公共行政管理主義反思和批判
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內(nèi)容摘要〕公共行政的管理主義是20世紀(jì)70年代后在特定背景下發(fā)展起來并產(chǎn)生廣泛影響的政府治理理論以及運(yùn)動(dòng)。它為政府管理與改革以及公共行政研究提供了不同的視野。管理主義存在著許多值得反思與批判的缺陷：基本價(jià)值的偏頗；對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的迷信；公私管理的混淆；不當(dāng)?shù)念櫩碗[喻等。21世紀(jì)公共行政的重建需要關(guān)注公共行政的公共性，關(guān)注政府與社會(huì)、市場(chǎng)、公民的互動(dòng)，不可陷入偏狹的陷阱。
一、導(dǎo)言
自1980年代以來，公共管理已成為各國政府再造的理論基石和實(shí)踐指南。正如學(xué)者羅森布魯姆所言，由政府再造所促發(fā)的新公共管理運(yùn)動(dòng)，其理論及實(shí)務(wù)均已展現(xiàn)其獨(dú)特之處，成為與傳統(tǒng)管理途徑、政治途徑以及法律途徑并駕齊驅(qū)的新研究途徑。(Rosenbloom,1998,P.20)同時(shí)亦對(duì)公共行政學(xué)之發(fā)展產(chǎn)生了巨大的影響。依學(xué)者哈貝馬斯的分類，科學(xué)認(rèn)知包括三種旨趣，即經(jīng)驗(yàn)－分析性科學(xué)(empiricalanalyticalscience)、歷史－論釋性科學(xué)(historical-hermeneutical)以及批判取向的科學(xué)(criticallyorientedscience)。本文的旨趣在于分析新公共管理作為一種理論主張以及實(shí)踐的內(nèi)涵，探討其出現(xiàn)的環(huán)境系絡(luò)(context)，進(jìn)而進(jìn)行批判性反思。
二、公共行政管理主義之內(nèi)涵
從1980年代以后，在西方大部分發(fā)達(dá)國家，均出現(xiàn)了大規(guī)模的政府再造運(yùn)動(dòng)，這一運(yùn)動(dòng)被冠以不同的稱號(hào)，如管理主義(managerialism)、以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的公共管理(market-basedPublicadministration)、企業(yè)型政府(entrepreneurialgovernment)，甚至具有政治理念色彩的名稱，如新右派(NewRight)(Gray,1993)、新治理(NewGovernance)，盡管名稱各異，但基本上卻描述著相同的現(xiàn)象，即傳統(tǒng)官僚體制已經(jīng)被新型態(tài)的以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的治理模式所取代，并認(rèn)為公共部門正浮現(xiàn)出新的典范(NewParadigm)(OwenE.Hughes,1998,P.1-4)。那么，這種公部門的管理主義或新公共管理包含什么樣的內(nèi)涵呢？依據(jù)OECD（經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織）所作的界定，西方國家所展現(xiàn)的政府改革的共同內(nèi)涵，包括以下幾個(gè)方面：
（1）企業(yè)管理技術(shù)的采用；
（2）服務(wù)以及顧客導(dǎo)向的強(qiáng)化；
（3）公共行政體系內(nèi)的市場(chǎng)機(jī)制以及競(jìng)爭(zhēng)功能的引入（OECD，1990，1993，1995）。學(xué)者拉森和斯圖亞特(Ronson&Stewart,1994,P14-15)認(rèn)為，它包括：（1）視人民為顧客，并強(qiáng)調(diào)顧客的價(jià)值；（2）創(chuàng)造市場(chǎng)或準(zhǔn)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；（3）擴(kuò)大個(gè)人以及私部門自理的范圍；（4）購買者的角色須從供給者的角色中分離出來；（5）契約或半契約配置的增加；（6）由市場(chǎng)來測(cè)定績效目標(biāo)；（7）彈性工資。
學(xué)者胡德(Hood,1991)特別歸納出其七項(xiàng)要點(diǎn)，認(rèn)為新公共管理的特質(zhì)為：
（1）在公部門之中放手給專業(yè)管理，這表示讓管理者自己管理；
（2）目標(biāo)必須明確，績效必須能夠加以測(cè)量；
（3）特別強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出控制，重視實(shí)際的成果甚于重視程序；（4）走向分解的轉(zhuǎn)變。分解(disaggregation)的意思是透過小型政策領(lǐng)域的機(jī)關(guān)設(shè)立，而將大規(guī)模的部會(huì)分割開來；
（5）轉(zhuǎn)變?yōu)楦蟮母?jìng)爭(zhēng)性；
（6）重視私部門型態(tài)的管理行為；
（7）資源運(yùn)用上的克制與節(jié)約。
從理論和實(shí)務(wù)兩個(gè)方面來看，公共行政中的管理主義包括以下幾個(gè)方面的基本主張：第一，公共行政研究的焦點(diǎn)在于結(jié)果而非運(yùn)作的過程；第二，為了實(shí)際結(jié)果，公共行政應(yīng)妥善運(yùn)用各種市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以提供更佳的產(chǎn)品或服務(wù)，同時(shí)在市場(chǎng)機(jī)制下，政府各機(jī)關(guān)一方面應(yīng)如同企業(yè)般從供給者與需求的互動(dòng)過程中取得經(jīng)費(fèi)，另一方面也要與其它組織進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)；第三，配合市場(chǎng)導(dǎo)向和市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)作，公共行政也應(yīng)強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向(CustomerDriven)的觀念；第四，政府應(yīng)該扮演"導(dǎo)航者"的角色，政府的主要職責(zé)應(yīng)定位于確保各項(xiàng)公共服務(wù)與公共財(cái)貨均可被順利提供，但卻不必要自己動(dòng)手處理；第五，政府應(yīng)推動(dòng)法規(guī)松綁的工作，今日的公共管理應(yīng)改變過去唯法則是向的觀念，更重視市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、顧客需求以及成果的達(dá)成；第六，公共部門的工作人員應(yīng)授予權(quán)能(empowered)以充分發(fā)揮創(chuàng)意并投入工作；第七，公共行政的文化應(yīng)盡可能朝彈性的、創(chuàng)新的、問題解決、具有企業(yè)家精神的方向發(fā)展。
三、公共行政管理主義的歷史背景
在分析管理主義的起源與發(fā)展時(shí)，學(xué)者波利特(Pollitt,1990)曾指出，管理主義的核心思想，根本是一種政治人物所信仰的意識(shí)形態(tài)，因配合社會(huì)與經(jīng)濟(jì)情境的改變，最后成為社會(huì)所接受的觀點(diǎn)，并因此在實(shí)踐中予以推動(dòng)。的確，導(dǎo)致管理主義興起，是多種因素所構(gòu)成的，具體分析，以下幾個(gè)方面的因素至為重要：1、政府規(guī)模的擴(kuò)大和政府角色的膨脹以及社會(huì)對(duì)政府之不滿第二次世界大戰(zhàn)以后，在福利更加觀念的推動(dòng)下，政府的權(quán)力不斷擴(kuò)張，政府的職能范圍擴(kuò)大，政府的角色多樣化，尤其是為保障公民之福利，政大量透過立法管制干預(yù)人民的生活，包括經(jīng)濟(jì)性的管制和保護(hù)性的管制，其結(jié)果是一方面政府必須投入大量的資源以提供公共服務(wù)，另一方面為支付大量公共開支所采取的重稅政策也導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的下降和民眾的不滿。在此情況下，政府遭受到越來越多的抨擊，如胡斯所言，對(duì)政府的抨擊來自三個(gè)方面：一是認(rèn)為政府的規(guī)模太大，而且消耗了過多的稀有資源；二是政府的范圍，政府自身陷入了過多的活動(dòng)，而且許多活動(dòng)的提供皆有替化方法可以運(yùn)用；三是政府行事的方法，認(rèn)為透過官僚體制提供服務(wù)必然導(dǎo)致平庸和無效率。
2、經(jīng)濟(jì)因素與財(cái)政壓力工業(yè)化國家朝福利國家的方向發(fā)展，造成政府每年必須負(fù)擔(dān)龐大的轉(zhuǎn)移性財(cái)政支出，拖垮了政府的預(yù)算和經(jīng)濟(jì)，而經(jīng)濟(jì)衰退、失業(yè)率的上升則形成了政治、經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定。另一方面，國際經(jīng)濟(jì)的自由化趨勢(shì)所造成的競(jìng)爭(zhēng)壓力逐漸加劇，對(duì)各國政府均造成巨大的改革壓力，如何促進(jìn)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，節(jié)省政府的施政成本，提升國際競(jìng)爭(zhēng)力，自然成為各國執(zhí)政者面臨的核心課題。在此情況下，思經(jīng)政府改革以緩解財(cái)政經(jīng)濟(jì)壓力，追求國家競(jìng)爭(zhēng)力必成為一重要策略。
3、社會(huì)問題與政府不可治理性的增加隨著工業(yè)化和科技發(fā)展，在社會(huì)進(jìn)步的同時(shí)，也引發(fā)了諸多的社會(huì)問題，如人口膨脹問題、都市化問題、社會(huì)治安問題、環(huán)境惡化問題、消費(fèi)者保護(hù)問題、失業(yè)問題、教育問題、健康問題、種族歧視問題、交通問題、犯罪問題……層出不窮，舊的問題尚未解決，新的問題又不斷出現(xiàn)。政府所面臨的公共問題的復(fù)雜性、動(dòng)蕩性和多元性環(huán)境，導(dǎo)致政府不可治理性(ungovernability)的增加。另一方面，面對(duì)日益復(fù)雜的社會(huì)問題，傳統(tǒng)的政府功能實(shí)有力不從心之感，加之官僚體系本身的保守、消極、被動(dòng)，以及官僚制度的墨守陳規(guī)、不負(fù)責(zé)任、衙門作風(fēng)、繁文縟節(jié)、官樣文章、腐敗，正如凱頓(G.E.Caiden,1991,P.1)所言：不管東西方國家，均可發(fā)現(xiàn)許多相似的行政問題，如行政傲慢(administrativearrogance)、無效能(ineffectiveness)、無效率(inefficiency)、行政帝國主義(administrativeimperialism)，均引發(fā)了民眾對(duì)政府的信任危機(jī)，使政府的存在充滿了合法性危機(jī)。在此情況下，政府改革的呼聲日盛，特別是讓公共服務(wù)回歸社會(huì)、市場(chǎng)的呼聲而起，縮小政府職能成為一股潮流和趨勢(shì)。
4、新右派學(xué)說與保守主義政治意識(shí)形態(tài)的巨大影響從某種程度上來講，"管理主義"是一種意識(shí)形態(tài)的運(yùn)動(dòng)，正如波利特所言，管理主義乃是新右派在思考國家時(shí)，一種可接受的門面。從20世紀(jì)70－80年代起，具有保守主義政治傾向的政黨在西方執(zhí)政，新右派的政治主張抨擊60年代盛行的社會(huì)福利國家和政治有許多重要缺點(diǎn)，例如多元主義盛行使公共支出大幅增加；官僚體系偏好擴(kuò)大自己所能享有的資源以致發(fā)生"預(yù)算最大化"；公共服務(wù)系壟斷型態(tài)的運(yùn)作模式；政府過度擴(kuò)張的結(jié)果威脅個(gè)人自由，同時(shí)不利于企業(yè)及企業(yè)精神之伸張；政府尋求均等的社會(huì)正義措施缺乏正當(dāng)性；公共支出大幅增加會(huì)因舉債而排斥私部門之成長。在他們看來，政府之失靈比市場(chǎng)更為嚴(yán)重。對(duì)于新右派的信仰者而言，更佳管理提供了一種標(biāo)簽，其中私部門領(lǐng)域可引進(jìn)公部門之中，政治控制可獲得強(qiáng)化、預(yù)算削減、專業(yè)自主性降低、公務(wù)員的工會(huì)弱化，以及半競(jìng)爭(zhēng)性的架構(gòu)將奮起趕走官僚體制天生的無效率。正是在這種意識(shí)形態(tài)下，親市場(chǎng)、反國家的信念大行其道，公共行政求助于市場(chǎng)或者類似市場(chǎng)的解決之道，幾乎成為一種不可置疑的選擇。
四、管理主義的反思與批判
公共行政中的管理主義，自從其產(chǎn)生起，理論界和實(shí)務(wù)界見仁見智。學(xué)者胡德認(rèn)為，管理主義是一種沒有實(shí)質(zhì)內(nèi)涵?quot;夸大伎倆"，它實(shí)際上并沒有改變?nèi)魏螙|西。根據(jù)他的觀點(diǎn)，管理主義對(duì)公共服務(wù)造成傷害，同時(shí)它在降低成本的中心主旨方面，也沒有太大的效果，它認(rèn)為管理主義"頂多瓶子是新的，但里面的觀念卻是舊的"，并認(rèn)為這是一時(shí)之狂熱(CargoCult)(Hood,1991,)。而在其它人看來，管理主義代表著一種新的典范，代表著未來公共行政與國家治理的方面。在我看來，公共行政中的管理主義，和其它公共行政的理論和學(xué)說一樣，均代表著人類尋求良好政府治理(GoodGovernance)的一種努力；在某種程度上反映了社會(huì)以及社會(huì)公民對(duì)有效率的政府服務(wù)的合理期待；管理主義的許多主張和創(chuàng)意不能不說是極具啟發(fā)性的。但是，公共行政中的管理主義，與其說是一種典范的轉(zhuǎn)移，還不如說是另一個(gè)解謎之道。對(duì)管理主義的過度迷信，也是一種"致命的自負(fù)"。從反思批判的觀點(diǎn)來看，公共行政之管理主義也存在著許多缺陷。在我看來，這種缺陷主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
1、對(duì)人性認(rèn)識(shí)的偏頗管理主義的理論基礎(chǔ)主要來自公共選擇理論(PublicChoiceTheory)，委托－人理論(PrincipalAgentTheory)以及交易成本理論(TransactionCostTheory)、新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論(TheNeoclassicalTheory)。管理主義承繼了新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)人性的假設(shè)，認(rèn)為（1）理性行動(dòng)者是由自利所激勵(lì)；（2）理性行動(dòng)者是機(jī)會(huì)主義的、欺詐的、自我服務(wù)的、怠惰的和善于利用他人的；（3）由于這種假設(shè)，理性行動(dòng)者不能被信任。然而，管理主義援引新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的人性假設(shè)，可能產(chǎn)生幾個(gè)盲點(diǎn)，首先，它忽視了文化因素對(duì)人性的規(guī)制。人的自利性在以下情形下可能會(huì)比較突出：無任何社會(huì)互動(dòng)之原子化的個(gè)人；團(tuán)體利益與個(gè)人利益嚴(yán)重抵觸時(shí)；短期互動(dòng)；涉及自身重大利益且是可以量化的情況下。除此而外，同胞愛、互惠性、互信、容忍、體諒、利他等文化因素同樣會(huì)對(duì)人的行為產(chǎn)生規(guī)制的；另外，許多理論同樣說明，人性是復(fù)雜的，人的需要也是多樣化的；更重要的是當(dāng)我們接受了人性走私理論假定時(shí)，就會(huì)產(chǎn)?quot;習(xí)焉不察"的現(xiàn)象，即我們失去了對(duì)自私和麻木不仁的道德敏感度，逐漸接受"利己不損人"的生活態(tài)度，而忽略了促進(jìn)良好美德的重要，也會(huì)引發(fā)公共利益和公共倫理的危機(jī)。因?yàn)槔碚摬粌H可以是事實(shí)的反映，也可能引導(dǎo)人們走到理論假設(shè)的方面上去。在這樣的人性假設(shè)下，公務(wù)倫理也便失去了存在的價(jià)值和依據(jù)，而事實(shí)上，良好的公務(wù)倫理是十分重要的。
2、管理主義所導(dǎo)致的公共行政價(jià)值的偏頗和公共行政在民主治理過程的正當(dāng)性的喪失管理主義看來，政府施政的基本價(jià)值在于"三E"：經(jīng)濟(jì)(economy)、效率(efficiency)與效能(effeteness)，也就是強(qiáng)調(diào)企業(yè)價(jià)值的優(yōu)先性和工具理性(instrumentrationality)。然而事實(shí)上，公共行政具有追求或要求多元的，有時(shí)甚至于沖突的多元價(jià)值的特質(zhì)。公共行政在本質(zhì)上是以民主憲政為基石，強(qiáng)調(diào)追求人民主權(quán)、公民權(quán)利、人性尊嚴(yán)、社會(huì)公正、公共利益、社會(huì)責(zé)任等多元價(jià)值的。過分強(qiáng)調(diào)對(duì)效率和工具理性的追求，使公共行政無力反省公共行政以及公共服務(wù)的根本價(jià)值、目的，將其矮化為執(zhí)行與管理之工具，不但無力負(fù)起公共行政對(duì)民主政治價(jià)值捍衛(wèi)責(zé)任，也無法實(shí)現(xiàn)提升公民道德生活的信息與使命。行政學(xué)家鄧哈特(RobertsDenhardt,1993)認(rèn)為，以效率為導(dǎo)向的工具理性只會(huì)引導(dǎo)人們關(guān)注達(dá)成既定目標(biāo)的手段，而忽略對(duì)目的本身的關(guān)切；也就是在工具理性下的種種行動(dòng)，將使行政工作越來越遠(yuǎn)離社會(huì)價(jià)值的體現(xiàn)，而只是斤斤計(jì)較減少行政成本，而淪為公務(wù)產(chǎn)生過程中的工具，以致完全喪失作為行政體系行動(dòng)本身的"道德系絡(luò)"(MoralContent)。學(xué)者佩龍和葛爾力(BelloneandGoerl,1992,131-132)曾指出以市場(chǎng)為導(dǎo)向的公共行政或管理主義與民主政治價(jià)值之間存在著沖突，即自主性朊裰髟鶉?AutonomyVsAccountability)、個(gè)人遠(yuǎn)見與公民參與(PersonalVisionVsCitizenParticipation)、秘密性與公開性(SecrecyVsOpenness)、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)與公共財(cái)?shù)谋O(jiān)護(hù)(Risk-TakingVsStewardshipofPublicGood)之間的沖突，的確是有道理的。筆者也同意泰瑞(Terry,1998)的觀點(diǎn)，經(jīng)由公共選擇理論，人理論等確立的管理主義對(duì)于"民主價(jià)值"是無益而經(jīng)不起深究的?，F(xiàn)代政府的正當(dāng)性或合法性必須奠基于足以承擔(dān)責(zé)任，并能實(shí)踐民主社會(huì)的價(jià)值前提。
3、市場(chǎng)基本教義和對(duì)市場(chǎng)機(jī)能的不當(dāng)崇拜管理主義以方法論上的個(gè)人主義為基礎(chǔ)，以自利與理性為假定，以演繹推理與計(jì)量模型證明市場(chǎng)是最有效率的制度。至于政府，由于人民對(duì)其所有權(quán)系分散且不可讓渡，故缺乏加以監(jiān)督的誘因，加上沒有市場(chǎng)機(jī)制予以制衡，因而自利的官員得以罔顧公益，專注于追求個(gè)人利益，是故政府效率低下。因此主張公共財(cái)貨與服務(wù)應(yīng)交更有效率的市場(chǎng)來提供，減少政府的職能，使政府更加小而美。然而這種市場(chǎng)基本教義（MarketFundamentalism）本身就是天真的、和不符合邏輯的。首先，對(duì)市場(chǎng)的過分崇拜忽略了市場(chǎng)的缺陷。經(jīng)濟(jì)學(xué)家事實(shí)上并不諱談市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的限制，福利經(jīng)濟(jì)學(xué)承認(rèn)市場(chǎng)機(jī)能的失調(diào)(MarketFailure)，政府以財(cái)政政策與公共政策介入市場(chǎng)，設(shè)定官僚體系執(zhí)行這些政策，以挽救消費(fèi)者權(quán)益，改正因市場(chǎng)機(jī)能失調(diào)所產(chǎn)生的問題，是政府存在的目的。晚近的組織經(jīng)濟(jì)學(xué)(OrganizationalEconomics)從交易成本切入，了解完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的理論限制，間接展現(xiàn)市場(chǎng)與政府權(quán)力之間的特殊關(guān)系，從契約法規(guī)權(quán)威的建立，財(cái)產(chǎn)權(quán)的確立，到各種管制政策，都顯示市場(chǎng)權(quán)威建立的背后，存在政府介入的需要。其二，市場(chǎng)基本教義也忽略了公部門競(jìng)爭(zhēng)與完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)誘因結(jié)?溝牟鉅臁6雜詮講棵啪赫?，存灾k瘧局噬系牟煌?，染J棵挪返牟豢煞指钚?indivisibility)，政府的產(chǎn)出（政策或服務(wù)）是公共財(cái)、無法分割、內(nèi)容上是互斥的；龐大的規(guī)模經(jīng)濟(jì)而產(chǎn)生的獨(dú)斷性；政府政策具有強(qiáng)制性；服務(wù)具有獨(dú)占性；進(jìn)入市場(chǎng)的高門檻(BarrierstoEntry)；價(jià)格系統(tǒng)之不存在等。正是由此，公部門引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，是存在很大的限制的。也就是說公部門引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)能的限制，就是市場(chǎng)機(jī)能本身的限制，吾人無法將市場(chǎng)無法運(yùn)作而交到公部門手中的工作再丟回市場(chǎng)管理。其三，從實(shí)踐來看，公共部門市場(chǎng)化的途徑主要有二，一是民營化(Privatization)；二是簽約外包(Contractingout)，其效用如何，仍是一個(gè)未可肯定的問題。"在競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)上，私人公司通常比政府體制有效率，但僅憑此推斷沒有競(jìng)爭(zhēng)也沒有市場(chǎng)考驗(yàn)的私人組織會(huì)帶來效率，將是不實(shí)際的想法"(Dohahue,1989,P.222)。事實(shí)上，公共部門市場(chǎng)化在提供希望的同時(shí)，也提供了許多錯(cuò)誤，如公益的喪失、規(guī)避巧用、尋租、特權(quán)與貪污等。管理主義對(duì)市場(chǎng)的迷信，顯而是不恰當(dāng)?shù)?。金融大亨索羅斯在其"全球資本主義的危機(jī)"一書中認(rèn)為："市場(chǎng)基本教義錯(cuò)誤解釋市場(chǎng)運(yùn)作方式，讓市場(chǎng)扮演一個(gè)過度重要的角色，無意中對(duì)開放社會(huì)構(gòu)成危險(xiǎn)"，"對(duì)政治的不滿促進(jìn)了市場(chǎng)基本教義，而市場(chǎng)基本教義的抬頭又回過來使政治失靈。全球資本主義最大的缺陷之一是容許市場(chǎng)機(jī)制和利潤動(dòng)機(jī)滲透了原來補(bǔ)助不應(yīng)該出現(xiàn)的活動(dòng)范圍之內(nèi)"，吾人值得深思。同如布隆克所言："自由市場(chǎng)這看不見的手，盡管他有不可懷疑的力量，但是它仍不足以確保許多牽涉到人類幸福以及能讓人類持進(jìn)步樂觀態(tài)度的社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)"（布隆克，2000年中譯本，P.5）。
4、向私部門學(xué)習(xí)之自我解構(gòu)與公私管理之混淆公共行政的管理主義的一個(gè)主要假設(shè)在于：公共部門之管理與私部門的管理不存在差異，存在著一種跨越公私情景的一般管理(GenericManagement)。無論是在政府機(jī)關(guān)還是私營機(jī)關(guān)從事管理者，都需要類似的管理知識(shí)、技能、概念與工具，以幫助同樣功能（如計(jì)劃、決策、組織、領(lǐng)導(dǎo)、溝通、控制）的發(fā)揮，從而長期有效地生產(chǎn)和提供財(cái)貨與服務(wù)，在這樣的理論下?quot;企業(yè)型政府"幾乎成為政府再造的精神支柱，目的在于全面引進(jìn)私部門的價(jià)值、文化、結(jié)構(gòu)、流程、技術(shù)進(jìn)行政府改造，進(jìn)行自我解構(gòu)(deconstruction)。吾人應(yīng)該承認(rèn)，公私部門之管理的確存在相似性的，管理知識(shí)、技能、工具亦可相互學(xué)習(xí)與借鑒。然而，公共管理與私人管理有本質(zhì)之差異。行政學(xué)大師瓦爾多早在1948年便批判此種公私通則性忽略了公共行政之根本，即源于民主政治理念之"公共"本質(zhì)(Waldo,1948:P.159-191)，艾利森(Allison,1980)在其經(jīng)典著作便揭示了公私兩域之管理，在所有不重要層面上相同，而在所有重要的層面上不同。奧托、赫迪(Ott,Hyde,1991)也指出企業(yè)管理與公共行政有不同的意識(shí)形態(tài)和不同之價(jià)值。羅森布魯姆(Rosenbloom,1998)亦從國家主權(quán)、公共利益、法律規(guī)則等方面分析了二者之不同。在我看來，公共管理與私人管理是存在巨大的差異的，這種差異表現(xiàn)在：憲政與市場(chǎng)、公益與私益、法治與契約自由、社會(huì)公義與效率利潤等多方面。簡單而言，公共行政在本質(zhì)上是以民主憲政為基礎(chǔ)，通過政府整合社會(huì)資源，落實(shí)民主治理的基本理念，展現(xiàn)公共利益之過程。將公共管理與私人管理相混同，恰恰喪失了公共行政在民主治理中的正當(dāng)角色，喪失其應(yīng)有的真正意義。
5、不恰當(dāng)?shù)?顧客"隱喻公共行政中的管理主義，將顧客對(duì)企業(yè)的重要性比擬為人民－政府間的關(guān)系，因此強(qiáng)調(diào)顧客滿意(CustomerSatisfied)作為政府施政的目標(biāo)，并認(rèn)為顧客導(dǎo)向的理念會(huì)促使服務(wù)者直接對(duì)顧客負(fù)責(zé)；由顧客作選擇提供服務(wù)者，排除了政治因素的不當(dāng)干預(yù)；依對(duì)象的不同，對(duì)民眾提供更多的選擇；以顧客為導(dǎo)向的產(chǎn)出較能符合大眾的需求，而且亦能達(dá)成公平(OsbornandGaebler,1992:181-186)。但是，顧客導(dǎo)向的公共服務(wù)本身乃是一個(gè)值得懷疑的不當(dāng)隱喻：首先，公民在民主治理中的角色是比較復(fù)雜的，公民是公共服務(wù)的接受者，從這個(gè)角度要求政府提供服務(wù)；公民亦是公共服務(wù)的合伙人或參與者，其行為亦對(duì)公共服務(wù)的績效發(fā)生影響；公民亦是公共服務(wù)的監(jiān)督者，有責(zé)任監(jiān)督政府的運(yùn)作；同樣公民亦是納稅義務(wù)的承擔(dān)者。將政府服務(wù)的對(duì)象比作顧客，可能無法全面理解公民的角色，使公民與政府之間的關(guān)系不健全、角色錯(cuò)亂。正如佛里克森(G.Federickson,1997)所言，民眾是政府的"所有者"(owner)，而非顧客，"所有者"概念具有主動(dòng)性，它可以決定政府的議程為何，更符合人民的地位；其二，雖然顧客至上的初衷是改進(jìn)公共服務(wù)的質(zhì)量，這是好的，但亦有許多困難必須加以解決：如難以滿足多元目標(biāo)，因?yàn)樵陂_放社會(huì)下人民要求政府服務(wù)的范圍相當(dāng)廣泛，甚至于多元目標(biāo)經(jīng)常出現(xiàn)沖突，政府在有限資源下，不可能滿足每一位顧客；與顧客需求連接的困難，政府的每一規(guī)則從整體利益角度考慮，很難與每一位顧客的需求對(duì)接；其三，政府不僅僅是服務(wù)的提供者，也是管制者，在許多情況下，政府必須抑制公民的某些需求，才足以保證公共利益的存在，而且事實(shí)上，無非公民的一切期求都是合法的，政府滿足的僅是公民合法之期待。其四，政府服務(wù)的獨(dú)占性或壟斷性，由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)的壓力，人民需求彈性又大，無論將其視為顧客或主人，均難以發(fā)揮顧客導(dǎo)向所企圖的優(yōu)點(diǎn)。的確，政府與人民間的互動(dòng)關(guān)系，切忌不可單方操縱或過度消極，真正的解決之道在于建立民主之對(duì)話機(jī)制，并使各自既分享權(quán)利又履行義務(wù)。
五、公共行政重建之理論與實(shí)踐之思考
應(yīng)該承認(rèn)公共行政之管理主義，對(duì)于公共行政之理論與實(shí)踐提供了一種視角。無論如何，對(duì)于公共行政而言，多元視角的透視是有益的。然而，管理主義是否象有些學(xué)者所講的，公共行政典范(paradigm)的轉(zhuǎn)移，還是一個(gè)值得懷疑的問題。行政學(xué)者全中燮(Jong,J1994)認(rèn)為，行政學(xué)典范的效果不能以其出版的經(jīng)驗(yàn)著作來衡量，而必須以?quot;概念架構(gòu)"(ConceptualFramework)和應(yīng)用于有效解決問題的是否健全以判斷。新典范取代舊典范，必須表現(xiàn)新典范有效解決問題的能力和解謎(PuzzleSolutions)的能力。顯然，現(xiàn)在談?wù)摴芾碇髁x是一種典范仍為時(shí)過早，這種先于事實(shí)(BeforetheFact)的典范支持者或許過于自信。另外，將其視為一種典范，很容易將以"市場(chǎng)機(jī)制"、"小而能"、"顧客導(dǎo)向"、"效率至上"的企業(yè)型政府視為一種絕對(duì)的信仰，構(gòu)成一個(gè)不當(dāng)?shù)?市場(chǎng)中心主義"，而扭曲了公共行政的特質(zhì)。吾人應(yīng)承認(rèn)，每一個(gè)時(shí)代皆有每一個(gè)時(shí)代的政府治理，政府治理應(yīng)隨時(shí)代政治、經(jīng)濟(jì)、文化、技術(shù)之變遷而發(fā)展。同理，公共行政之理論和學(xué)說亦應(yīng)隨時(shí)代的發(fā)展而發(fā)展。在這個(gè)社會(huì)大轉(zhuǎn)變的時(shí)代，公共行政之理論是需要不斷重?ê頭⒄溝摹Mü怨殘姓芾碇饕宓吶行苑此跡收呷銜?，公箽埿政之赖Z壑亟ㄔ諼蠢炊皇蘭停枰刈⒑退伎家韻錄父齜矯嫻奈侍猓?/P>
1、公共行政應(yīng)更多視為一種民主國家治理的過程，而不僅僅視為一種管理過程；
2、公共行政應(yīng)承認(rèn)政府在國家治理過程中的正當(dāng)性，避免過度強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)，可造成"空洞化的國家"；
3、公共行政應(yīng)關(guān)注其公共性，避免公共精神的喪失；
4、公共行政應(yīng)從政府與社會(huì)、公共部門與私人部門、政府與公民的互動(dòng)角度思考問題，避免兩極化之思考；
5、公共行政應(yīng)跨越"左"和"右"的意識(shí)形態(tài)，發(fā)展較為中性的整體觀點(diǎn)；
6、公共行政固然要向企業(yè)學(xué)習(xí)，但大可不必，亦沒有必要走向"自我解構(gòu)"，甚至于反國家的道路。更重要者，在學(xué)習(xí)企業(yè)的同時(shí)，應(yīng)考慮情景之特殊性；
7、公共行政不應(yīng)淡化對(duì)公務(wù)倫理的要求，因?yàn)檫@是實(shí)現(xiàn)良好治理之必需；
8、公共行政既要重視公共系絡(luò)，亦要重視管理的知能與策略；9、公共行政之研究，要采科際整合的途徑，避免單一視角帶來的盲點(diǎn)。二千余年前，中國先哲大圣老子曾謂："天下皆知美之為美，斯惡矣；皆知善之為善，斯不善也。故有無相生，難易相成，長短相形，高下相傾，音聲相和，前后相隨，是以圣人處無為之事，行不言之?quot;。并謂"不自見故明，不自是故彰，不自伐有功，不自矜故長"。對(duì)公共行政之理論與實(shí)務(wù)而言，可謂是至理名言。
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