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摘要：發(fā)展農業(yè)保險是增強農業(yè)抗御自然災害能力、建立健全農業(yè)支持保護體系、推進現代農業(yè)發(fā)展的重要舉措，也是保障農業(yè)增效、農民增收的重要手段。近年來，為促進農業(yè)保險發(fā)展，我國中央和地方政府大力支持農業(yè)保險試點。本文在對中國、美國、日本等三國財政對農業(yè)保險支持的運作情況進行分析的基礎上，結合中國國情和農業(yè)發(fā)展現狀，重點就構建運轉高效、協調有力的農業(yè)保險體系做出財政政策的探討，以期為進一步做好農業(yè)保險工作提供參考和借鑒。

關鍵詞：農業(yè)保險；財政政策；選擇

上世紀90年代以來，我國頻發(fā)自然災害，農業(yè)遭受旱災、風災、雪災、地震等自然災害損失很大。迄今為止，國家對農業(yè)自然災害主要采取政府救助和救濟的方式，但因資金短缺，往往是有錢救助，無錢建設。中外大量實踐表明，農業(yè)保險不僅是農作物收入安全網的重要構成部分，更是實現一國農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的前提條件和最基本的保障。由于我國農業(yè)保險發(fā)展時間不長，財政支持農業(yè)保險發(fā)展尚處于探索階段，農業(yè)保險在我國現行的農業(yè)風險管理體系中仍處于附屬地位。因此根據農業(yè)保險的特點，需要政府的介入和強力支持。

一、國內外農業(yè)保險的運行情況

(一)發(fā)達國家農業(yè)保險現狀。美國農業(yè)保險在政府財政的大力扶持下得到較快發(fā)展，雖然政府沒有介入農業(yè)保險的直接經營，但提高了保費補貼幅度，對私營公司提供再保險、稅收和補貼等方面的大力支持。美國農業(yè)保險險種創(chuàng)新越來越多，目前主要有多種農作物保險、平均產量保險、收入保險、冰雹險以及各種針對不同農作物而開辦的保險；農業(yè)保險的參與度也有了很大的提高。日本政府財政對農業(yè)保險的支持保證了農民較高的參與度，對農業(yè)保險實行的較大比例的補貼不但穩(wěn)定了農民收入，還起到了轉移支付的作用，增加了農民的凈收入。同時，它也對日本防御各種農業(yè)自然災害提供了大量支持，對穩(wěn)定日本重要農作物產量發(fā)揮了重要的作用。

(二)我國農業(yè)保險運行的現狀。1982年，中國人民保險公司試辦農業(yè)保險，由于農業(yè)風險大，賠付率高，農業(yè)保險業(yè)務一直在虧損狀態(tài)下經營。1982～1994年，全國農業(yè)保險業(yè)務費收入32.7億元，支付賠款35.3億元，年均賠付率10.7％，加上經營費用，實際年虧損27％。期間，財政累計補貼7.1億元。至1993年，農業(yè)保險業(yè)務占人保公司總業(yè)務量的3％。1994年，財政部規(guī)定農業(yè)保險要上繳利稅，基本取消了財政對農業(yè)保險虧損的補貼，農業(yè)保險業(yè)務迅速縮小。1994年，農業(yè)保險業(yè)務比上年減少49.1％，1996年，中國人民保險公司改制，進行商業(yè)化運作，農業(yè)保險業(yè)務全面萎縮。農業(yè)保險市場失靈，急切呼喚財政支持。2007年，中央一號文件頒布后，政策性農業(yè)保險有了實質性突破，由中央財政和地方財政共同提供保費補貼的政策性農業(yè)試點正式在吉林、內蒙古、新疆、江蘇、四川、湖南6省區(qū)展開，中央財政在省級財政承擔25％保費的基礎上，再承擔25％的保費。據統計，2007年試點省區(qū)積極動員市縣政府為農戶提供保費補貼，各級財政累計撥付保費補貼資金19.17億元，占補貼險種總保費的67.6％。保費補貼政策大大減輕了農戶保費負擔，激發(fā)了投保積極性，將農業(yè)保險的潛在需求轉變?yōu)橛行枨?，農業(yè)保險工作取得了突破性進展。如，吉林省總保障水平61億元，總保費5.92億元，省財政補貼2.96億元，縣市補貼2960億元。截至2007年底，全省共有參保農戶4.59萬人。2007年上半年，全國農業(yè)保險保費收入1082億元，同比增長1.24倍，發(fā)生賠款156億元，同比增長2.4倍，農業(yè)保險為投保戶提供的保險保障金額高達35562億元。就目前中國的農業(yè)保險市場來看，由于中國是世界上人口最多的國家，同時又是經濟發(fā)展勢頭最為強勁的國家之一，農村人口占總人口的56％，因此，“三農”問題關系中國改革開放和經濟社會發(fā)展全局。中國農業(yè)保險市場滲透率低，人均擁有保單數量遠遠低于發(fā)達國家，反過來看，也說明農業(yè)保險市場發(fā)展?jié)摿Υ螅砷_拓性強。

二、農業(yè)保險遭遇的問題

(一)財政壓力。據統計，美國目前農作物可保品種已達100余個。在全美國200萬農戶中，有近150萬戶投保了農業(yè)險，參與率高達75％。1997年，美國農作物保險的承保面積為1.82億英畝，2004年已經超過2.21億英畝，8年增加了21％。其中2002年為2.87億英畝，占可保面積的81.3％。這種情況雖然使美國農業(yè)高度發(fā)達，但美國財政對農業(yè)保險的高支持造成了很大的財政壓力。雖然在加大對農業(yè)保險財政支持力度后農業(yè)保險參與率有了一定的提高，但進一步提高參與率的邊際成本卻非常高。我國目前雖然只是對部分省市區(qū)試行財政支持農業(yè)保險工作，但對我國70％～80％的農戶來說，財政支持農業(yè)保險的道路任重而道遠。各級政府財政對農業(yè)生產領域的各個領域的各個方面包攬過多，既要照顧點，又要顧及面，而財力有限，只好靠“下毛毛雨”的辦法來“普度眾生”，這樣支持農業(yè)保險的資金也極具財政壓力。另外，由于資金管理權和業(yè)務管理權界定不清及主觀認識上的不重視，導致財政對農業(yè)保險的資金被擠占、挪用，資金到位率低。

(二)逆向選擇和道德風險。根據信息不對稱理論，交易雙方在簽約之前的信息不對稱會導致逆向選擇；事后的信息不對稱會導致道德風險。農業(yè)保險因涉及農業(yè)生產的各個階段，保險標的大多數是具有生命的動植物，因此，保險人進行風險判斷、核保、定損的難度較大，需要具備專門的知識，否則很容易出現嚴重的逆向選擇和道德風險。另外，政府對農業(yè)保險的支持政策要有重點，不能各個環(huán)節(jié)都補，否則會使農業(yè)保險演變成新的行政救助，滋生道德風險。(三)中央財政支持下的風險分散機制尚未建立，巨災風險分散轉移機制不健全。農業(yè)保險的原理是大數法則，要想有效地分散風險，必須保證有足夠多的風險單位投保，否則會導致風險過分集中。我國自2007年農業(yè)保險試點以來，在中央財政的大力支持下，部分省份的農業(yè)保險工作取得突破性進展。但由于投保的風險單位較少，造成農民災后重建障礙。以2008年初南方的雨雪災害為例，對我國的南方多省市的林業(yè)生產造成了重大的損失，但是受到保險覆蓋的比例非常小。

(四)保險公司積極性調動乏力。一是農業(yè)保險具有廣泛的伴生性、交織重疊性。一種事故的發(fā)生會引起另一種或多種風險事故的發(fā)生，導致損失擴大；同一保險標的在一定時間內，可能多次發(fā)生不同災害，保險標的的損失往往是多種事故的綜合結果，難以區(qū)分某種風險事故損失后果，導致保險損失測定難。二是農業(yè)風險事故與風險損失的非一致性。由于農業(yè)保險標的是活的生命體，受災后有很強的自我恢復能力或再生能力，加上生產者通過科學管理可以增強其自身恢復能力或再生能力；一個地區(qū)的災害可能改善相鄰地區(qū)氣象條件，農業(yè)風險事故不一定導致保險標的損失。三是農業(yè)保險標的分布于千家萬戶、漫山遍野，導致展業(yè)難、承保驗標難、損失測定難，保險的逆選擇與道德風險不易控制，與其他保險相比需要較高的監(jiān)督成本，簽單和定損工作量大，經營成本高。四是農業(yè)風險損失與農業(yè)生產條件密切相關。農業(yè)生產技術科技含量的高低和農田基礎設施條件的好壞，直接影響保險標的的抗災能力，從而影響保險標的災后的損失率。而我國農業(yè)現代化尚處于初級階段，農業(yè)基礎設施匱乏。以上種種原因導致保險公司積極性調動乏力。

三、關于農業(yè)保險的財政政策選擇

(一)選擇政府、保險公司、監(jiān)管部門和農民聯辦的經營模式。在農業(yè)保險起步階段基金積累有限、農戶保險意識薄弱的情況下，單靠保險公司的力量難以有效推進，因此，應選擇“農戶+區(qū)域農民合作經濟組織+省級政策性農業(yè)保險公司+國家農業(yè)再保險集團”四位一體模式，著力構建覆蓋農戶、區(qū)域農民合作經濟組織、省級政策性農業(yè)保險公司、國家農業(yè)再保險集團的全方位的農業(yè)保險財政支持體系，將是一個最為現實的選擇。該模式既可以減輕財政壓力，又可以將政府的組織資源優(yōu)勢和保險經營機構的管理資源優(yōu)勢充分結合起來，風險共擔，節(jié)約成本，提高效率，為農業(yè)保險的可持續(xù)發(fā)展提供保障。

(二)創(chuàng)新經營風險管控機制。任何保險事業(yè)的發(fā)展，逆向選擇和道德風險都是存在的，只是大小的問題。以四川省為例，為保證農業(yè)保險業(yè)務的可持續(xù)經營，最大限度地維護農戶的利益，四川省實行農業(yè)保險風險責任在當年試點市(州)總保費3倍以內封頂并承擔在此以內保險賠付責任，并在保單合同中詳細登載說明。賠付分兩次進行，即在損失發(fā)生后，先向農戶支付核定損失50％的預付賠款，在保險年度末統計全年全市(州)總賠款后再進行個案清算。該模式實現了經營主體和農戶共擔風險，從一定程度上提高了投保戶防災減災的意識，降低了道德風險和逆向選擇，有利于農業(yè)保險的健康發(fā)展。

(三)建立風險基金。由于農業(yè)保險的特殊性，特別是農業(yè)生產在遭受大范圍、高強度的地震、洪水、海嘯、臺風等風險時，往往會吞噬農業(yè)保險公司的所有準備金和資本金，嚴重沖擊農業(yè)保險公司的財務穩(wěn)定，危機農業(yè)保險的可持續(xù)發(fā)展，從而影響農業(yè)生產的持續(xù)與穩(wěn)定，這并非農業(yè)保險公司自身力量所能及的，也不是單純通過再保險安排就能解決的。可以通過建立政府主導下的中央級農業(yè)保險風險基金特別是巨災風險基金的方式來規(guī)避巨災風險。風險基金的來源主要以中央財政撥付的專項資金為主，同時，應該兼有農村金融體系和保險公司的資金籌集等。

(四)稅收優(yōu)惠。農業(yè)保險經營主體如果要獲得一定的收益，那么，中央政府就應該對農業(yè)保險實行一定的稅收優(yōu)惠以減輕其經營負擔。而目前，我國僅對種養(yǎng)兩業(yè)免征營業(yè)稅和印花稅，因此，為了更好地提高農業(yè)保險經營主體自我積累的能力，應擴大對農業(yè)保險業(yè)務稅收優(yōu)惠力度。如，擴大農業(yè)保險免征范圍，適當下放有關農業(yè)保險業(yè)務的稅收減免權限，對專業(yè)農業(yè)保險公司免征或減征一定比例的所得稅，對農村營業(yè)員減免營業(yè)稅和個人所得稅等。