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本文作者：廖魁星作者單位：中共攀枝花市委黨校

市場制行政:合理性對合法性的排擠

自20世紀70年代末以來，西方各國面臨嚴重的財政危機和政府信任危機，這表明僵化的官僚制無法解決效率和合理性問題，已經無法適應新形勢的需要，并最終導致合法性危機，于是各國開始了大規(guī)模的政府改革運動，以市場為中心的公共行政應運而生。為了同以政府為中心的官僚制行政和以公民為中心的民主制行政相對應，借鑒彼得斯“市場式政府”的提法，我們把這種以市場為中心的公共行政稱為市場制行政。市場制與官僚制同屬于管理主義，通過將一般管理方法引入政府以提升其技術合理性，并以效率和技術合理性的提升驗證合法性。市場制行政也叫新公共管理(英國)或企業(yè)型政府(美國)，通過市場力量重塑政府，以追求績效為首要價值，以“顧客導向”為基本戰(zhàn)略，積極采用各種創(chuàng)新策略以實現其管理目標。市場制以公共選擇理論為基石，并把新管理主義作為方法論工具引入公共行政。亞當•斯密認為通過市場能夠帶來資源配置的高效率，而公共選擇理論進一步將市場引入政治領域，市場制行政正是沿著市場方案尋求公共事務治理之道。同時，市場制行政主張把企業(yè)管理方法引入政府，要求行政官員樹立企業(yè)家精神，具有成本意識和創(chuàng)新思維。奧斯本在《改革政府》一書中提出政府改革的十項原則，市場制就是按照這十項原則建立起來的治理體系。公共選擇理論把市場機制引入政治領域，認為在政治領域也存在政治市場，政治領域的行動者也一樣存在交換關系，這是市場制行政的理論基礎。公共選擇以經濟人假設作為理論支撐，認為選民、政治家、政府官員也是理性的經濟人，其活動受個人利益的驅使，在規(guī)則約束條件下追求自身利益最大化。布坎南指出:“在公共決策或集體決策中，實際上并不存在根據公共利益進行選擇的過程，而只存在各種特殊利益之間的締約過程?！保?］政治過程實質上是人們之間圍繞自身利益在“政治市場”上進行交易的過程。公共選擇理論迷信市場的功效，將存在于經濟領域的市場延伸到政治領域，通過市場機制確保行動者在自身利益的內在驅動下提高效率，以實現行政合理性。然而，公共領域與市場領域有著本質的區(qū)別，在市場領域人們追求實現個人利益的最大化，而公共領域的行政官員則必須把實現公共利益作為自己的根本使命。公共選擇中的經濟人假設和交易經濟學理論為官員追求個人利益和進行錢權交易提供了理論依據，助長了自私自利和尋租腐敗行為，不利于公共責任的樹立和公共利益的維護。公共意志是公共利益的集中體現，公共利益是公共意志的物質載體，公共選擇理論對公共利益的偏離勢必造成對公共意志的背離，致使政府行為不再合乎公意，從而使公共行政失去了公共性與合法性。市場制行政沿著官僚制行政技術合理性的方向更進一步，不僅把追求效率作為首要目標，而且為了達到效率目的，不惜損害合法性，出現合理性對合法性排擠的現象。在解決追求效率和服從規(guī)則這一官僚制固有的矛盾時，市場制選擇了追求效率和犧牲規(guī)則的路徑，堅持“結果導向”，重結果而非過程，打破規(guī)章制度的束縛。為了追求效率而實現合理性，市場制一方面采用契約外包、私營化等市場競爭手段，另一方面引進項目預算、績效評估、結果控制等企業(yè)管理方法。市場制在追求效率方面成效顯著，并且在實踐中有許多成功的案例，在一定程度上解決了官僚制行動僵化和效率低下的問題，提升了行政的技術合理性。然而，如果說官僚制還能遵守規(guī)章制度堅持法律合法性的話，市場制卻試圖突破規(guī)章制度的約束，出現了技術合理性對法律合法性的排擠。為了增強對公眾的回應性，市場制提出“顧客導向”的戰(zhàn)略，要求政府把公眾當成顧客一樣，為其提供優(yōu)質高效的公共服務。然而，把公民等同于“顧客”實際上貶低了其地位，處于主人地位的公民成為了服務的被動接受者，本應該屬于公民的“掌舵”權力被政府所據有，導致政治合法性的缺失。同時，把公眾看做“顧客”勢必造成對公平價值的侵害，廣大無支付能力的弱勢者得不到應有的公共服務，最終導致公意的流失和公共行政合法性的迷失。

民主制行政:合法性對合理性的超越

市場制行政在一定程度上解決了效率和技術合理性問題，然而由于其忽視公共利益和公共責任，導致合法性的嚴重缺失，導致公共管理“有管理而無公共”。20世紀末，隨著信息技術的發(fā)展和民眾參與意識的提高，市場制行政面臨“認同危機”，人們開始思考后市場制行政。在后市場制行政范式中，包括新公共服務理論、公共治理理論和民主制行政理論等，而這些理論的核心思想是將民主價值貫穿于公共行政之中，倡導公民參與，我們可以將其概括為民主制行政。洛克提出政府必須基于被統(tǒng)治者的同意，盧梭進一步提出人民主權思想，這是一條沿著民主價值前進的路徑，然而威爾遜一開始就拋棄這一路徑，導致后來的公共行政學始終走不出合法性的危機。民主制行政對以往管理主義取向的公共行政進行認真檢視，沿著洛克的思路設計公共行政，奧斯特羅姆在總結美國開國元勛之一的漢密爾頓行政思想的基礎上，把民主制行政作為一種公共行政范式進行了系統(tǒng)闡釋。民主制行政認為，一個民主國家不僅要以民主原則為基礎，而且還要民主地行政，讓民主哲學滲透行政機器。民主制行政把重心由先前的政府或市場轉向公民，認為公民參與是保障行政民主的根本途徑，主張政府在與公眾進行對話和協(xié)商中實現公共管理。民主制行政以人民主權思想為理論基石，以公民參與為根本特征，通過公民民主參與確保公共行政的合法性。近代以來，盧梭第一次完整地提出了人民主權理論，這成為當前民主制行政的理論基礎。盧梭認為國家的最高權力屬于全體人民，人民行使國家主權就稱為人民主權;主權實質上由公意構成，由于公意只能是人民集體的意志，是絕對的、至高無上的和神圣不可侵犯的，所以主權具有不可轉讓、不可分割、不可被代表的性質。人民主權理論主要論證權力的政治合法性問題，即權力的合法性來源于人民，人民是國家唯一的真正主人，人民把權力委托給政府，政府是主權者的執(zhí)行人，是人民的仆從，行政活動要合乎公意。同時，由于主權具有不可轉讓、不可分割、不可被代表的性質，這為公民直接民主參與公共管理提供了理論支撐。盧梭還認為，法律體現人民的公共意志，由人民集體制定和改變，凡是不曾為人民所親自批準的法律，都是無效的，這表明法律的合法性必須以政治的合法性為前提。在盧梭的人民主權理論解決了合法性問題以后，合理性的引入才具有實際意義。然而，從威爾遜政治行政兩分以后，合法性問題交由政治解決，民主價值被從行政中剔除，民主制行政成為被拋棄的選擇，公共行政走上了片面追求合理性的道路。當人民主權理論重新被視為公共行政的理論基礎，政府的公共權力才有了合法性來源，于是民主價值貫穿于整個公共行政，合法性實現了對合理性的超越，合理性與合法性的問題才能得到很好的解決。民主制行政超越了管理主義通過追求技術合理性取得合法性的思維，把追求合法性作為直接目標，把合乎公意作為合法性的核心標準，而公民參與是行政擁有合法性的根本途徑。“正是在民主的生活條件下，公眾才有著自由的、公開的討論，才會形成對現有政治制度和政治秩序的認同，從而使政治制度和政治秩序擁有合法性。”［5］奧斯特羅姆為民主制行政提出了一個基本假設:“假定所有個人都是自己利益的最好判斷者”，“這一定理在各個方面都是進行一般辯論的根本性前提”［6］。由于主權不可轉讓、不可分割和不可被代表，政府官員不一定代表公民的利益，所以民主制行政主張公民通過參與社會公共事務以維護其自身利益。而公民參與通常不是以單個的個人進行的，而是以社會組織為平臺把“原子化”的公民整合起來，通過發(fā)揮社會組織的利益整合和利益表達功能實現有效的民主參與，因此民主制行政和公民參與的推進是以社會組織的發(fā)展壯大聯(lián)系在一起的。政府的職責既不是“劃槳”，也不是“掌舵”，而是“服務”，為公民參與搭建舞臺。合法性的取得也為合理性的實現提供了保障，當政府得到了公民的“一致同意”時，隔閡、矛盾和沖突才會消除，交易成本才能降低;當政府與公民達成共識并實現合作時，公民的智慧和力量才能競相迸發(fā)，公共行政的效率才會真正提升。合法性一旦超越合理性，合理性的追求才不會迷失方向，合理性與合法性的追求也才能得到最終的統(tǒng)一。秩序、效率和民主是公共行政所追求的三個基本價值，這客觀上要求政府依法行政、科學行政、民主行政，使公共行政合乎法律、合乎理性、合乎公意。而其中最核心的是合乎公意，對秩序和效率的追求一旦偏離民主方向，就有可能南轅北轍，永遠達不到目標。官僚制行政試圖通過技術合理性和法律合法性實現統(tǒng)治秩序，然而最終得到的僅僅是無幸福的安寧和無活力的秩序。當市場制行政打破法律規(guī)章的束縛并對技術合理性表現出無比的狂熱時，其獲得的僅僅是短期的績效和冰冷的效率。民主制行政實現了對合理性的超越并把實現合法性作為自己的基本要求，民主價值在公共行政中復活，而且秩序和效率也被提升到了更高的水平。只有在民主制行政框架下，讓每一個官員接受到人民主權思想的洗禮，有效推進公民參與，使行政行為合乎公意，而不是單純地追求技術效率，公共行政的合理性與合法性問題才能最終解決，公共行政的“公共性”才能得到捍衛(wèi)。