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本文作者：柳學(xué)智熊纓作者單位：中國人事科學(xué)研究院

地方合作發(fā)展中的優(yōu)選事項(xiàng)

地方政府常常遇到大量的跨邊界的政策問題。由于規(guī)模的非經(jīng)濟(jì)性、正外部性和負(fù)外部性以及政策的相似性，地方政府的政策制定和服務(wù)提供嚴(yán)重碎片化，導(dǎo)致了政府管理的低效。同時(shí)，社會(huì)信息化、市場(chǎng)無界化、區(qū)域一體化的迅速發(fā)展，使得很多地方政府的內(nèi)部社會(huì)公共問題和公共事務(wù)變得越來越外部化。要解決這些問題需要跨越地方政府的權(quán)力邊界。本次會(huì)議的一個(gè)重要議題就是地方合作發(fā)展，與會(huì)代表熱烈探討了地方政府之間的合作形式和方式。地方政府之間自愿合作提供公共服務(wù)是地方合作發(fā)展的一種重要形式，這種合作建立一種自我組織的治理機(jī)制，能夠降低服務(wù)提供的成本，為參與各方帶來益處。這種合作的一個(gè)重要特點(diǎn)是能夠適應(yīng)各種動(dòng)態(tài)的環(huán)境，地方政府在保持其管理自主性的同時(shí)，可以根據(jù)實(shí)際情況建立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，來滿足其政策需要，同時(shí)管理參與的各合作方。會(huì)議代表所進(jìn)行的實(shí)證研究表明，地方政府在一種或多種服務(wù)提供上，根據(jù)各自的實(shí)際需要，自愿簽署合作協(xié)議，組成合作網(wǎng)絡(luò)，通過網(wǎng)絡(luò)提供服務(wù)。在合作網(wǎng)絡(luò)中，地方政府的地位和作用十分關(guān)鍵，它們勾畫合作的背景和框架，促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)成員之間的溝通與交流，影響合作網(wǎng)絡(luò)的操作和績(jī)效。地方政府之間的人力資源交換是地方合作發(fā)展的另一種重要形式。通過不同地方政府之間互換人力資源，實(shí)現(xiàn)了知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的共享，提升了人員的能力建設(shè)，促進(jìn)了地方政策的創(chuàng)新。現(xiàn)在人力資源交換呈現(xiàn)多向的特點(diǎn)，不僅地方政府之間交換人力資源，而且上下級(jí)政府之間也進(jìn)行交換，甚至政府部門與私營部門之間也進(jìn)行交換。與會(huì)代表一致認(rèn)為，人力資源交換為地方政府建立了一種政策創(chuàng)新的環(huán)境，通過政策創(chuàng)新，促進(jìn)地方合作發(fā)展。

地方政府的問責(zé)制與資源管理

地方政府擁有一定的地方治理自主權(quán)，為了提供地方公共服務(wù)，管理著相應(yīng)的地方公共資源。地方政府的職責(zé)是有效地使用好這些資源，避免公共資源的浪費(fèi)。地方政府在管理公共資源時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持善治原則，對(duì)于國家發(fā)展和減貧而言，善治是惟一重要的原則。善治倡導(dǎo)政府、民間組織、社區(qū)、公民等諸多社會(huì)主體對(duì)社會(huì)公共生活和公共事務(wù)的合作管理、協(xié)商管理、依法管理、透明管理和參與式管理。善治具有如下特點(diǎn):戰(zhàn)略眼光和共識(shí)意識(shí)、問責(zé)制、透明度、回應(yīng)性、公平性和包容性、有效性和效率、法治、參與。在地方政府的管理實(shí)踐中，要建立問責(zé)制，首先要?jiǎng)澢宓胤秸臋?quán)力邊界。地方政府與上級(jí)政府之間的權(quán)力邊界往往是不清的，分權(quán)施行也需要時(shí)間，如果在短期完成分權(quán)，會(huì)產(chǎn)生管理上的問題;此外，還必須充分考慮地方政府的行政能力。一旦地方政府的權(quán)力邊界明晰，就應(yīng)當(dāng)明確地方政府的職責(zé)和任務(wù)。地方政府究竟要為社會(huì)做些什么，其他社會(huì)主體參與的范圍和程度如何，地方政府自身的能力狀況如何，在制定和實(shí)施政策時(shí)，這些問題都必須明確。地方政府在確定目標(biāo)時(shí)，要確保地方目標(biāo)與國家目標(biāo)相一致;在制定發(fā)展計(jì)劃、做出預(yù)算時(shí)，要建立強(qiáng)制性的監(jiān)督機(jī)制，確保政府的活動(dòng)和公共資源得到監(jiān)督，這對(duì)防止權(quán)力和資源的濫用十分重要;建立反饋機(jī)制，將政府的發(fā)展計(jì)劃、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)、所用的財(cái)政資源等反饋給其他社會(huì)主體;此外，還應(yīng)構(gòu)建一個(gè)誠實(shí)、透明的氛圍和環(huán)境。

亞洲公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化

本次會(huì)議就亞洲公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化問題進(jìn)行了專題研討。與會(huì)專家認(rèn)為，亞洲地區(qū)的多樣性和公共服務(wù)的復(fù)雜性決定亞洲公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化是一個(gè)漫長(zhǎng)曲折的過程。在這一過程中，亞洲各國仍然將公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化作為公共行政改革的重要內(nèi)容，主要通過確定服務(wù)范圍，明確公共服務(wù)部門的使命、目標(biāo)、核心價(jià)值觀，圍繞“問責(zé)、透明、響應(yīng)、公平、高效、法治、參與、協(xié)商一致”原則建立公共服務(wù)供給系統(tǒng)?；竟卜?wù)標(biāo)準(zhǔn)化對(duì)縮小城鄉(xiāng)差距、提高政府公共服務(wù)水平、保障基本公共服務(wù)內(nèi)容等方面產(chǎn)生明顯促進(jìn)作用。與會(huì)代表認(rèn)為，亞洲地區(qū)的多樣性決定了亞洲公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化需要擺脫傳統(tǒng)的自上而下的模式，采用自下而上的模式，從政府視角轉(zhuǎn)向公民視角構(gòu)建公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)系統(tǒng)。在復(fù)雜國情下構(gòu)建公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)體系的核心是從公民視角控制服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)過程、服務(wù)評(píng)價(jià)三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，讓公民成為推動(dòng)地方公共服務(wù)發(fā)展的動(dòng)力，從基層基本公共服務(wù)開始，逐步擴(kuò)展到上層其他公共服務(wù)領(lǐng)域。國家通過控制基本公共服務(wù)項(xiàng)目形成國家標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)又允許地方政府根據(jù)本地的服務(wù)能力進(jìn)行增量服務(wù)，為地方創(chuàng)新提供制度空間。這種自下而上的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化思路對(duì)復(fù)雜服務(wù)環(huán)境具有高度的適應(yīng)性，若把亞洲當(dāng)作是一個(gè)整體的話，采用此公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化思路，有可能逐步形成整個(gè)亞洲的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化系統(tǒng)。在公共服務(wù)系統(tǒng)中，電子政務(wù)是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的重要手段。公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)估一直是公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)程中的核心內(nèi)容，它與公民參與度密切相關(guān)，通常采用公民滿意度來評(píng)價(jià)公共服務(wù)提供質(zhì)量。如何測(cè)量公民滿意度，這是一個(gè)難點(diǎn)，盡管在民主政治中有一些測(cè)量方法，但其信度和效度仍需進(jìn)一步檢驗(yàn)。