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一、公路管理機(jī)構(gòu)職能配置的現(xiàn)狀分析

公路管理主體決定了公路管理職能的范圍和內(nèi)容。由于目前我國(guó)各個(gè)省份的公路管理主體規(guī)格不一、組織結(jié)構(gòu)多樣化，這種情況嚴(yán)重導(dǎo)致每個(gè)省份相關(guān)部門所行使的職能范圍有所不同。目前，我國(guó)公路管理機(jī)構(gòu)的職能現(xiàn)狀大體可分為4種模式。

1.建管養(yǎng)職能分離下的單一路政管理主體模式這種模式

將公路管理機(jī)構(gòu)的建設(shè)、管理、養(yǎng)護(hù)職能進(jìn)行分離并交由3個(gè)不同的部門行使，3個(gè)部門按照建、管、養(yǎng)的職責(zé)分別對(duì)普通公路與高速公路兩者進(jìn)行全面管理。這種方式的特點(diǎn)主要是專業(yè)化分工、職責(zé)性強(qiáng)，發(fā)生相關(guān)問題時(shí)有關(guān)部門能做出快速的反應(yīng)。實(shí)行這種模式的?。ㄗ灾螀^(qū)）主要是陜西、新疆和云南。

2.建管養(yǎng)職能整合下的單一路政管理主體模式

這種模式將對(duì)公路的建設(shè)、管理、養(yǎng)護(hù)職能三者進(jìn)行整合，不另設(shè)省級(jí)高速公路管理機(jī)構(gòu)，由單一的公路管理部門主管全省的公路建設(shè)、管理、養(yǎng)護(hù)工作。實(shí)行這種模式的省市主要有上海、海南、廣東、海南、浙江、安徽和山東。

3.普通公路與高速公路建管養(yǎng)職能分離模式

這種模式將公路按照公路的技術(shù)等級(jí)分為普通公路和高速公路并對(duì)其分別進(jìn)行相應(yīng)的管理。高速公路管理局主要負(fù)責(zé)管理轄區(qū)內(nèi)的高速公路，公路局則主要管理轄區(qū)內(nèi)的普通公路。實(shí)行這種模式的?。ㄗ灾螀^(qū)）主要有甘肅、內(nèi)蒙古、河北、遼寧、吉林、黑龍江、廣西、四川、河南和湖北等。

4.交通綜合執(zhí)法模式這種模式

將對(duì)整個(gè)交通行業(yè)的執(zhí)法、監(jiān)督、管理職能單獨(dú)劃出來(lái)交由交通執(zhí)法總隊(duì)（有些地方也叫交通執(zhí)法局）實(shí)行對(duì)整個(gè)交通行業(yè)的監(jiān)督管理工作。實(shí)行這種模式的省市主要有北京、重慶、天津、山西和廣東等。根據(jù)以上所述，不難看出全國(guó)公路管理機(jī)關(guān)的職能配置狀況并不統(tǒng)一。一些省市（自治區(qū)）按照公路等級(jí)將管理職能拆分，同一職能交由不同的管理主體行使，導(dǎo)致公路管理職責(zé)交叉，權(quán)限邊界劃分不清，影響了公路管理的執(zhí)行的效率。一些?。ㄗ灾螀^(qū)）將本應(yīng)由公路管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使的建管養(yǎng)職能進(jìn)行拆分，分設(shè)不同部門，這樣易導(dǎo)致部門間信息傳遞慢，無(wú)法對(duì)公路應(yīng)急事件做出快速反應(yīng)。

二、公路管理機(jī)構(gòu)職能改革的必要性

1.職能重心與國(guó)家政策不符

根據(jù)《公路法》、《公路安全保護(hù)條例》的有關(guān)規(guī)定，公路管理機(jī)構(gòu)依法執(zhí)行對(duì)公路的規(guī)劃建設(shè)、養(yǎng)護(hù)管理、路政管理、公路通行、超限運(yùn)輸、監(jiān)督檢查以及收費(fèi)等職能。2008年成品油價(jià)格與稅費(fèi)改革的實(shí)施，將公路管理機(jī)構(gòu)的養(yǎng)路費(fèi)征收職能取消。這意味著公路管理機(jī)構(gòu)在行使具體的公路管理職能時(shí)，不能再以收取養(yǎng)路費(fèi)為工作的重心。但是，在實(shí)踐中一些地方的公路管理仍然存在著“重收費(fèi)，輕監(jiān)管”、“重處罰，輕服務(wù)”的現(xiàn)象。超限運(yùn)輸作為久治不愈的公路管理頑疾，一直是一些公路管理機(jī)構(gòu)實(shí)行收費(fèi)處罰的重點(diǎn)對(duì)象。但由于有的單位過多地注重收費(fèi)而輕視對(duì)超限行為的有效管理，導(dǎo)致了部分地區(qū)的超限行為屢禁不止的現(xiàn)象。甚至還有個(gè)別單位的一些執(zhí)法人員為尋求自身利益而并不希望車輛超限現(xiàn)象完全消失。許多基層公路管理機(jī)構(gòu)從事治超工作的人員數(shù)量較大，投入了大量的人力、物力、財(cái)力來(lái)打擊超限運(yùn)輸行為，但其中有的單位對(duì)超限運(yùn)輸?shù)臏?zhǔn)入條件把關(guān)卻不嚴(yán)，這種行為的目的或動(dòng)機(jī)在一定程度上與收取罰款費(fèi)用有著一定的關(guān)系。另外，作為公路管理機(jī)構(gòu)，其收費(fèi)項(xiàng)目還有通行費(fèi)、路產(chǎn)補(bǔ)償費(fèi)及各項(xiàng)違反《公路法》及《公路安全保護(hù)條例》規(guī)定的相關(guān)處罰，收費(fèi)內(nèi)容的廣泛性容易導(dǎo)致一些單位的相關(guān)管理人員把工作重心放在罰款上。這樣一來(lái)，往往造成了職能重心的錯(cuò)位和對(duì)管理服務(wù)工作的忽視，從而影響了其本來(lái)職責(zé)范圍內(nèi)許多重要工作的推進(jìn)，如應(yīng)急管理工作、公路安全監(jiān)管、公路清障、公路綠化設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村道路養(yǎng)護(hù)工作等。

2.職能方式傳統(tǒng)化與依據(jù)不足

公路管理職能方式，即公路管理方式，是指為實(shí)現(xiàn)公路管理職能而采取的各種手段、方法，即如何實(shí)現(xiàn)職能的途徑。公路管理方式多種多樣，有法律手段、行政手段和經(jīng)濟(jì)手段；有直接管理和間接管理；有內(nèi)部管理與外部管理；有事前管理、現(xiàn)場(chǎng)管理、事后管理；有靜態(tài)管理和動(dòng)態(tài)管理。它主要強(qiáng)調(diào)的是公路管理機(jī)構(gòu)行使職能的手段與方式。以超限運(yùn)輸為例，有時(shí)因?yàn)閳?chǎng)地條件限制或者卸貨成本過大，有的公路管理機(jī)構(gòu)就以扣車、卸貨、罰款等傳統(tǒng)行政手段為主，警告教育等手段為輔，有的管理人員只是對(duì)超限車輛進(jìn)行處罰，而并不強(qiáng)制卸載車輛貨物，致使超限工作達(dá)不到其應(yīng)有的管理效果。當(dāng)然，有些問題也需要進(jìn)一步完善相關(guān)的法律法規(guī)?！豆贩ā焚x予了路政執(zhí)法主體一定的自由裁量權(quán)和強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，對(duì)違法違章建筑及非交通標(biāo)志的強(qiáng)拆得到了法律的認(rèn)可，但是《公路法》并沒有賦予執(zhí)法主體對(duì)超限貨物的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，若強(qiáng)制執(zhí)行則由此所造成的經(jīng)濟(jì)損失責(zé)任并不明晰。現(xiàn)實(shí)條件的約束，致使執(zhí)法主體在實(shí)際中更多運(yùn)用的是行政手段而非法律手段。在對(duì)公路進(jìn)行管理時(shí)，缺乏相應(yīng)的完善、明確的規(guī)律條款容易使執(zhí)法行為的合法性和合理性受到管理相對(duì)人的質(zhì)疑。在目前一般的公路管理方式下，在有些情況下公正執(zhí)法在較大程度上取決于管理人員的主觀意識(shí)，如果行為出現(xiàn)偏差較容易與管理相對(duì)人發(fā)生沖突，容易對(duì)公路管理職能的行使造成消極的影響，當(dāng)個(gè)別管理人員對(duì)個(gè)別事件處理出現(xiàn)較大偏差時(shí)還會(huì)導(dǎo)致社會(huì)公眾對(duì)公路管理主體整體產(chǎn)生不良印象。

3.公路管理機(jī)構(gòu)的職能范圍不夠明晰

一般來(lái)說，對(duì)職能范圍的劃分是如何劃分各個(gè)機(jī)構(gòu)職能的邊界問題。公路管理機(jī)構(gòu)基本上是性質(zhì)為事業(yè)單位的管理部門。但是，由于這幾年我國(guó)高速公路的快速發(fā)展、行政審批制度改革以及公路管理機(jī)構(gòu)行使職能時(shí)法律依據(jù)不足等因素，相應(yīng)出現(xiàn)了公路管理機(jī)構(gòu)與企業(yè)、公安交通管理部門三者之間在職能上的邊界問題。

（1）公路管理機(jī)構(gòu)與公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)。近幾年，我國(guó)高速公路建設(shè)里程迅速增加，如此快速的發(fā)展帶來(lái)了投入不足的問題。為了緩解資金壓力，國(guó)家將高速公路的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給了經(jīng)營(yíng)企業(yè)。在此背景下，部分省市將公路管理權(quán)力下放，由高速公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)行使部分高速公路管理的職能。也有部分省份在高速公路派駐路政執(zhí)法大隊(duì)，由于這部分路政執(zhí)法人員的費(fèi)用由經(jīng)營(yíng)企業(yè)支付，使得這些路段的路政執(zhí)法工作在一定程度上受制于公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)，影響了行政執(zhí)法的公平、公正。

（2）路政管理機(jī)構(gòu)與公路經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)。2013年，國(guó)家審批制度朝著簡(jiǎn)約化的方向發(fā)展，將行政權(quán)力下放，激發(fā)市場(chǎng)活力。由于一些地方政府財(cái)政較緊，加上2004年《行政許可法》主張服務(wù)質(zhì)量先行，就有一些地方公路管理機(jī)構(gòu)將養(yǎng)護(hù)職能劃出，引入服務(wù)質(zhì)量招投標(biāo)制。為此，在公路管理機(jī)構(gòu)將市場(chǎng)機(jī)制引入養(yǎng)護(hù)管理之后，便出現(xiàn)了公路管理部門與養(yǎng)護(hù)企業(yè)職能之間的邊界問題。有些人開始認(rèn)為公路管理機(jī)構(gòu)現(xiàn)有的養(yǎng)護(hù)職能是事業(yè)職能，應(yīng)該將市場(chǎng)化后公路的養(yǎng)護(hù)責(zé)任轉(zhuǎn)移給公路養(yǎng)護(hù)企業(yè)，政府及有關(guān)部門不應(yīng)再承擔(dān)經(jīng)營(yíng)性公路的養(yǎng)護(hù)責(zé)任。

（3）路政管理機(jī)構(gòu)與公安交通管理部門。公路管理機(jī)構(gòu)與公安交通管理部門在面對(duì)公路應(yīng)急事件時(shí)，所行使的職能既有聯(lián)系，但有時(shí)也存在職能交叉的現(xiàn)象。例如，公路應(yīng)急事件發(fā)生后，路政管理依法對(duì)肇事者進(jìn)行“責(zé)令”，但當(dāng)當(dāng)事人對(duì)路政管理人員的“責(zé)令”漠然無(wú)視時(shí)，路政人員面對(duì)當(dāng)事人的消極違抗只能將“責(zé)令”演繹為口頭勸阻和下達(dá)書面通知，路政管理部門并沒有扣押事主車輛的權(quán)利。然而，在面對(duì)這類安全性事件時(shí)，公安交通主管部門也有管理的義務(wù)，一是為事故定性,二是對(duì)事故責(zé)任進(jìn)行劃分。同時(shí)，公路管理機(jī)關(guān)也需要公安交通主管部門的協(xié)助，如果公安交通主管部門不參與保險(xiǎn)理賠方面的認(rèn)定，則將影響事主對(duì)被損害路產(chǎn)的賠償。

三、公路管理機(jī)構(gòu)職能的轉(zhuǎn)變方向

1.明確公路管理機(jī)構(gòu)與企業(yè)、市場(chǎng)、相關(guān)管理機(jī)構(gòu)職能的范圍

（1）公路管理機(jī)構(gòu)與企業(yè)。就全國(guó)范圍來(lái)看，我國(guó)高速公路管理主體呈多樣化。公路管理機(jī)構(gòu)的收費(fèi)職能、養(yǎng)護(hù)職能部分是由相關(guān)經(jīng)營(yíng)企業(yè)在行使。這種狀況并不符合我國(guó)行政體制改革的大方向。筆者建議，公路管理機(jī)構(gòu)作為主管公路運(yùn)行的部門，要么對(duì)整個(gè)行業(yè)實(shí)行宏觀的行業(yè)管理，將微觀的市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)完完全全的交由給企業(yè)，其職責(zé)就是如何引導(dǎo)企業(yè)提供更好更優(yōu)的服務(wù);要么就是統(tǒng)一職能權(quán)力主體，將經(jīng)營(yíng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)收回，經(jīng)營(yíng)企業(yè)不能有任何的管理職能。

（2）公路管理機(jī)構(gòu)與市場(chǎng)。單位性質(zhì)為事業(yè)單位的公路管理機(jī)構(gòu)，應(yīng)該是帶有一定公益性的管理組織，它不應(yīng)以賺取利潤(rùn)為目標(biāo)，不應(yīng)與企業(yè)搶占市場(chǎng)份額。因此，應(yīng)將建、管、養(yǎng)職能予以分開，將建設(shè)、養(yǎng)護(hù)職能下放給市場(chǎng)，由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制去選擇素質(zhì)好的企業(yè)。這樣，有利于節(jié)約管理成本，精簡(jiǎn)不必要的人員，提高公路管理機(jī)構(gòu)的執(zhí)行效率。

（3）公路管理機(jī)構(gòu)與公安機(jī)關(guān)交通管理部門。雖然公路管理機(jī)構(gòu)與公安機(jī)關(guān)交通管理部門目的都是為了加強(qiáng)公路保護(hù)，保障公路完好、安全和暢通，但是在職能行使時(shí)依然出現(xiàn)多頭管理、政出多門、職能交叉的現(xiàn)象。以上文提到的例子為例，公路突發(fā)事故的發(fā)生牽扯到兩個(gè)部門的管理。因此，管理職能的統(tǒng)一是非常有必要性的。公安交通管理部門是國(guó)家的治安行政機(jī)關(guān)和刑事執(zhí)法機(jī)關(guān)，其法律地位明顯高于公路管理機(jī)構(gòu)。因此，筆者認(rèn)為，公路交通安全管理職責(zé)統(tǒng)一交由公安機(jī)關(guān)交通管理部門是職能改革的大方向。

2.轉(zhuǎn)變公路管理職能重點(diǎn)

充實(shí)公路管理職能2004年的《政府工作報(bào)告》中明確指出，各級(jí)政府要“繼續(xù)搞好經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管的同時(shí)，更加重視履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能”。自此，政府職能的重心由經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)向社會(huì)管理和服務(wù)職能。2008年成品油價(jià)格與稅費(fèi)改革的實(shí)施，也促使公路管理機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變的重心向服務(wù)職能靠攏。筆者認(rèn)為，今后的改革方向有3方面：一是強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管職能。嚴(yán)控違法超限車輛，規(guī)范市場(chǎng)秩序。二是強(qiáng)化公共服務(wù)職能。制定與建、管、養(yǎng)三者相匹配的管理制度，挑選優(yōu)質(zhì)企業(yè)為公眾提供更好的服務(wù)。三是強(qiáng)化協(xié)調(diào)服務(wù)職能。規(guī)范行政執(zhí)法，建立信息系統(tǒng)，收集、整理、上報(bào)有關(guān)檢測(cè)、執(zhí)法等數(shù)據(jù)和動(dòng)態(tài)信息，為相關(guān)部門的管理做好信息儲(chǔ)備。

3.不斷完善法律依據(jù)

《公路法》賦予了路政執(zhí)法主體一定的自由裁量權(quán)和強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，違法違章建筑及非交通標(biāo)志的強(qiáng)拆得到了法律的認(rèn)可，但還應(yīng)該進(jìn)一步完善法律依據(jù)。以公路兩旁的堆積物為例，《公路法》并未具體規(guī)定對(duì)公路及公路兩側(cè)堆積物的清除管理，在此種情況下，路政管理機(jī)構(gòu)無(wú)權(quán)對(duì)公路兩側(cè)堆積物進(jìn)行清除管理，從而導(dǎo)致面對(duì)公路兩側(cè)堆積物時(shí)各地的處理手段不一致。為了保障公路的行車通暢，應(yīng)將對(duì)堆積物的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)列入路政管理行駛的職能范圍內(nèi)，賦予其對(duì)堆放在路面的各類物品進(jìn)行強(qiáng)制清除的權(quán)利。

作者：雷雨單位：長(zhǎng)安大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院