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摘要：財政分權體現了各級政府之間的經濟關系?，F行財政分權管理體制存在一定的弊端與不足，需要通過確立合理的原則和目標，深化和完善財政管理體制，構建和諧的財政分權模式。構建和諧財政分權體制，要進一步規(guī)范政府間事權和支出范圍，合理劃分政府間財權，規(guī)范地方政府的非稅收入，建立和完善各級政府間轉移支付制度。

關鍵詞：財政分權；財政體制；和諧財政；效率與公平

黨的十六大把“社會更加和諧”作為中國未來發(fā)展目標之一，在十六屆四中全會上明確提出“把構建和諧社會擺在重要位置”，黨的十六屆六中全會以高度的責任心作出“構建社會主義和諧社會若干問題的決定”，表明我們黨致力于領導全國各族人民共同建設、共同享有和諧社會的決心。和諧社會需要和諧財政，優(yōu)化和完善財政分權體制是構建社會主義和諧社會的重要內容。

一、現行財政分權管理體制的弊端與不足

近些年來，雖然中國公共財政轉型已取得了很大進展，但仍存在著比較明顯的弊端和不足，主要表現為以下三個方面：

(一)財政支出結構不均衡，導致其在促進地方經濟發(fā)展中的作用無法完全發(fā)揮出來。就財政的提供公共產品責任而言，由于諸多方面的原因，在無法脫離對傳統(tǒng)生產建設財政依賴的情況下，必然導致財政支出在規(guī)?；蚪Y構上對經濟建設的掣肘，無法滿足納稅人對基本公共需求的滿足。更值得關注的是，財政支出在轉型期內由于既要兼顧原有體制框架下的支出需求，又要滿足市場經濟條件下的公共支出，使支出結構更趨復雜，存在著不均衡的供給情況。在現有條件下，中國財政在轉型期內無法完全滿足公共財政框架下的服務性支出和保障類支出，與此相對應的傳統(tǒng)財政性支出項目在短期內所占比重仍較大，社會公共性財政支出不足和結構性短缺制約了財政體制轉型的步伐，財政職能在促進地方經濟發(fā)展中的作用無法完全發(fā)揮出來。

(二)地方政府間稅收競爭拉大了區(qū)域差距。隨著財政分權的進行，地方政府掌握了相當大部分的財政自主權，為獲得更多的財政收入并促進本地經濟的發(fā)展，地方政府往往會產生保護本地市場的沖動，并通過稅收競爭等手段吸引投資。對發(fā)達地區(qū)而言，其原始的經濟基礎較為雄厚，對企業(yè)和投資的稅收優(yōu)惠較大，有利于本地企業(yè)的競爭及投資的引入，進一步促進本地經濟增長。對欠發(fā)達地區(qū)而言，其財力本來就相對匱乏，為獲得足夠的財政收入以完成正常的財政職能，無法給予企業(yè)較多的稅收優(yōu)惠，面臨比發(fā)達地區(qū)更加嚴重的財政壓力。

(三)轉移支付機制滯后，沖抵了財政分權收益預期。在財政分權的體制下，由于各地方經濟基礎、資源稟賦有較大差異，產生經濟非均衡發(fā)展是不可避免的。為避免地區(qū)差異過大而對經濟增長產生負面作用，建立一套完善的轉移支付體系以平衡地區(qū)經濟發(fā)展是十分必要的。1994年的財政體制改革進一步理清了中央和地方政府的關系，財權和事權得到了較為明確的劃分。但與此相配套的轉移支付體系并未能盡快建立并發(fā)揮應有作用，甚至轉移支付本身加大了地方經濟發(fā)展的不均衡程度，一方面，稅收返還偏高；另一方面，一般性轉移支付比例偏低。

二、構建和諧財政分權體制的一般性原則

(一)和諧財政分權體制構建要以提供高質量的公共產品和服務為核心。公共財政的實質是市場經濟財政，其理論核心在于彌補市場失靈，建立包括財政主體在內的公共服務和保障體系，提供高質量的公共產品和服務，維護社會公平。

(二)和諧財政需要實現效率與公平的協(xié)調。成熟的市場經濟體制必須是建立在有效率的資源配置基礎上，但公平問題、特別是社會公平也需要擺在重要位置。隨著科學技術的進步，人類社會已進入知識經濟和信息化時代，技術進步將會對經濟增長產生極大的作用。在這種社會和經濟背景下的財政政策應在縮小社會貧富差距、促進社會公平方面發(fā)揮作用。財政分權體制改革要以財政政策調控和構建和諧財政體制為目標，在保證分權效率的前提下，促進社會和諧，實現財政基本職能。財政分權體制改革需要在效率優(yōu)先的前提下，漸進式地突出公平的地位。

(三)和諧財政要以增進社會福利為出發(fā)點和前提。在政府與市場關系中，當市場無法通過自發(fā)機制和手段來保證“福利和生活質量”的時候，政府就會在可持續(xù)的社會發(fā)展過程中發(fā)揮作用。政府的調控政策在一定程度上可有效彌補市場失靈，而財政效率和公平的均衡發(fā)展必將承擔重要作用。隨著中國經濟轉型進入關鍵時期，要在科學發(fā)展觀指導下及時更新理念和思維模式，通過財政分權體制改革和財政政策的調整進一步縮小收入差距、增進社會福利，推動社會和諧穩(wěn)定發(fā)展和進步。三、構建和諧財政分權體制要處理好的幾個關系

(一)處理好中央與地方、地方與地方間的關系。處理好中央與地方、地方與地方間的關系，在于理解全局利益和局部利益、增長和平衡、競爭和協(xié)調三方面的關系。其一，中央與地方之間的關系其實就是經濟發(fā)展中的全局和局部的關系，局部利益要服從全局利益，全局利益要兼顧局部利益。財政分權所體現的中央與地方之間關系的根本在于處理好各個層面的利益關系，充分發(fā)揮他們的積極性和動力，促進地區(qū)經濟增長和社會進步。其二，中央與地方、地方與地方間還體現了增長與平衡的關系。分權會導致少數地區(qū)經濟增長過快，導致地區(qū)間收入差距過大。這種由于增長的不均衡帶來的差距過大問題會影響到社會安全與穩(wěn)定。正確處理好增長和平衡的關系是中央和地方之間合理分權的前提和保證。其三，地方之間在分權體制框架下通過競爭獲得經濟增長，不斷提高經濟效率。中央和地方乃至地方與地方間的關系，在于下層增長前提下建立上層協(xié)調機制，以實現均衡發(fā)展的目標和全局范圍的資源優(yōu)化配置。

(二)處理好集權和分權的關系。集權和分權的核心在于事權和財權的劃分，因此，要確定合理的中央與地方在政府責任和收入權力上的關系，實現各級政府“收——支”的合理匹配。在現實社會中，并不存在嚴格意義上的集權或分權，特別是在中國這樣一個幅員遼闊、人口眾多的發(fā)展中國家，中央政府也不可能包攬所有的公共產品和服務，即使在計劃經濟時代也存在一定程度的事權的下放，所有的公共產品也不可能由哪一個地方政府獨立承擔。地方政府在本轄區(qū)范圍內具有相對事權，而事權范圍依其管轄范圍而定。如果原本應由中央政府承擔的事權推卸給地方政府，則地方就會由于激勵不足而導致公共產品和服務的質量不高或者數量不足；如果原本應由地方政府承擔的事權上收到上級政府特別是中央政府，則會造成過度集權帶來的信息不對稱的問題，導致資源浪費。在筆者看來，處理中央和地方的集權和分權的關系，關鍵在于界定政府間的職責范圍，以法律的形式規(guī)范各級政府的權責利，分別承擔其責任和使用其權力，在漸進化分權過程中不斷提高分權效率。

(三)處理好財政支出和收入的關系。分權化改革的目的在于更好地提高財政運營效率。財政政策憑借著收入和支出兩翼來實現對經濟的調控，而這兩個方面既涉及到政府各層面內部規(guī)模和結構的關系，也涉及到中央和地方、地方與地方間的利益調整問題。處理好財政支出與收入的關系需要從以下幾方面著手‘：其一，要關注政府間財政收支規(guī)模。地方為自身經濟發(fā)展，充分挖掘本地區(qū)稅源，以推動本地區(qū)經濟增長。然而，地方財力在規(guī)模上畢竟存在著局限性，其收入規(guī)模無法滿足支出需求。中央有義務在地方出現資金缺口的情況下，在合理范圍內通過必要的機制進行資助。其二，要關注各級政府的支出結構。中央從全局利益出發(fā)，存在著對地方財政支出渠道和結構的指導，以避免地方財政支出結構的不合理狀況，兼顧財政支出結構的重點和一般，實現資源的優(yōu)化配置；地方通過意愿表達機制和信息溝通機制，向中央反饋地方公共產品和服務的市場需求，以利于經濟效率的全面提高。其三，要關注財政收入結構的優(yōu)化和協(xié)調。在稅收的制度性約束和中央財政增加財力的前提下，地方存在著不斷擴大預算外收入甚至制度外收入規(guī)模，以非稅收入彌補稅收收入不足的沖動，從而會弱化分權化改革的效率。中央事權的下放必然需要以一些財權的下放為前提，以保證財政分權對地方經濟發(fā)展的促進作用。

四、構建和諧財政分權體制的策略選擇

(一)進一步規(guī)范政府間事權和支出范圍。1994年財政分權體制改革雖然規(guī)定了中央與地方政府的事權和支出范圍，但卻沒有將事權具體化，省以下地方政府的事權劃分仍舊含糊不清，容易導致職責劃分不明確，甚至出現相互干擾的情況。因此，需要進一步規(guī)范政府間事權范圍，相應對財政支出進行結構性調整。概括地講，各級政府要關注于本級的基本事權和重點事權，實現以點帶面的策略。借鑒美國、日本、德國等發(fā)達國家的經驗，在規(guī)范行政管理體制的前提下，相應下放一些事權到下一級行政部門，并相應下放財政權力，以杜絕省以下政府事權“落而不實”、“一刀切”等低效率狀況，減少“給政策不給經費”情況下“體內損失體外補”等變相緩解財政壓力的不規(guī)范行為，緩解由于事權下放、財權上收而導致的“倒逼機制”的發(fā)生。

(二)合理劃分政府間財權，規(guī)范地方政府的非稅收入。從立法權來看，參照一些國家實行徹底的分權做法，賦予省級以下政府部門適度的稅收立法權，根據本地區(qū)實際情況籌集財政收入。從收入權來看，本著“精簡、高效”的原則，從現有模式逐漸過渡到由一套機構同時征收兩級稅款，在財政或銀行部門按照稅種或者分享機制分別劃轉到中央和地方兩級收入的管理體系；同時，建立比較精干的(稅務)稽查和(財政)審計機構，對納稅人的完稅情況進行檢查，保證稅法執(zhí)行和各級稅收收入實現。從稅收分配權來看，進一步完善分享和共享并存的機制，一方面，確保中央財政在總規(guī)模中所占比例；另一方面，適當增加地方政府收入，滿足地方支出需求。

(三)建立和完善各級政府間轉移支付制度。政府間財政轉移支付既是財政分權體制框架下調整縱向和橫向財政收支不平衡的基本手段，也是通過必要機制引導和平衡地方政府經濟活動的必要手段。因此，進一步規(guī)范財政轉移支付的制度形式尤顯必要和迫切。其一，建立一般性轉移支付制度，實行中央向地方無條件的資金轉移。兼顧縱向和橫向平衡標準，在縱向上突出中央的資金補助或稅收返還，在橫向上平衡區(qū)域之間的收入差距，以激勵發(fā)達地區(qū)經濟建設和對欠發(fā)達地區(qū)予以補助。其二，建立規(guī)范化的特殊轉移支付制度。對于不可預期情況在縱向實行中央政府的專項撥款，在橫向實行地區(qū)之間的橫向援助，以降低由此所導致的收入差距擴大情況。其三，加強和完善省以下的轉移支付體系建設。本著突出重點、積極穩(wěn)妥以及簡單規(guī)范的原則，逐步擴大轉移支付體系向縣(鄉(xiāng))一級的延伸，縮小轄區(qū)內財力差距，促進區(qū)域之間和諧健康發(fā)展和全社會福利水平的提高。