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（1）預算管理制度存在問題。

預算不全面，無關機構占用了大量的預算外支出，而這并不是預算應考慮的范圍。

預算制定時間太晚，進入財政年度后很久支出單位還不能得到授權。

一年中經(jīng)常調(diào)整預算，政府被迫同意預算調(diào)整計劃。

中央預算和地方預算不能很好地協(xié)調(diào)。

缺乏財政支出監(jiān)督手段，不能確保支出與預算約束一致，導致支出單位隨意決斷。

現(xiàn)金管理低效，出現(xiàn)浪費，導致公共支出成本增加。

財政體制不能確保政府高效地提供社會服務。

（2）稅收機制軟弱。

稅收占GDP比重從70年代的35%下降到現(xiàn)在的15%，同期，政府通過低效、不公平、不透明和扭曲的方式大量增加預算外收入，其占GDP比重估計超過20%。

（3）政府機構缺乏組織性，工資機制和激勵機制欠佳。

隨著中國向市場經(jīng)濟轉型進入到第30個年頭，公共財政管理體制的低效越來越成為經(jīng)濟和社會發(fā)展的桎梏。政府已經(jīng)認識到需要對其進行根本改革，因而，完善公共支出管理體制成為改革日程中優(yōu)先考慮的問題。在過去的3年中，財政部（MOF）實施了一系列改革計劃，包括引入新的制定預算和審批預算的程序、采用新預算分類法、加強政府監(jiān)督和審計職能。此外，新的國庫管理制度正在籌備之中，政府已經(jīng)通過了《政府采購法》。改革是一個漫長的過程，而且異常艱巨。鑒于中國財政管理五級制度，改革需要各級行政管理機構都進行重大調(diào)整。為了確保改革取得成功，最高領導層的承諾和支持必不可少。

一、財政收入管理體制

1.收入趨勢

向市場經(jīng)濟轉型，導致舊的財政收入體制瓦解，1978年財政收入從占GDP35%下降到1995年的不足10.7%。根本原因是計劃經(jīng)濟及其監(jiān)控手段的解體，即：

當價格開始由市場決定時，國有企業(yè)（SOE）的利潤開始減少，為了刺激SOE產(chǎn)生利潤，政府不得不減少對SOE利潤的征繳。

私營企業(yè)的出現(xiàn)導致各企業(yè)爭奪利潤、競爭加劇。

由于價格和市場環(huán)境瞬息萬變，政府征稅能力和監(jiān)管能力下降。

稅收政策和稅收管理滯后于經(jīng)濟變化。經(jīng)濟結構的迅速調(diào)整意味著稅基也在發(fā)生改變。SOE這一傳統(tǒng)稅基逐漸消失，新興部門（如貿(mào)易、服務、出口和外資企業(yè)）卻沒有完全被現(xiàn)行稅收體系所覆蓋。此外，由于如解散這樣的變化，使得納稅人的結構也發(fā)生了變化。當年，農(nóng)業(yè)納稅人涵蓋2億個農(nóng)村家庭，而現(xiàn)在征稅的難度要比向50,000個公社征稅的難度大得多。

這些變化導致預算出現(xiàn)長達17年的下降，只在1994年實行分稅制度改革后，這一趨勢才得到扭轉，分稅制度改革使稅收結構更加合理，加強了稅收管理工作，完善了稅收收入分配制度（圖1）。自1978年以來，1996年稅收收入占GDP比重第一次出現(xiàn)上升，而且直到2000年都保持增長勢頭。預算恢復也達到了GDP的15%。盡管取得了這些進步，但中國的財政體制還不完善。

圖1：1978-2001年預算下降（占GDP%）

來源：Wong(2000)

2.稅收政策

現(xiàn)行稅收體制包括23類稅，分別為中央稅或地方稅，只有增殖稅（VAT）和證券交易稅是共享稅，中央和地方按固定比例分成。財政對間接稅的依賴度很高：近2/3的稅收來自間接稅，其中VAT占40%。相比，直接稅僅占10%，農(nóng)業(yè)稅不足5%，關稅為3%（1999和2000年由于反走私運動關稅稅收增加）。

然而，稅收政策仍然存在問題，特別是在稅收充足性方面。正規(guī)稅收系統(tǒng)仍不能征繳到足夠的收入來滿足政府所需資金。而且，主要稅種仍然是扭曲的。

VAT是基于生產(chǎn)活動的以產(chǎn)地基礎（Origin-based）為來源征稅，許多服務項目不包括在內(nèi)，其屬于地方政府征收的商業(yè)稅范圍。VAT的設計降低了出口競爭力，打擊了投資行為，并在各個層面產(chǎn)生扭曲。政府正在考慮實行針對消費活動征收VAT，從而消除對投資的不利影響，但這項改革將影響稅收收入的增長。如果不提高其他領域VAT稅率的話，免除投資的VAT將使VAT稅收減少30-40%，但是17%的VAT稅率已經(jīng)很高了。

來自于直接稅的稅收收入較少，有以下幾個原因。在不斷發(fā)展的沿海地區(qū)和出口生產(chǎn)基地，許多企業(yè)享有稅收優(yōu)惠，中國沒有定期檢查稅收支出以取消一些不再需要的項目的機制。外資企業(yè)享受很大的稅收優(yōu)惠，企業(yè)所得稅可以得到多年的豁免，而國內(nèi)企業(yè)是得不到這種優(yōu)惠的。企業(yè)收入稅的這種特征增加了稅收制度的復雜性，導致收入損失和企業(yè)不公平競爭。給予外資企業(yè)越多的稅收優(yōu)惠，越會促使國內(nèi)企業(yè)把資金移轉到國外，然后再以FDI的形式投回國內(nèi)。政府正在考慮對國內(nèi)外企業(yè)采取統(tǒng)一稅率，以使其在同一起跑線上競爭。除了北京和上海這樣的大城市（外資企業(yè)集中的地區(qū)），個人收入稅稅基較窄，因而個人所得稅收入也相對較少。

3.稅收管理

高效的稅收管理體制是至關重要的，這樣才能為政府運轉提供所需資源，從而確保實現(xiàn)稅收政策目標。90年代，政府實施了一系列管理制度改革，包括制定新的《稅收征收管理法》，對各項退稅進行規(guī)范，把稅收管理劃分為國稅和地稅，并建立了6,000多個提供全面服務的稅務所。盡管取得了這些顯著的成績，但是，稅收征收仍然不充分，計算機化和立法方面的改革有待加強，國家稅務總局（SAT）執(zhí)法能力也要提高。改革課稅和征收辦法是改善各級政府財政形勢的重要一環(huán)，其中包括取消“不公平稅”，如農(nóng)業(yè)稅這樣的對貧困人口征稅。

二、公共支出管理

政府已經(jīng)認識到預算管理制度存在缺陷，并且已經(jīng)進行了一系列重大的改革，預算管理模式越來越接近OECD的管理模式。

1.預算制定

預算制定過程中最大的問題是預算不全面。在中央財政計劃中，預算只反映部分

資金的分配情況，而在資源分配、實現(xiàn)政府政策目標方面，中央財政計劃、行政性定價，以及信貸計劃都起著重要作用。在經(jīng)濟轉型的幾年中，預算收入從占GDP35%下降到不足12%，而各級政府收費和罰款的范圍反而擴大了，從而產(chǎn)生了預算外收入。90年代政府不斷通過直接貸款，或通過SOE向社會提供資金以實施其工業(yè)政策。

對政府預算外支出規(guī)模的估計各不相同。以下是對1999年預算外支出與當期預算收入（占GDP14%）的比值：

（1）政府分支機構征稅和收費：占GDP12%；

（2）政府分支機構支出（不在預算計劃內(nèi)或預算外）：占GDP3-4%以上；

稅收支出（稅收優(yōu)惠或抵稅）：保守估計占GDP1-1.5%；

拖欠支付，包括未發(fā)放/延期發(fā)放教師和公務員工資，未支付糧食補貼，未支付的銀行政策性貸款的利息補貼，以及未支付的政府機構公共事業(yè)繳費和電話費：約占GDP1%；

為企業(yè)富裕勞動力（隱性失業(yè)）提供的準財政支出，工人教育、醫(yī)療衛(wèi)生以及住房的支出：估計占GDP1%；

提供給政府的商品和服務沒有全額付款；

（3）準財政支出，即對SOE的直接貸款：1985-1995年估計平均占GDP6-8%，近年有所下降，約為GDP3-5%；

（4）政府機構的商業(yè)收入或損失，以及資產(chǎn)收入。90年代初規(guī)模相當大，近年隨著房地產(chǎn)泡沫破滅有所下降：占GDP1-2%。

總的來看，預算外資金以及政府預算外活動使政府總支出增加了19-24%。遠遠超過官方對預算外資金的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，官方統(tǒng)計只包括了列表中第一項和部分第四項。正式預算加上預算外活動占GDP的33-38%，遠遠高于預期的中國人均收入水平。

預算外資源的存在不能被認為是腐敗，應視為對現(xiàn)行體制的一種反映，在經(jīng)濟轉型的整個過程中，通過預算級次，財政支出責任下放到較低級別的政府部門，而沒有制定相應的財政收入分配制度，其對預算制定過程產(chǎn)生有害影響。

預算框架外存在大量資源削弱了預算在決定優(yōu)先支出項目、報告財政狀況，以及內(nèi)部控制方面的職能。

表明存在稅收權和支出權分散的問題，這削弱了中央征管的約束力，因而不利于預算發(fā)揮其核心職能：包括穩(wěn)定職能、公平職能和資源分配職能。

導致各級政府和政府各部門的預算軟約束，政府在人員和開支方面不斷膨脹。

由于濫用收費和征稅權，導致政府形象受損。

相對其他資金來源，預算外收支的透明度更差，缺少監(jiān)管。在其他國家缺乏透明度和監(jiān)管總是與腐敗聯(lián)系在一起。

從任何角度看，預算制定都存在不全面的問題：資本預算的制定和經(jīng)常預算的制定互相分離。MOF負責制定經(jīng)常預算，國家發(fā)展計劃委員會（SDPC）負責制定資本預算。這其中涉及協(xié)調(diào)問題，因為財政部不參與新項目的經(jīng)常成本的考慮，但一旦項目得到批準，很明顯財政部要承擔這些成本。公務員人數(shù)和工資成本的決策也不是完全由MOF一家決定，而是與人事部和國家機構改革委員會共同決定。

因此，需要改革的領域是加快預算制定以確保在新財政年度開始前對支出單位進行授權，減少一年中預算調(diào)整的次數(shù)，減少對預算優(yōu)先項目的影響。在實施部門預算改革后，也需要各部門報告預算外資金的來源和使用情況。這將有利于擴大預算覆蓋范圍，從而囊括非預算收入并改善分配效率。

2.收入預測

中國缺乏財政收入預測能力。政府機構剛剛開始建立收入預測模型，而在此方面更有經(jīng)驗的研究機構卻得不到必要的、但是保密的數(shù)據(jù)。

通常國家發(fā)展計劃委員會預測總體經(jīng)濟增長率和資本投資規(guī)模。然后把這些預測數(shù)據(jù)轉給MOF和SAT作為其輸入數(shù)據(jù)。然而，二者都不能精確地預測財政收入的變化。例如，近年來稅收收入增長強勁，特別是VAT，其增速快于GDP增長，但卻沒有人都很好地解釋其中原因。MOF沒有及時從SDPC得到經(jīng)濟增長目標，SDPC也不與其他部門分享自己的預測。象國務院發(fā)展研究中心（其擁有大型的計算機化的一般均衡模型）和數(shù)量經(jīng)濟學會這樣的研究機構可以進行此方面的研究，然而，兩家研究機構都集中于經(jīng)濟增長率模型和貿(mào)易模型的開發(fā)，對稅收收入預測不夠。此外，兩家機構還沒有一位核心的財政經(jīng)濟學家。

在任何情況下，在制定預算初期，對收入和支出的預測都相當保守，超出了謹慎制定預算的程度。這影響了預算所確定的優(yōu)先目標的實現(xiàn)，而在財政年度內(nèi)卻允許太多的預算調(diào)整，這弱化了預算和政策優(yōu)先項目的關系。

3.缺乏多年支出框架

政府只制定一年預算，而沒有考慮多年預算。顯然這不能與國家“五年計劃”相一致。

4.預算審批過程中立法的作用

人民代表大會是審批預算的機構，然而，只有在三月份才召開全國人民代表大會（NPC），而財政年度開始于每年1月，直到進入財政年度后很久預算計劃也沒有頒布。政府每年三月向NPC提交預算建議，而NPC只有兩個星期用來討論。NPC只能全部接受或全部否決預算，而不能對其修改。

NPC也通過預算委員會影響預算的制定，而且近2-3年這一趨勢有所加強。每年1月（在向NPC提交預算建議前6-8個星期），NPC預算委員會和MOF討論預算的起草，委員會可以提出建議。

在財政年度期間，MOF向NPC的經(jīng)濟和財政委員會提供預算執(zhí)行的季度報告。不過MOF通常在沒有NPC建議或批準的情況下對預算進行調(diào)整。

政府認為NPC通過的一些法律可以表達NPC關于預算的意見，而不是對預算過程進行約束。例如，許多法律和規(guī)定強調(diào)要對某些特定部門增加支出，比如教育投資增速高于財政收入增長。1995年1月頒布的《預算法》強調(diào)要制定機構預算，但直到2000年經(jīng)NPC再次強調(diào)后，預算才按此方式制定。

5.預算執(zhí)行

國庫管理體制導致大量政府資金流入銀行系統(tǒng)。目前政府各級行政機構超過13,000個。一旦預算得到批準，這些機構從財政局得到大量資金，而且資金被分散地存

放在各個商業(yè)銀行的帳戶上。同時，由于沒有統(tǒng)一的底帳，撥款經(jīng)一級一級政府轉移后，在到達最終使用者前通常要經(jīng)過幾級機構，因此資金耽擱的情況非常普遍。

中國制定了一套詳細的國庫和支出單位匯報資金狀況的制度。支出單位每月和每年向其監(jiān)管部委匯報，經(jīng)匯編后上報MOF。然而，MOF只對年報進行評估。由于缺乏有效的核查資金最終使用情況的機制，這套體系容易導致資金濫用。在支出發(fā)生后很久，支出單位才對資金的使用情況進行匯報，而且在一級一級上報過程中很多信息都丟失了。目前政府正在中國人民銀行設立一個集中國庫帳戶，由MOF管理。這是加強支出管理和監(jiān)督的重要一步。

三、地方及政府間財政關系

財政體系分為五層。如上所述，中央政府下設31個省級單位、331個轄區(qū)、2109個縣和44741個鄉(xiāng)。傳統(tǒng)的地方分權方式具有很高的權力分散性，這可以從各級政府財政支出所占份額看出，非中央級政府支出占總預算支出的70%以上，省級以下政府支出占55%以上。

憲法上講中國是單一制國家，但在行政管理上具有很強的聯(lián)邦特征。中央政府決定制度的總框架，而此制度只針對各省級單位。中央政府與各省政府確定財政收入分配原則，并允許省政府決定省以下單位分配原則，省級政府在政策制定方面的靈活性很大。每個省與其各轄區(qū)，以及各轄區(qū)與各縣分別再制定具體的分配原則?？傮w看，財政支出分配就采取這樣一個類似結構?！额A算法》確定了中央與各省在財政支出方面的各自責任，但是省以下單位各自的責任則由省級政府決定。

名義上《預算法》授予各級政府充分的自治權：每級政府有獨立的預算，而且要得到同級人民代表大會的批準。地方人代會審查是否其預算附合國家法律和地方法規(guī)，然后，預算計劃送交MOF存檔并編入國家預算。盡管財政部長在NPC上的預算發(fā)言呈現(xiàn)的是所有的預算計劃，但NPC只審批中央預算計劃。實際上，地方預算自治權受到許多限制，很多支出計劃是來自中央的命令，地方政府缺少稅收權，而且對中央財政轉移的依賴度很高（表1）。

自1994年根據(jù)稅收共享制度對財政收入分配進行調(diào)整后，所有的稅收上繳中央政府、地方政府或二者共享。VAT是主要的共享稅，中央得75%，地方得25%。

地方政府除獲得共享稅中一部分外，其還從中央政府得到5類轉移支付：退稅、配額補貼、特定撥款、經(jīng)濟轉型期轉移支付、最終帳戶轉移支付。

圖2表明轉移支付體制的總體影響是不均衡的。主要是因為產(chǎn)地基礎退稅占轉移支付的主導地位，而且其他類轉移支付缺乏強有力的補償效應。

圖21999年省級人均轉移支付

四、總結

在經(jīng)濟改革的20多年中，政府財政制度不斷發(fā)展，1994年進行了重大改革。最突出的改革是對財政收入再分配的改革，但對支出的改革還不夠重視，收入分配和支出分配的銜接不好。結果是，地方政府承擔了過得的支出負擔，如教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會福利（包括養(yǎng)老金）等許多重要的社會服務支出，但卻沒有具體條例確保地方政府獲得足夠的資金來源。

因此，地區(qū)發(fā)展不平衡的情況不斷擴大（表2）、貧困地區(qū)基本服務的提供受到了影響。來自亞行的數(shù)據(jù)顯示，在1991-1996年間甘肅省人均實際支出下降了14%，而同期廣東和河北的生活水平卻提高了。90年代末進行的大規(guī)模家庭調(diào)查發(fā)現(xiàn)，貧困縣的社會經(jīng)濟指標都出現(xiàn)了惡化（表3）。這些不平等現(xiàn)象主要是由于現(xiàn)行的財政分權體制造成的。這也就是為什么地方政府高度依賴預算外資金來滿足財政需求的原因，預算外收支對宏觀經(jīng)濟管理和高效的公共財政管理的負面影響也是顯而易見的。

2001).

五、政策建議

要強化體制對社會發(fā)展的促進作用，進行公共財政管理改革必不可少，具體改革包括：

1.加強財政收入征收機制，特別是稅收征繳制度。提高計算機化程度，加強征管的立法改革。

2.對向消費型VAT改革進行評估。稅收體制存在扭曲（嚴重依賴產(chǎn)地基礎的生產(chǎn)型VAT）打擊了出口競爭力、壓制了投資，在預算級次管理中產(chǎn)生了扭曲。政府應考慮以其他形式的稅收取代生產(chǎn)型VAT。

3.審視企業(yè)收入稅的優(yōu)惠政策，考慮是否有必要繼續(xù)保留。稅收優(yōu)惠制度是導致政府收入流失的主要原因。很多情況下，稅收優(yōu)惠并不是吸引投資的必要手段。

4.確保制定全面完整的預算，把非預算項目納入到正規(guī)預算中，制定單一的、統(tǒng)一的、全面的預算，不僅包括資本支出也包括經(jīng)常支出。預算制度最主要的問題是欠缺全面性。地方政府的預算外活動是為了完成中央下達的支出項目而籌集資金。由于預算不全面，政府不可能把預算作為一種有效的管理手段。

5.更多地依靠有模型建立經(jīng)驗的研究機構，進一步加強對財政收入的預測工作。更加精確的預測財政收入有利于更好地制定計劃。盡管政府從事財政收入的預測工作，但預測質量還有待提高。其中一個辦法是更多地依靠額外信源。

6.在預算審批和監(jiān)督方面加強NPC的作用，要求MOF就年中預算調(diào)整與NPC進行商議。目前在預算審批和監(jiān)督預算實施方面，NPC的作用相對較小。加強NPC的作用將確保所有的參與者了解政府制定優(yōu)先項目的原因，這對順利貫徹預算十分有利。

7.考慮對政府間支付轉移進一步改革，以確保解決地區(qū)間收入差距問題。政府間支付轉移沒能防止貧困地區(qū)形勢繼續(xù)惡化，富裕地區(qū)和貧困地區(qū)的差距似乎正在擴大。應調(diào)查政府間轉移支付的效率，以減小地區(qū)收入差距，確保貧困人口得到如醫(yī)療和教育這樣的重要服務。