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摘要：我國(guó)現(xiàn)行行政收費(fèi)存在諸多問題，已給經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展帶來了嚴(yán)重影響。從公共財(cái)政角度分析稅費(fèi)制度改革的理論依據(jù)、必要性及相關(guān)實(shí)施措施，加快推進(jìn)稅費(fèi)制度改革步伐，對(duì)于規(guī)范公共財(cái)政收入形式，健全公共財(cái)政體系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的意義。

一、公共財(cái)政理論與稅費(fèi)制度改革

（一）純公共物品與稅收

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的財(cái)政，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的生產(chǎn)建設(shè)性財(cái)政相比，最大的不同點(diǎn)就是公共財(cái)政。公共財(cái)政的基本職能就是滿足社會(huì)公共需要。所謂公共需要，指的是社會(huì)作為一個(gè)整體，社會(huì)公眾在生產(chǎn)，生活和工作中的共同需要，主要由純公共物品保障供給。純公共物品具有以下兩方面的特征：一是消費(fèi)的非排他性，即無法將一個(gè)不繳費(fèi)者排斥于對(duì)該公共物品的消費(fèi)之外；二是消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性，即每個(gè)人對(duì)這種物品的消費(fèi)并不會(huì)導(dǎo)致其他人消費(fèi)的減少。純公共物品消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性，意味著純公共物品消費(fèi)的邊際成本為零。這樣，根據(jù)邊際成本定價(jià)原則，政府在向社會(huì)提供純公共物品時(shí)不應(yīng)也無法向使用者直接收費(fèi)。另一方面，純公共物品消費(fèi)的非排他性特征，意味著政府很難確定純公共物品的收益者群體和受益大小，因而就無法確定純公共物品的價(jià)格和付費(fèi)對(duì)象，即無法通過收費(fèi)彌補(bǔ)成本。因此，對(duì)于純公共物品，既無必要也不可能向其使用者直接收費(fèi)，只能通過強(qiáng)制征稅方式彌補(bǔ)其供給成本。稅收強(qiáng)制性、無償性和固定性的特征，決定了它的使用主要是為了滿足公共需要，不以盈利為目的無償性支出。這也是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府與市場(chǎng)關(guān)系的具體體現(xiàn)。即凡是市場(chǎng)能夠發(fā)揮調(diào)節(jié)作用的領(lǐng)域，首先由市場(chǎng)調(diào)節(jié)，也就是說，凡是能通過市場(chǎng)進(jìn)行合理定價(jià)和回收成本的商品和勞務(wù)，均由市場(chǎng)提供，如私人物品；對(duì)市場(chǎng)不能有效調(diào)節(jié)或者無法調(diào)節(jié)的商品和勞務(wù)，由政府直接或參與調(diào)節(jié)。否則，如果政府直接參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，就極有可能影響正常的市場(chǎng)秩序。而財(cái)政資金在盈利項(xiàng)目方面的“越位”和在公共物品領(lǐng)域的“缺位”，不僅降低財(cái)政資金的使用效率，也會(huì)降低社會(huì)經(jīng)濟(jì)的整體運(yùn)行效率。因此，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，財(cái)政職能范圍必須嚴(yán)格按照公共物品理論確定。

（二）準(zhǔn)公共物品與收費(fèi)

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府承擔(dān)的資源配置職能主要涉及以下兩種公共物品的供給：一種是純公共物品，如國(guó)家安全與社會(huì)秩序等；另一種是準(zhǔn)公共物品。準(zhǔn)公共物品是指既具有公共物品的某些特征又不完全具有公共物品特征的物品，例如教育、衛(wèi)生、文化等。這些物品一方面具有公共物品消費(fèi)的局部公共性或外部性，另一方面，又具有私人物品消費(fèi)的局部可排他性和競(jìng)爭(zhēng)性等特征。準(zhǔn)公共物品消費(fèi)的局部公共性和外部性，表明在一定范圍內(nèi)準(zhǔn)公共物品不能由市場(chǎng)提供，或由市場(chǎng)提供較無效率，從而需要政府部門的介入。例如，若通過市場(chǎng)定價(jià)方式由私人提供教育，由于私人部門往往并不考慮教育的外部效益，而只是根據(jù)私人邊際成本與私人邊際收益相等的原則提供這些服務(wù)，易導(dǎo)致教育的供給量低于社會(huì)最優(yōu)水平，造成社會(huì)福利損失。準(zhǔn)公共物品消費(fèi)又具有競(jìng)爭(zhēng)性的特點(diǎn)，這意味著其消費(fèi)的邊際成本并不絕對(duì)為零，這樣根據(jù)邊際成本定價(jià)原則，在特定情況下有必要向其使用者收費(fèi)，以免因免費(fèi)供給而導(dǎo)致人們對(duì)該公共物品的過度消費(fèi)。同時(shí)，準(zhǔn)公共物品消費(fèi)還具有可排他性特征，這意味著對(duì)其收費(fèi)具有實(shí)際操作上的可行性。因此，可通過收費(fèi)方式供給準(zhǔn)公共物品，更符合經(jīng)濟(jì)效率原則。

此外，對(duì)于某些具有壟斷性質(zhì)的私人物品，如水、電、暖等公用事業(yè)部門，及具有信息不對(duì)稱的私人物品，如醫(yī)療、保險(xiǎn)等，雖然也可通過市場(chǎng)定價(jià)的方式提供，但由于存在壟斷、信息不對(duì)稱等情況，由市場(chǎng)提供易導(dǎo)致消費(fèi)和生產(chǎn)的無效率，因而在實(shí)踐中往往也是由公共部門提供。由于這些私人物品同樣具有排他性及競(jìng)爭(zhēng)性的消費(fèi)特征，因而公共部門在提供這些物品時(shí)應(yīng)該也可以實(shí)行收費(fèi)制度。

（三）規(guī)范性的稅費(fèi)關(guān)系

從以上分析可以看出，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的公共財(cái)政，稅收作為主要收入形式，主要用于純公共物品的提供；同時(shí)，準(zhǔn)公共物品和壟斷性質(zhì)私人物品的存在，收費(fèi)又有其存在的合理性和必然性。另外，從一般意義上說，稅和費(fèi)都是政府取得財(cái)政收入的形式。政府取得財(cái)政收入，可以采用稅收形式，也可以采用收費(fèi)形式。由于稅收形式的規(guī)范性、客體的廣泛性、征收的法律強(qiáng)制性，較之于其他收入形式有著無可比擬的優(yōu)點(diǎn)，稅收已成為各國(guó)普遍運(yùn)用的取得財(cái)政收入的主要形式，并成為貫徹政府政策目標(biāo)的重要手段。但是，稅種的設(shè)置和稅款的征收也有其特定的約束條件，對(duì)于某些經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的調(diào)控或公共產(chǎn)品、公共服務(wù)成本的補(bǔ)償，有時(shí)不適合采用征稅方式，政府便采用較為便利和靈活有效的收費(fèi)方式，作為其取得財(cái)政收入、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的必要補(bǔ)充。從財(cái)政收入的構(gòu)成看，各國(guó)或多或少都存在一定數(shù)量的收費(fèi)，但無一例外地將其納入預(yù)算統(tǒng)一管理。

在這方面，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比較完善的國(guó)家稅費(fèi)關(guān)系的大致格局為我們提供了借鑒。從一般的情況而言，在世界上主要的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中，預(yù)算內(nèi)的稅收（即所謂“正稅”），是以法律為依托的、規(guī)范的政府主要籌資方式和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)生活的主要手段；同時(shí)，各級(jí)政府還可以通過一定的法律程序開征一些規(guī)費(fèi)，即政府機(jī)關(guān)對(duì)居民或法人提供特定服務(wù)時(shí)收取的手續(xù)費(fèi)或工本費(fèi)（在全部政府收入中只占很小部分）。地方政府在提供區(qū)域的或社區(qū)的某些公共服務(wù)項(xiàng)目時(shí)，還可按“使用者付費(fèi)”原則向接受服務(wù)者收取一定數(shù)量的使用費(fèi)，如高速公路、地鐵的收費(fèi)，污水或垃圾處理的收費(fèi)等（也要經(jīng)過法定程序確定收費(fèi)條款，此類收入有時(shí)可占地方財(cái)政收入不小的比重）。正稅、規(guī)費(fèi)、使用費(fèi)收入，都應(yīng)反映在政府預(yù)算收入中。同時(shí)，企業(yè)也可以有“收費(fèi)”（在我國(guó)即經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)），但這屬于商業(yè)行為，與政府財(cái)力運(yùn)作系統(tǒng)無關(guān)。

二、政府收費(fèi)的現(xiàn)狀及存在的問題

（一）我國(guó)現(xiàn)行政府收費(fèi)的基本分類及改革取向

從收費(fèi)部門和單位分析，從中央到地方，各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、有行政職能的事業(yè)單位、學(xué)會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)等，幾乎所有的部門都收費(fèi)。目前大致分五類：一是國(guó)家機(jī)關(guān)為特定對(duì)象提供專門服務(wù)，而收取的證照工本費(fèi)、注冊(cè)登記費(fèi)、環(huán)境補(bǔ)償治理費(fèi)和訴訟費(fèi)等。這部分收費(fèi)具有補(bǔ)償性質(zhì)，屬規(guī)費(fèi)收入，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家也普遍征收，不存在“費(fèi)改稅”問題，今后主要是納入預(yù)算，依法管理，并嚴(yán)格控制在一定范圍內(nèi)。二是國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行公共管理、提供公共服務(wù)時(shí)，為彌補(bǔ)機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)不足收取的管理費(fèi)，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理費(fèi)、個(gè)體工商戶管理費(fèi)、福利企業(yè)管理費(fèi)、減稅免稅保稅物品海關(guān)監(jiān)管費(fèi)等。這部分收費(fèi)主要是因?yàn)椴糠謬?guó)家機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)不足引起的，應(yīng)逐步取消，經(jīng)費(fèi)不足問題應(yīng)由財(cái)政撥款和其他辦法解決。三是公益服務(wù)費(fèi)，包括教育、醫(yī)療、環(huán)衛(wèi)、殯葬等。這部分收費(fèi)不能轉(zhuǎn)變?yōu)槎愂?，?yīng)在分清政府和市場(chǎng)責(zé)任的基礎(chǔ)上，建立和完善政府和市場(chǎng)雙重補(bǔ)償機(jī)制。四是中介服務(wù)收費(fèi)，包括評(píng)估、鑒定、檢驗(yàn)、、公證、律師等服務(wù)收費(fèi)。這部分收費(fèi)應(yīng)從國(guó)家機(jī)關(guān)收費(fèi)中分離出來，按照市場(chǎng)原則進(jìn)行管理。五是以籌集建設(shè)資金為目的而設(shè)立的各種使用費(fèi)、附加費(fèi)、建設(shè)費(fèi)、基金等。這部分收費(fèi)具有強(qiáng)制性，征收范圍和標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)穩(wěn)定，數(shù)額一般較大，具備稅收的一般特征，可把這部分合理的收費(fèi)（基金）改征稅收。

從收費(fèi)項(xiàng)目的管理分析，大致有3種情況：（1）納入預(yù)算管理。國(guó)務(wù)院決定，自1996年起，將養(yǎng)路費(fèi)、車輛附加費(fèi)、鐵路建設(shè)基金、三峽建設(shè)基金、新菜地開發(fā)基金、公路建設(shè)基金、民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金、農(nóng)村教育事業(yè)附加費(fèi)、郵電附加、港口建設(shè)費(fèi)、市話初裝費(fèi)、民航機(jī)場(chǎng)管理建設(shè)費(fèi)等13項(xiàng)數(shù)額較大的收費(fèi)（基金）納入財(cái)政預(yù)算管理。（2）納入預(yù)算外資金管理。主要包括：法律、法規(guī)規(guī)定的行政事業(yè)性收費(fèi)、基金和附加收入等；國(guó)務(wù)院或省級(jí)人民政府及財(cái)政、計(jì)劃（物價(jià)）部門審批的行政事業(yè)性收費(fèi)；國(guó)務(wù)院以及財(cái)政部審批設(shè)立的基金、附加收入等；用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開支的鄉(xiāng)自籌和鄉(xiāng)統(tǒng)籌資金等。這部分資金實(shí)行“收支兩條線”管理，由財(cái)政專戶儲(chǔ)存。（3）游離于財(cái)政預(yù)算之外，脫離人大、財(cái)政監(jiān)督，實(shí)際上處于管理的“真空”狀態(tài)。這是亂收費(fèi)、亂攤派最集中的領(lǐng)域。這部分收費(fèi)大都是各部門、單位越權(quán)擅自設(shè)立或非法擴(kuò)大原收費(fèi)項(xiàng)目范圍、提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)而形成的。其收入構(gòu)成本部門、單位的“小金庫(kù)”。據(jù)有關(guān)典型調(diào)查，除小部分用于有關(guān)事業(yè)發(fā)展外，相當(dāng)部分資金用于職工福利、公款吃喝玩樂，甚至通過各種途徑進(jìn)入個(gè)人腰包，成為助長(zhǎng)腐敗現(xiàn)象的根源。

（二）我國(guó)現(xiàn)行收費(fèi)存在的主要問題

近些年來，由于管理體制不配套、法制不健全、改革滯后等原因，我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中的亂收費(fèi)現(xiàn)象愈演愈烈，雖然經(jīng)過了多次治理整頓，仍難以走出治理———膨脹———再治理———再膨脹的怪圈，由此帶來了一系列的負(fù)面影響。

一是越權(quán)和重復(fù)設(shè)立收費(fèi)項(xiàng)目，收費(fèi)過多過亂，加重了企業(yè)、農(nóng)民和社會(huì)的負(fù)擔(dān)，嚴(yán)重干擾了企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，國(guó)有大中型企業(yè)難以擺脫困境，不利于國(guó)有企業(yè)改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。二是收費(fèi)規(guī)模過大，存在以費(fèi)擠稅、費(fèi)大于稅、費(fèi)多于稅的現(xiàn)象，弱化了政府宏觀調(diào)控能力。當(dāng)前收費(fèi)（基金）的征收主體幾乎擴(kuò)大到政府各個(gè)部門，甚至有些部門中的各個(gè)職能單位都有相應(yīng)的收費(fèi)項(xiàng)目，形成了每增加一項(xiàng)業(yè)務(wù)，都要以經(jīng)費(fèi)或資金不足為由要求設(shè)立收費(fèi)（基金）項(xiàng)目的狀況，而且這些收費(fèi)（基金）由部門、單位直接收取和使用。政府分配主體多元化、收費(fèi)資金使用部門化的狀況，嚴(yán)重干擾了正常的社會(huì)分配秩序，侵蝕了稅基，擠占了財(cái)政收入，分散了國(guó)家財(cái)力，弱化了政府宏觀調(diào)控能力和財(cái)政分配職能。三是收費(fèi)極不規(guī)范，影響了黨和政府在人民群眾中的威信。在有的自由市場(chǎng)上，某些收費(fèi)人員如狼似虎，想向攤販?zhǔn)斩嗌馘X就要多少，攤販如不繳納，收費(fèi)人員則抱著攤販出售的物品就走，群眾極為反感。另外，收費(fèi)人員使用票據(jù)不規(guī)范，打白條或無憑據(jù)，也影響了執(zhí)法隊(duì)伍的整體形象。四是資金管理不規(guī)范，使用缺乏監(jiān)督，助長(zhǎng)了腐敗現(xiàn)象的滋生和蔓延，影響了黨群干群關(guān)系。地方和部門越權(quán)設(shè)立收費(fèi)項(xiàng)目、擅自提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象屢禁不止，收費(fèi)規(guī)模日趨膨脹。由于收費(fèi)缺少法律約束，大量資金游離于國(guó)家預(yù)算之外，形成“體外循環(huán)”，成為部門和單位的“小金庫(kù)”，而脫離監(jiān)督的收費(fèi)資金易成為腐敗現(xiàn)象滋長(zhǎng)蔓延的經(jīng)濟(jì)“補(bǔ)給線”。一些部門和單位挪用收費(fèi)資金發(fā)放獎(jiǎng)金、增加福利、修建超標(biāo)準(zhǔn)辦公用房或宿舍，嚴(yán)重?cái)牧它h風(fēng)和社會(huì)風(fēng)氣。五是大量的收費(fèi)加劇了社會(huì)分配不公的矛盾誤導(dǎo)了勞動(dòng)力的非理性流動(dòng)。凡有權(quán)收費(fèi)且數(shù)額較大的單位和部門，職工福利較好，這樣不僅造成了不同單位之間收入差距的增大，而且誤導(dǎo)勞動(dòng)力向有收費(fèi)權(quán)力或福利待遇較好單位的非理性流動(dòng)，增加了機(jī)構(gòu)改革的難度。更值得注意的是，有收費(fèi)權(quán)力的部門和單位的福利獎(jiǎng)金與部分繳費(fèi)企業(yè)效益低下、工資欠發(fā)、職工下崗形成強(qiáng)烈的反差，已引起社會(huì)公眾的強(qiáng)烈不滿。六是亂收費(fèi)及收費(fèi)的膨脹造成資金使用的低效率。一方面大量收費(fèi)在財(cái)政體外循環(huán)，許多資金被轉(zhuǎn)入消費(fèi)領(lǐng)域或重復(fù)、盲目投資，造成集團(tuán)和個(gè)人消費(fèi)的扭曲、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的失調(diào)、社會(huì)資源的極大浪費(fèi)。另一方面，“三亂”行為加大了社會(huì)投資者預(yù)期收益的不確定，惡化了投資環(huán)境，造成整個(gè)社會(huì)資金運(yùn)用效率低下。七是收費(fèi)稽征機(jī)構(gòu)重疊設(shè)置，征收成本較高，不僅浪費(fèi)了社會(huì)資源，而且造成“吃費(fèi)”人員膨脹。

三、稅費(fèi)制度改革的必要性

1從規(guī)模龐大的收費(fèi)存在的問題和造成的負(fù)面影響分析，稅費(fèi)制度改革勢(shì)在必行。規(guī)模龐大的收費(fèi)不僅影響了稅收收入，弱化了政府的宏觀調(diào)控能力，加重了農(nóng)民和企業(yè)的負(fù)擔(dān)，阻礙了經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展，而且容易滋生腐敗，不利于廉政建設(shè)，并由此帶來了一系列政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題，這是我國(guó)當(dāng)前稅費(fèi)制度改革的直接動(dòng)因。

2從公共財(cái)政的角度出發(fā)，稅費(fèi)制度改革十分迫切。（1）根據(jù)公共財(cái)政理論，普遍的無選擇的服務(wù)，其費(fèi)用的取得只能采取向全體公民征稅的辦法，并以政治權(quán)力為基礎(chǔ)，因此在政府收入體系中，稅收是基本財(cái)源；對(duì)特定公民提供服務(wù)，其費(fèi)用不能也不應(yīng)當(dāng)用全體公民繳納的稅收進(jìn)行彌補(bǔ)，只能對(duì)直接享受服務(wù)的公民個(gè)人采取規(guī)范性的政府收費(fèi)（如規(guī)費(fèi)或使用費(fèi)），因此在政府收入體系中收費(fèi)只能起補(bǔ)充和輔助作用。（2）財(cái)稅部門一定要統(tǒng)攬政府收支（包括預(yù)算內(nèi)收支、預(yù)算外收支和制度外收支），并按照政府政策通過財(cái)政收支實(shí)現(xiàn)資源的有效配置和滿足社會(huì)公共需要?，F(xiàn)行的以費(fèi)擠稅、費(fèi)強(qiáng)稅弱和不規(guī)范的政府收支管理格局已經(jīng)成為建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的極大障礙，因此稅費(fèi)制度改革迫在眉睫。

3從促進(jìn)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展角度考慮，稅費(fèi)制度改革意義深遠(yuǎn)?，F(xiàn)行稅費(fèi)制度改革主要涉及農(nóng)村、社會(huì)保障、交通車輛、環(huán)境保護(hù)和教育等經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域，如，農(nóng)村的穩(wěn)定和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展離不開農(nóng)村稅費(fèi)制度改革；國(guó)有企業(yè)改革的順利實(shí)施和其他改革的順利推進(jìn)離不開社會(huì)保障體系的建立和健全，而健全的社會(huì)保障體系亟需稅費(fèi)制度改革；從我國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展看，通過稅費(fèi)制度改革及相應(yīng)征收社會(huì)保險(xiǎn)稅，對(duì)健全我國(guó)社會(huì)保障體系具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。可以說，稅費(fèi)制度改革對(duì)促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展具有深遠(yuǎn)的影響。因此，必須全面深化財(cái)稅體制改革，加快推進(jìn)稅費(fèi)制度改革，建立規(guī)范的政府收支機(jī)制，增強(qiáng)財(cái)政分配職能和政府宏觀調(diào)控能力，建全社會(huì)主義公共財(cái)政體系。

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