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[摘要]公共財政的職能與基礎(chǔ)教育的性質(zhì)決定了基礎(chǔ)教育必須納入公共財政的供給范圍,并堅(jiān)持基礎(chǔ)教育的財政公平原則。公共財政加大對基礎(chǔ)教育的有效供給,應(yīng)優(yōu)化投入結(jié)構(gòu)、建立科學(xué)規(guī)范的基礎(chǔ)教育財政轉(zhuǎn)移支付制度、在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域引入市場競爭機(jī)制、加強(qiáng)對教育經(jīng)費(fèi)的管理和監(jiān)督。
[關(guān)鍵詞]公共財政;基礎(chǔ)教育;公共品;供給
教育的發(fā)展離不開財政的支持,尤其是基礎(chǔ)教育的發(fā)展對財政的依賴性更強(qiáng)。建國以來,在財政的大力支持下,我國各級教育事業(yè)的發(fā)展取得了巨大成就,但基礎(chǔ)教育的形勢仍不容樂觀。因此,如何在公共財政框架下有效供給基礎(chǔ)教育,是一個值得關(guān)注和研究的問題。
一、基本理論
1、關(guān)于公共財政。
公共財政是為市場提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的財政分配模式。由于市場本身存在公共品供給困境、壟斷、信息不對稱、分配不公等市場失靈領(lǐng)域,而市場機(jī)制本身無法自發(fā)解決這種市場失靈,建立公共財政,發(fā)揮其宏觀配置資源及調(diào)控機(jī)制,為市場提供公共產(chǎn)品和服務(wù),可以彌補(bǔ)市場失靈和由此產(chǎn)生的效率損失,更好地發(fā)揮市場機(jī)制的效率優(yōu)勢,實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的最大化,并實(shí)現(xiàn)社會公平。公共財政的收入和支出必須在法律的規(guī)范和約束下進(jìn)行,并接受納稅人和社會公眾的監(jiān)督;它為市場提供公共產(chǎn)品和服務(wù)不能因經(jīng)濟(jì)成份和不同的行業(yè)、部門和地區(qū)而區(qū)別對待,以維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)的公平競爭和社會公平;它不以盈利為首要活動目標(biāo),而是追求社會利益最大化。
2、關(guān)于基礎(chǔ)教育。
教育是一種兼具公共品和私人品特性的準(zhǔn)公共品。教育的公共品性質(zhì)表現(xiàn)在一定范圍內(nèi)其消費(fèi)具有非排他性,而且具有受益的外部性,有一定的社會效益。教育的私人品性質(zhì)表現(xiàn)在教育資源是有限的,其消費(fèi)具有一定的排它性,一些人消費(fèi)意味著另一些人將無法消費(fèi),而且其受益具有內(nèi)部性,受教育者可增長知識,提高生產(chǎn)技能和個人收益。但各類教育的性質(zhì)又有較大的差異,從小學(xué)、初中、高中、大學(xué)到成人教育和職業(yè)教育,它們在受益外部性方面逐漸減小,在消費(fèi)的排他性方面逐漸加大,人們受教育的目的性逐漸加強(qiáng)。也就是說,教育的公共品屬性逐漸減弱,私人品屬性逐漸增強(qiáng)。教育的公共品和私人品性質(zhì)分別為政府供給教育和個人負(fù)擔(dān)教育成本提供了理論依據(jù)。很長時間以來,國家包辦教育,就是因?yàn)榻逃墓财穼傩浴?/p>
基礎(chǔ)教育在我國主要是指九年義務(wù)教育和普通高中教育。這一界定將它同職業(yè)技術(shù)教育、高等教育和成人教育嚴(yán)格區(qū)分開來?;A(chǔ)教育是奠定一個國家國民素質(zhì)基礎(chǔ)的教育,它對提高國民素質(zhì)、培養(yǎng)各級各類人才,具有全局性、基礎(chǔ)性和先導(dǎo)性作用。高質(zhì)量的基礎(chǔ)教育是一個社會發(fā)展不可缺少的社會基礎(chǔ)設(shè)施。其中,義務(wù)教育的公共品屬性最強(qiáng),又是法定教育,其性質(zhì)和地位從根本上決定了它必須是普及教育,必須實(shí)行均衡發(fā)展,為每一個適齡兒童少年提供最基本的、公平的受教育機(jī)會。
公共財政的職能與基礎(chǔ)教育的性質(zhì)決定了基礎(chǔ)教育必須納入公共財政的供給范圍,并堅(jiān)持基礎(chǔ)教育的財政公平原則。
二、我國基礎(chǔ)教育供給現(xiàn)狀分析
1、基礎(chǔ)教育供給不均衡。
基礎(chǔ)教育屬于公共財政的供給范圍,我國基礎(chǔ)教育供給不均衡現(xiàn)象主要表現(xiàn):
從宏觀層面上看,是城鄉(xiāng)之間、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與不發(fā)達(dá)地區(qū)基礎(chǔ)教育供給的差別。這種差別主要是由于國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策和教育投入體制的弊端所致。第一,國家對東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)惠政策,使得東部地區(qū)獲得了比中西部地區(qū)更優(yōu)越的經(jīng)濟(jì)資源配置,經(jīng)濟(jì)得到較快發(fā)展,教育資源配置也從中受益,特別是資金和教師的流動保證了東部地區(qū)和城市更優(yōu)越的教育資源。第二,1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》提出基礎(chǔ)教育實(shí)行地方負(fù)責(zé)、分級管理的政策后,基礎(chǔ)教育發(fā)展與地方經(jīng)濟(jì)和財政狀況緊密相連,城市和發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)和財政狀況較好,基礎(chǔ)教育發(fā)展也較好,農(nóng)村和落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)和財政狀況較差,基礎(chǔ)教育發(fā)展不盡如人意。
從微觀層面上看,是重點(diǎn)學(xué)校與非重點(diǎn)學(xué)校的差別。這主要是由于國家教育發(fā)展政策所致。政府長期以來堅(jiān)持效率優(yōu)先于公平的教育發(fā)展理念,以十分有限的財政經(jīng)費(fèi)支持少數(shù)重點(diǎn)學(xué)校。這在一定程度上迎合了傳統(tǒng)文化與現(xiàn)實(shí)社會對“精英型教育”的需要,但加劇了基礎(chǔ)教育領(lǐng)域內(nèi)部資源配置的失衡,拉大了中小學(xué)校之間的差距,強(qiáng)化了基礎(chǔ)教育特別是義務(wù)教育階段本不應(yīng)有的競爭性。許多家長為使孩子接受較好的基礎(chǔ)教育,不惜花費(fèi)數(shù)萬元的借讀費(fèi)送子女上重點(diǎn)中小學(xué)。
由此我們就不難見到,一方面是發(fā)達(dá)地區(qū)和重點(diǎn)中小學(xué)在實(shí)施“教育現(xiàn)代化”工程中斥資動輒成百上千萬,建設(shè)“豪華型”學(xué)校,教師大量發(fā)放獎金,另一方面是貧困地區(qū)還存在大量失學(xué)兒童,以及貧困地區(qū)和非重點(diǎn)中小學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)捉襟見肘、教師工資長期被拖欠。
2、基礎(chǔ)教育投入比重不合理。
不同類型的教育,其公共品屬性程度是不同的。按照公共財政的內(nèi)在要求,國家對教育的投資重點(diǎn)依次應(yīng)當(dāng)是義務(wù)教育、中等教育和高等教育。但我國目前的情況恰恰相反,我國把有限的教育經(jīng)費(fèi)過多地投向了非義務(wù)教育階段的高中教育和高等教育。從教育投入的生均經(jīng)費(fèi)看,義務(wù)教育遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于非義務(wù)教育。有資料表明,在國家預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)的生均經(jīng)費(fèi)分配中,從小學(xué)、初中、高中到高校幾乎是呈幾何級遞增的。如2003年全國普通小學(xué)、普通初中、普通高中、普通高等學(xué)校生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)分別為931.54、1052.00、1606.58、5772.58元;生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)分別為83.49、127.31、264.83、2352.36元。①與發(fā)達(dá)國家相比,我國在大學(xué)階段投資的比重太大。從2003年我國普通高等學(xué)校、初中、小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)情況看,我國培養(yǎng)1名大學(xué)生的費(fèi)用相當(dāng)于培養(yǎng)5.5名初中生、6.2名小學(xué)生的費(fèi)用,即比例為1:5.5:6.2,而發(fā)達(dá)國家的比例約為1:1.7:4.②若以生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)計(jì)算,2003年我國培養(yǎng)1名大學(xué)生的費(fèi)用相當(dāng)于培養(yǎng)18.5名初中生、28.2名小學(xué)生的費(fèi)用,即比例為1:18.5:28.2.另據(jù)統(tǒng)計(jì),2001年我國正在接受義務(wù)教育的學(xué)生數(shù)約為1.9億,約占全國各級普通學(xué)校在校生總數(shù)的77%,但當(dāng)年國家財政性教育經(jīng)費(fèi)用于義務(wù)教育的約占51.7%,其中全國預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)中用于義務(wù)教育的約占50.3%.從農(nóng)村義務(wù)教育情況看,2001年農(nóng)村義務(wù)教育在校生約1.17億,約占當(dāng)年全國義務(wù)教育在校生總數(shù)的61.6%,約占全國各級普通學(xué)校在校生總數(shù)的47%,但當(dāng)年用于農(nóng)村義務(wù)教育的財政性教育經(jīng)費(fèi)約占全國財政性義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的57%,占全國財政性教育經(jīng)費(fèi)的比重僅約為29.5%.③
3、現(xiàn)行基礎(chǔ)教育財政體制下基礎(chǔ)教育財權(quán)事權(quán)不對稱的矛盾突出。
我國現(xiàn)行基礎(chǔ)教育財政體制始于20世紀(jì)80年代中期,其核心思想是地方負(fù)責(zé)、分級管理。這種體制有助于強(qiáng)化地方政府辦學(xué)的責(zé)任,但也存在一系列問題,不符合公共品供給的公平和效率要求。在這種體制下,中央和省級的教育投入主要用于高等教育,極少用于基礎(chǔ)教育,對義務(wù)教育只承擔(dān)補(bǔ)助貧困地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)的責(zé)任;而基礎(chǔ)教育投入的職責(zé)基本上甩給基層政府,特別是農(nóng)村義務(wù)教育投入主要由縣鄉(xiāng)政府和農(nóng)民共同承擔(dān)。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心調(diào)查,現(xiàn)在農(nóng)村的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)中央只負(fù)擔(dān)2%,省地兩級負(fù)擔(dān)11%,縣級負(fù)擔(dān)9%,78%的經(jīng)費(fèi)要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級來負(fù)擔(dān)。④在當(dāng)前我國的財力分配格局中,中央和省級財政集中了主要財力,但只負(fù)擔(dān)一小部分義務(wù)教育財政投入;縣鄉(xiāng)財政財力薄弱,卻承擔(dān)了絕大部分的農(nóng)村義務(wù)教育投入。這突出表現(xiàn)為農(nóng)村基礎(chǔ)教育事權(quán)、財權(quán)的不對稱,造成“小馬拉大車,大馬拉小車”的局面,影響了基礎(chǔ)教育的供給效率和質(zhì)量?;A(chǔ)教育的發(fā)展,國家是最大的受益者,受益范圍是全國性的,按照公共品有效供給的原理,理應(yīng)由中央和省級財政來負(fù)擔(dān)主要投入,不應(yīng)把主要責(zé)任推給基層。
2001年全國基礎(chǔ)教育工作會議明確提出,農(nóng)村義務(wù)教育管理體制實(shí)行“在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下,由地方政府負(fù)責(zé)、分級管理、以縣為主的體制”,加大了中央及省級財政對義務(wù)教育的轉(zhuǎn)移支付力度,同時適當(dāng)提高義務(wù)教育管理的層級,實(shí)行縣級統(tǒng)籌。但這一新體制的實(shí)施受到縣級統(tǒng)籌能力的限制,效果并不理想。當(dāng)前正在進(jìn)行的以取消農(nóng)村教育集資和農(nóng)村教育費(fèi)附加為主要內(nèi)容的農(nóng)村費(fèi)稅改革,使農(nóng)村基礎(chǔ)教育財權(quán)事權(quán)不對稱的矛盾進(jìn)一步突出。盡管政府因稅費(fèi)改革增加了對農(nóng)村基礎(chǔ)教育的轉(zhuǎn)移支付,但根據(jù)筆者調(diào)查和縣鄉(xiāng)政府反映,增加的轉(zhuǎn)移支付資金要低于因稅費(fèi)改革減少的教育經(jīng)費(fèi)。
4、基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)管理混亂。
公共財政要求為市場提供公共產(chǎn)品和服務(wù)所需經(jīng)費(fèi)收支的規(guī)范性和法治性。財政收入從獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體依法獲得,財政支出必須為公共利益服務(wù),并受納稅人約束和監(jiān)督。當(dāng)前我國的基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)管理還缺乏規(guī)范性和法治性。一方面,我國的義務(wù)教育雖然已實(shí)行多年,但由于國家財力所限,一直以來只是免學(xué)費(fèi),其他如雜費(fèi)、書費(fèi)等依然由學(xué)生家庭負(fù)擔(dān),尚未實(shí)現(xiàn)真正意義上的免費(fèi)上學(xué)。這給中小學(xué)亂收費(fèi)提供了機(jī)會。這種亂收費(fèi)現(xiàn)象的一個典型特點(diǎn)就是違反國家有關(guān)收費(fèi)的規(guī)定,收費(fèi)有據(jù)不依,呈現(xiàn)出一種收費(fèi)的混亂狀況,學(xué)校和教育主管部門以收費(fèi)維持部門利益,蓋宿舍,發(fā)獎金現(xiàn)象較為普遍。另一方面,教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算透明度不夠,得不到有效的約束和監(jiān)督,法治性不強(qiáng)。一些地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)干部挪用基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)以及教育及財政部門“吃”教育問題十分嚴(yán)重。
三、對基礎(chǔ)教育有效供給的幾點(diǎn)思考
1、加大對教育的財政投入力度,優(yōu)化投入結(jié)構(gòu)。
我國公共教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比重較低。雖然從1997年到2003年,我國財政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比重已經(jīng)從2.50%增長到了3.28%,但仍明顯低于中等收入國家4.483%的平均值,更低于高收入國家5.664%的平均值,這說明我國政府對公共教育的投資明顯不足。加大教育經(jīng)費(fèi)的投入,應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)《教育法》規(guī)定的“三個增長”,即中央和各級政府教育財政撥款的增長應(yīng)高于財政經(jīng)常性收入的增長,生均教育經(jīng)費(fèi)要逐步增長,教師工資和公用經(jīng)費(fèi)要逐步增長。地方財政的超收部分也應(yīng)更多地用于教育投入。
在加大對教育的財政投入力度的基礎(chǔ)上,應(yīng)著力優(yōu)化投入結(jié)構(gòu)。第一,針對我國教育投入結(jié)構(gòu)重高等教育、輕基礎(chǔ)教育的不合理狀況,加大對基礎(chǔ)教育的投入。因?yàn)?,就基礎(chǔ)教育特別是義務(wù)教育的性質(zhì)而言,它是憲法和《中華人民共和國義務(wù)教育法》等所規(guī)定的我國公民應(yīng)享有的基本教育權(quán)利,它涉及到受教育者的教育權(quán)利的保障問題,是公共品屬性最強(qiáng)的教育,也是發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)不可缺少的社會基礎(chǔ)設(shè)施,理應(yīng)是由公共財政予以重點(diǎn)供給和保障的公共產(chǎn)品和服務(wù)。就基礎(chǔ)教育的投資效率而言,教育經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究已經(jīng)證明,投資基礎(chǔ)教育和高等教育的經(jīng)濟(jì)收益是不同的。在發(fā)展中國家,對基礎(chǔ)教育的投資,它的收益是最高的。也就是說,投資和發(fā)展基礎(chǔ)教育,既是最公平的,也是效率最高的。因此,當(dāng)前應(yīng)著力調(diào)整中央和省級對教育的財政投入結(jié)構(gòu),進(jìn)一步加大中央和省級財政對基礎(chǔ)教育的投入比重,支持基礎(chǔ)教育的優(yōu)先發(fā)展。第二,針對我國目前基礎(chǔ)教育供給的不均衡狀況,政府必須以基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展為目標(biāo),在現(xiàn)有的財政資源配置上做些調(diào)整。在基礎(chǔ)教育投入上,加大對農(nóng)村基礎(chǔ)教育特別是農(nóng)村義務(wù)教育的財政投入力度,加大對經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)和西部地區(qū)基礎(chǔ)教育的財政投入力度,逐步縮小城鄉(xiāng)和東西部基礎(chǔ)教育差距。同時,要重點(diǎn)加強(qiáng)薄弱學(xué)校建設(shè),增加對非重點(diǎn)學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)的投入。實(shí)現(xiàn)人力資源的合理配置,校長和教師定期輪換,提高農(nóng)村教師的待遇,鼓勵教師下鄉(xiāng),學(xué)生就近入學(xué)等一系列制度來保證基礎(chǔ)教育在微觀層面上的均衡發(fā)展,逐步縮小重點(diǎn)與非重點(diǎn)學(xué)校之間的差距。
2、建立科學(xué)規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度。
從國際經(jīng)驗(yàn)看,世界上多數(shù)國家都是由中央和省級政府負(fù)擔(dān)相當(dāng)部分的基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi),有的國家基礎(chǔ)教育甚至完全依賴中央政府。有資料表明,在歐洲多數(shù)國家,中央政府負(fù)擔(dān)基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)的比例一般為50%以上,有的高達(dá)92%以上,即使在美國這樣高度分權(quán)的國家,中央政府對基礎(chǔ)教育的投入也達(dá)到了71%.有鑒于此,針對我國基礎(chǔ)教育財權(quán)事權(quán)嚴(yán)重不對稱的狀況,要明確各級政府對基礎(chǔ)教育應(yīng)負(fù)的財政責(zé)任,建立科學(xué)的、合理的、規(guī)范的、量化的中央和省對基礎(chǔ)教育的財政轉(zhuǎn)移支付制度。這一轉(zhuǎn)移支付制度可以分為兩類:一是一般性基礎(chǔ)教育轉(zhuǎn)移支付制度。國家依據(jù)一定的規(guī)則,科學(xué)地計(jì)算確定出一個生均基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)基本標(biāo)準(zhǔn),同時以縣為單位,計(jì)算縣級人均財力,以此作為對縣基礎(chǔ)教育轉(zhuǎn)移支付的基本依據(jù)。依靠縣財力無法達(dá)到的那部分經(jīng)費(fèi)由省財政轉(zhuǎn)移支付,依靠省財力還無法達(dá)到的那部分經(jīng)費(fèi)則由中央財政轉(zhuǎn)移支付。這樣就可以保證不同地區(qū)基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)相對均衡。二是專項(xiàng)基礎(chǔ)教育轉(zhuǎn)移支付制度。重點(diǎn)放在中西部農(nóng)村地區(qū),資助該地區(qū)教育信息化建設(shè);重點(diǎn)解決農(nóng)村中小學(xué)危房改造及其它教學(xué)條件的改善等。需要強(qiáng)調(diào)的是,無論哪一類轉(zhuǎn)移支付資金,都要直接轉(zhuǎn)移到縣,避免中間環(huán)節(jié)截留和挪作它用。
2001年國家規(guī)定農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)實(shí)行縣級統(tǒng)籌,是農(nóng)村稅費(fèi)改革涉及教育的配套措施之一。基礎(chǔ)教育財政轉(zhuǎn)移支付制度的建立要有利于促進(jìn)縣統(tǒng)籌的實(shí)施,激勵縣級政府主動加大對基礎(chǔ)教育的投入。如,可以規(guī)定沒有實(shí)施縣統(tǒng)籌的縣就不能給予轉(zhuǎn)移支付;財政性教育經(jīng)費(fèi)支出占整個縣級財政支出達(dá)不到一定比率的也不能給予轉(zhuǎn)移支付。另外,實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)的縣市,因稅費(fèi)改革導(dǎo)致教育經(jīng)費(fèi)減少,上級政府在確定轉(zhuǎn)移支付對象時應(yīng)優(yōu)先考慮,當(dāng)?shù)卣矐?yīng)在改革后的財政預(yù)算中優(yōu)先安排教育支出,確保農(nóng)村義務(wù)教育投入不低于農(nóng)村稅費(fèi)改革前的水平。
3、在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域引入市場競爭機(jī)制。
我國現(xiàn)階段不僅面臨兩億多青少年對基礎(chǔ)教育和專門教育的需求,還要顧及到兩億多文盲、半文盲以及在職者對各類教育的需要,但長期以來我國教育投資結(jié)構(gòu)比較單一,國家有限的財政收支未能在總量和結(jié)構(gòu)上實(shí)現(xiàn)以上需求,基礎(chǔ)教育也因教育經(jīng)費(fèi)不足,發(fā)展受到了限制。而且,當(dāng)前我國基礎(chǔ)教育領(lǐng)域存在的一些問題,很大程度上是因?yàn)槿狈τ行Ц偁幩?。教育局部門所屬的學(xué)校,壟斷了幾乎所有的教育資源,公辦學(xué)校幾乎是惟一提供基礎(chǔ)教育的場所。在基礎(chǔ)教育壟斷的情況下,公辦學(xué)校的管理體制僵化,效率低下,資源浪費(fèi)、亂收費(fèi)等問題不同程度地存在。在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域,進(jìn)行市場取向的改革,能夠提高基礎(chǔ)教育的質(zhì)量和效率。因此,在我國民營經(jīng)濟(jì)已有一定資金積累的情況下,吸引民間投資辦學(xué),將有助于增加各級教育供給量,減輕公立學(xué)校就學(xué)壓力,強(qiáng)化教育領(lǐng)域的競爭。盡管《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》已于2003年9月1日正式實(shí)施,民辦教育獲得了與公辦教育同等的法律地位,但民辦教育特別是民辦基礎(chǔ)教育還遠(yuǎn)未形成與公辦教育有效競爭的態(tài)勢。
在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域?qū)嵭薪逃贫龋兄谖耖g投資,并在該領(lǐng)域引入市場競爭機(jī)制。實(shí)施教育券制度,是對財政性教育經(jīng)費(fèi)進(jìn)行配置的另一種方式,它使得公共教育資源配置趨向橫向公平,體現(xiàn)了基礎(chǔ)教育的財政公平原則。它給民辦教育和公辦教育一個相對公平的起跑線,有助于激發(fā)民間資本參與基礎(chǔ)教育投資的積極性和促進(jìn)學(xué)校之間教育質(zhì)量的競爭。我國浙江長興、湖北監(jiān)利等地以教育券為取向的改革已經(jīng)取得了初步成功。
筆者認(rèn)為,實(shí)行教育券,只要保證發(fā)放教育券的總額不低于改革前財政性教育經(jīng)費(fèi)投入總額,并不會使公共財政擺脫或者減輕供給基礎(chǔ)教育的責(zé)任,只是改變了供給形式,由原來的直接供給即投資于公立學(xué)校,轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接供給即把財政性教育經(jīng)費(fèi)分配給受教育者,由受教育者自主選擇“購買”受教育的機(jī)會,有利于促進(jìn)教育公平的實(shí)現(xiàn)。具體到發(fā)放標(biāo)準(zhǔn),可以當(dāng)前生均教育事業(yè)費(fèi)為參考依據(jù)。在發(fā)放范圍上,可以先在基礎(chǔ)教育的非義務(wù)教育階段即普通高中階段發(fā)放,積累成功經(jīng)驗(yàn)后,再逐步擴(kuò)大到義務(wù)教育階段。實(shí)行教育券還要求政府職能的相應(yīng)轉(zhuǎn)變,政府應(yīng)當(dāng)從直接投資于學(xué)校供給基礎(chǔ)教育轉(zhuǎn)向更多地履行監(jiān)管職責(zé),加強(qiáng)對民辦學(xué)校辦學(xué)資格的認(rèn)定、各類中小學(xué)校教材、任課教師資格審定、學(xué)時等方面的規(guī)制,保證民辦學(xué)校的教育質(zhì)量。
4、開征教育稅,加強(qiáng)對教育經(jīng)費(fèi)的管理和監(jiān)督。
我國是窮國辦大教育,必須要有相對穩(wěn)定的教育經(jīng)費(fèi)來源。開征教育稅,取代現(xiàn)行的教育費(fèi)附加,拓寬稅基,將外商投資企業(yè)和外國企業(yè)等各類企業(yè)都納入征稅范圍,可以穩(wěn)定稅源,使基礎(chǔ)教育具有更加可靠的財政經(jīng)費(fèi)來源,同時因稅收的法律級次高,將大大提高財政性教育經(jīng)費(fèi)收支的規(guī)范性和法治性。開征教育稅,還有助于提高全社會對教育的重視程度,為教育的發(fā)展提供良好的外部環(huán)境。
針對我國基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)管理的混亂狀況,應(yīng)建立一套規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、制度化的收費(fèi)方式,實(shí)行收錢與花錢、管錢分離的制度。教育主管部門要根據(jù)中央和省級政府制定的統(tǒng)一收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),委托當(dāng)?shù)劂y行介入中小學(xué)校學(xué)雜費(fèi)的收取,銀行工作人員從學(xué)校收取學(xué)雜費(fèi)后管理起來,學(xué)校需要時,可向教育部門提出申請,獲準(zhǔn)后方能從銀行支取經(jīng)費(fèi),以此加強(qiáng)對教育經(jīng)費(fèi)的管理和監(jiān)督,有效治理中小學(xué)亂收費(fèi)。同時要加強(qiáng)對各級政府教育預(yù)算單列和建立定期公布各地教育經(jīng)費(fèi)支出狀況制度的落實(shí)情況的檢查,加大對各地中小學(xué)和主管教育部門的財務(wù)審計(jì)力度,充分發(fā)揮社會公眾和財政、審計(jì)等職能部門對教育經(jīng)費(fèi)使用的約束和監(jiān)督作用,有效避免教育經(jīng)費(fèi)的挪用和濫用。
注:
①教育部、國家統(tǒng)計(jì)局、財政部:《2003年全國教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告》。
②靳希斌:《教育經(jīng)濟(jì)學(xué)》,遼寧大學(xué)出版社2000年版,第207頁。
③根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2003》、教育部《2002教育統(tǒng)計(jì)報告》計(jì)算所得(義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)計(jì)算中不包括完全中學(xué))。
④陸學(xué)藝:《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,破解“三農(nóng)”難題》[J],《半月談》,2004(04)。
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