心，那么21世紀(jì)的民主理論必須擁抱行政”(Waldo,1952,p81)?！靶拍畹氖⑹沟萌魏蚊裰鞫荚跈?quán)力的腐敗面前顯得脆弱”(Hart,1989,p101)。由于一些原因，公共行政是取得這個(gè)結(jié)果的最佳手段。首先，那些選擇在公共服務(wù)部門工作作為職業(yè)的男女愿意為公共利益效勞，同時(shí)他們也有權(quán)力和自主決策權(quán)這樣做。第二，行政在變化的黨派政治中是一個(gè)常數(shù)，為公務(wù)員所提供的環(huán)境可能會(huì)孕育支持民主價(jià)值。

21世紀(jì)的到來(lái)可能會(huì)是公共角色和公共服務(wù)重新成為公眾注意中心的良機(jī)。這是公共行政領(lǐng)域告知公眾其行動(dòng)價(jià)值的時(shí)機(jī)。如果不能真正理解民主價(jià)值和美國(guó)人的價(jià)值觀，不能將這些價(jià)值觀很好地融入政府的工作，公共服務(wù)的復(fù)雜性和重要性就不會(huì)有代表性、響應(yīng)性或平等。公共管理者需要重新敞開(kāi)他們研究的大門以尋求能推動(dòng)管理向前邁進(jìn)的目的并激發(fā)他們的員工。公共行政的活動(dòng)應(yīng)該主要針對(duì)滿足廣大公眾的利益。

美國(guó)人生活的可行性和穩(wěn)定性依賴于公共服務(wù)的質(zhì)量。因此，公務(wù)員必須重溫公共服務(wù)的誓言（公開(kāi)或不公開(kāi)均可）以及他們的民事義務(wù)。通常的情況是這些承諾被忽略、公共責(zé)任被等同于私有企業(yè)雇傭，唯有效率受到重視。公眾輿論可能不呼吁效率，而是民主價(jià)值。按照公民人道主義的傳統(tǒng)，政府在本質(zhì)上是“公民的伙伴”(Pocock,1985,p.37)。政府也必將具備新公共行政的精神。

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