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一、當(dāng)前山東省財政支持科技自主創(chuàng)新存在的主要問題

1.基礎(chǔ)研究經(jīng)費占財政科技投入比重偏低

加強基礎(chǔ)研究特別是應(yīng)用基礎(chǔ)研究,可以為山東省經(jīng)濟社會發(fā)展的突出問題提供戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、前瞻性的知識儲備和科技支撐,是提高山東省自主創(chuàng)新水平的重要方面。從山東省科學(xué)研究與試驗發(fā)展(R&D)經(jīng)費內(nèi)部支出中的經(jīng)常費支出構(gòu)成看,2005年基礎(chǔ)研究經(jīng)費只有3.27億元,占經(jīng)常費支出的比重僅為1.71%,基礎(chǔ)研究經(jīng)費在R&D投入中所占的比重明顯偏低。研究與發(fā)展機構(gòu)是政府資金的主要獲得者與使用者,基礎(chǔ)研究經(jīng)費在R&D投入中所占的比重低也就意味著山東省財政科技投入的大部分投到了應(yīng)用研究和實驗發(fā)展活動上。由于基礎(chǔ)性科學(xué)研究成果具有公共產(chǎn)品的特性,基礎(chǔ)研究經(jīng)費顯然應(yīng)主要來源于政府財政投入。山東省財政科技投入中基礎(chǔ)研究經(jīng)費比重偏低的狀況,不利于提高山東省的自主創(chuàng)新能力特別是原始創(chuàng)新能力。優(yōu)化山東省財政科技投入結(jié)構(gòu),適當(dāng)提高基礎(chǔ)研究經(jīng)費所占比重,是一個需要盡快解決的問題。

2.財政對支持自主創(chuàng)新的投入不足

雖然近年來山東省財政科技投入的絕對量在逐年增長,但與全省科技發(fā)展的資金需求相比,投入仍顯不足。2006年,山東地方財政科技撥款占地方財政支出的比重為2.24%,與全國平均水平2.22%基本持平,比上海、北京、浙江、廣東等地的4%、5%以上的財政科技撥款比例差距很大;撥款額為41.1億元,比廣東、上海、浙江、北京、江蘇分別少63億元、53.8億元、21.8億元、19.4億元和13.3億元。受此影響,2006年,山東省全社會R&D經(jīng)費占GDP的比重僅為1.06%,而全國平均水平為1.42%,排名全國第11位,遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于北京、上海、陜西、江蘇的5.50%、2.50%、2.24%和1.60%?？萍纪度肽芰Φ牟蛔?是長期困擾山東自主創(chuàng)新能力提升的重要制約性因素。

3.財政科技經(jīng)費管理體制不完善

山東省財政科技經(jīng)費按項目類別分散掌握在不同政府部門手中,科技三項費用屬科技部門,科學(xué)事業(yè)費屬財政部門,科技基建費屬發(fā)改委。即使在一個部門內(nèi),科技經(jīng)費的分配和項目審批權(quán)也分散在不同的處(科)室。這種經(jīng)費管理體制,人為地分割了科技研發(fā)過程中各環(huán)節(jié)間的有機聯(lián)系,而且不利于財政科技經(jīng)費的合理使用和高效配置。由于各部門自成體系,各部門之間的科技開發(fā)計劃難免有重復(fù),從而導(dǎo)致科技資源重復(fù)配置,在一定程度上造成財政資金的浪費;同時,經(jīng)費多頭管理,使財政支持的項目過于分散,每個項目只能得到小額資助,難以集中有限的財政資金,使之發(fā)揮最大的效益,特別是不利于一些跨學(xué)科、跨行業(yè)大型研究開發(fā)項目的開展。

4.稅收政策存在缺陷

一是針對科技自主創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠政策主要以暫行條例、意見、通知、補充說明等形式表現(xiàn),缺乏系統(tǒng)性、規(guī)范性、嚴(yán)肅性和穩(wěn)定性。二是現(xiàn)行稅收優(yōu)惠側(cè)重對新技術(shù)成果應(yīng)用的優(yōu)惠,缺少針對具體科技開發(fā)活動及項目的優(yōu)惠。具體來說,現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策主要針對科研成果、科技應(yīng)用單位,而不是針對具體的科技開發(fā)活動或項目。這種把科技稅收優(yōu)惠對象定位于應(yīng)用而非研發(fā)的格局,不利于激勵科技自主創(chuàng)新。三是稅收優(yōu)惠方式單一。稅收優(yōu)惠方式局限于稅率優(yōu)惠和稅額的定額減免,對國際通行的側(cè)重稅基、加速折舊、加大費用列支、投資抵免、延期納稅、虧損結(jié)轉(zhuǎn)和提取投資風(fēng)險準(zhǔn)備金等措施重視不夠,很少應(yīng)用。

二、提升科技自主創(chuàng)新能力的財政政策建議

1.增加財政直接投資與補貼額度

財政資金支持是企業(yè)創(chuàng)新資金來源的一個重要組成部分。有關(guān)研究表明,在經(jīng)濟飛速發(fā)展時期,政府投入對全社會R&D投入強度起著重要的帶動和引導(dǎo)作用。當(dāng)前,加大政府在R&D經(jīng)費中的份額,以財政科技投入帶動全社會R&D投入,將有利于改變R&D投入水平偏低的狀況。綜觀各國情況,財政的資金支持一般占創(chuàng)新資金總額的10%左右。隨著政府財力的增加,政府需要加大對整個科技研究與開發(fā)的財政投入。政府財政的直接投資,可以為自主創(chuàng)新提供物質(zhì)支撐和資金儲備,引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)自主創(chuàng)新的方向,刺激企業(yè)自主創(chuàng)新經(jīng)費的增長。

2.調(diào)整稅收優(yōu)惠政策

明確稅收優(yōu)惠作用點,提高政策效力。要把稅收優(yōu)惠政策落實到基礎(chǔ)研究和科技成果轉(zhuǎn)化上,要在政策適用主體上明確其地位,對高技術(shù)企業(yè)的基礎(chǔ)研究和成果轉(zhuǎn)化、向各類基礎(chǔ)研究進(jìn)行風(fēng)險投資的投資法人或自然人以及發(fā)展節(jié)能環(huán)保技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的企業(yè)給予激勵性的稅收優(yōu)惠。對自主研發(fā)的各項開支加大稅收抵扣,如允許企業(yè)按當(dāng)年實際發(fā)生的技術(shù)開發(fā)費用抵扣當(dāng)年應(yīng)納稅所得額;實際發(fā)生的技術(shù)開發(fā)費用當(dāng)年抵扣不足部分,可按稅法規(guī)定在五年內(nèi)結(jié)轉(zhuǎn)抵扣;對企業(yè)購買創(chuàng)新所需的儀器設(shè)備按照其價值的一定比例進(jìn)行稅前抵扣等。對高科技企業(yè)經(jīng)嚴(yán)格認(rèn)定后,自獲利年度起一定年限內(nèi)免征所得稅,之后按照特定的優(yōu)惠稅率征收所得稅;對自主研發(fā)的產(chǎn)品以及某些高新技術(shù)產(chǎn)品單列稅收抵免政策;對企業(yè)技術(shù)中心進(jìn)口技術(shù)開發(fā)用品,免征進(jìn)口關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅;對承擔(dān)重點研發(fā)項目的企業(yè)進(jìn)口關(guān)鍵設(shè)備和零部件免征進(jìn)口關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅;對企業(yè)化轉(zhuǎn)制的科研機構(gòu)免征企業(yè)所得稅。允許企業(yè)加速研究開發(fā)儀器設(shè)備折舊,擴大加速折舊范圍。實行設(shè)備清單管理,替代現(xiàn)行的逐級審批,從而增強企業(yè)設(shè)備加速折舊的可行性。

3.完善政府采購制度

要逐步增加政府采購額度,有效拉動技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展,為技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)品主動創(chuàng)造需求市場。要確定自主創(chuàng)新政府采購的重點領(lǐng)域與行業(yè),挑選出具有發(fā)展前景、對增強綜合實力有重大影響的項目予以支持,增大創(chuàng)新成果采購份額,深化政府采購激勵效果。不斷完善自主創(chuàng)新產(chǎn)品的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、評價體系,制定《政府采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品目錄》,進(jìn)行公告,各級政府機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織用財政性資金進(jìn)行采購的,必須優(yōu)先購買列入目錄的產(chǎn)品。建立激勵自主創(chuàng)新的政府首購和訂購制度。省內(nèi)企業(yè)或科研機構(gòu)生產(chǎn)或開發(fā)的試制品和首次投向市場的產(chǎn)品,且符合經(jīng)濟發(fā)展要求和先進(jìn)技術(shù)發(fā)展方向、具有較大市場潛力并需要重點扶持的,經(jīng)認(rèn)定,政府進(jìn)行首購,由采購人直接購買或政府出資購買,使企業(yè)克服商業(yè)銷售風(fēng)險。政府對于需要研究開發(fā)的重大創(chuàng)新產(chǎn)品或技術(shù),通過政府采購招標(biāo)方式,面向全社會選擇研究開發(fā)機構(gòu),使企業(yè)根據(jù)政府需求,進(jìn)行研發(fā)具有自主知識產(chǎn)權(quán)的重要高新技術(shù)產(chǎn)品。要發(fā)揮財政、審計與監(jiān)察部門的監(jiān)督作用,地方各級財政部門要對采購人采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品情況開展經(jīng)常性檢查或?qū)ｍ棛z查,督促采購人自覺采用自主創(chuàng)新和高新技術(shù)產(chǎn)品。

4.完善財政支持自主創(chuàng)新的預(yù)算管理模式和制度規(guī)范

財政科技自主創(chuàng)新投入的資金管理要按照預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相對分離的要求,在公共財政框架內(nèi)實施改革。一是要按照早編細(xì)編預(yù)算、實行綜合預(yù)算、編制部門預(yù)算、硬化預(yù)算約束的要求,嚴(yán)格預(yù)算管理與執(zhí)行。實行部門預(yù)算,將所有的收支項目都編進(jìn)科技預(yù)算,有效增強科技創(chuàng)新投入資金的透明性。二是要實行國庫單一賬戶管理制度,加強財政性科技資金的收支管理?？萍疾块T的所有政府性資金全部直接繳入國庫賬戶,科技支出在實際使用時從國庫賬戶直接劃入商品和勞務(wù)提供者的賬戶,以解決目前科技單位在銀行開戶過多而造成的資金分散和監(jiān)督不力等問題。三是要在科技經(jīng)費使用的事前、事中和事后,發(fā)展完善必要的公示制度和公共監(jiān)督機制,在資金運用的全過程施以預(yù)算監(jiān)督、內(nèi)外審計監(jiān)督和外部公共監(jiān)督,通過公開性與透明度的提高,促進(jìn)科技投入資金的合理統(tǒng)籌、節(jié)約使用。

5.建立健全財政科技投入的績效考核評價機制

建立健全科技投入的績效考核評價機制是優(yōu)化科技資源配置、提高科技投入效益的內(nèi)在要求和重要手段。首先,要確定科學(xué)的評價方法和指標(biāo)體系。根據(jù)不同性質(zhì)的評價對象和科技活動的不同階段,確定相應(yīng)的評價方法,對現(xiàn)階段客觀上無法量化描述的某些基礎(chǔ)科研活動投入,側(cè)重采用公共選擇排序法。其次對于基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究和基礎(chǔ)設(shè)施投入應(yīng)分類進(jìn)行支出績效評價。評價政府基礎(chǔ)研究支出績效應(yīng)把視角放在中、長期社會效益上。評價應(yīng)用研究投入績效必須緊密跟蹤當(dāng)期科技發(fā)展態(tài)勢和經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略以及公共政策的變動,評價視角的選擇要與近中期各重大宏觀政策相對應(yīng),評價指標(biāo)的調(diào)整要與產(chǎn)業(yè)政策、就業(yè)政策、科技政策等的階段性重點相呼應(yīng),同時還要注重測評研究項目的中長期經(jīng)濟回報率。評價科研基礎(chǔ)設(shè)施支出必須與營利性基礎(chǔ)設(shè)施項目評價區(qū)別開來,評價重點應(yīng)放在項目對共性技術(shù)、關(guān)鍵技術(shù)、科學(xué)發(fā)現(xiàn)等的創(chuàng)新以及各類科技投入主體基本科技活動順利展開的貢獻(xiàn)上,同時也要重點衡量項目自身的先進(jìn)程度和有無對比效應(yīng)。

6.支持具有自主創(chuàng)新能力的科技人才培養(yǎng)、激勵與引進(jìn)

增強自主創(chuàng)新能力,人才是根本。財政政策的制定必須進(jìn)一步體現(xiàn)人才意識,著眼于科技人才隊伍規(guī)模、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)的調(diào)整和提升。要采取適當(dāng)?shù)呢斦?支持深化科技干部人事制度和科技人才管理體制改革,建立科學(xué)化、制度化、規(guī)范化的人才資源開發(fā)工作機制、政策體系和信息服務(wù)體系,營造人才輩出、人盡其才、才盡其用的良好環(huán)境。要撥出專項經(jīng)費,按照項目、基地、人才一體化的模式,培養(yǎng)、發(fā)現(xiàn)和引進(jìn)一批一流科學(xué)家和學(xué)術(shù)帶頭人,形成一批優(yōu)秀創(chuàng)新人才群體和創(chuàng)新團隊。要采取適當(dāng)?shù)呢斦?為創(chuàng)新型人才提供服務(wù)。要采取有效的財政政策,建立有利于激勵自主創(chuàng)新的人才評價和獎勵制度,構(gòu)建符合科技人才規(guī)律的多元化考核和評價體系。

摘要:近年來,隨著財政投入的增加,科技成果、隊伍建設(shè)和企業(yè)能力有了較大幅度提高,但仍存在一些問題。從財政政策方面看,必須要建立和完善財政科技投入的穩(wěn)定增長機制,完善財政支持自主創(chuàng)新的預(yù)算管理模式和制度規(guī)范,明確財政直接資助自主創(chuàng)新的主體與重點領(lǐng)域,正確把握稅收激勵自主創(chuàng)新的方向和方式,建立健全財政科技投入的績效考核評價機制,以提升自主創(chuàng)新能力,促進(jìn)經(jīng)濟又好又快發(fā)展。

關(guān)鍵詞:財政支持;科技自主;創(chuàng)新研究