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[摘要]ngo作為現(xiàn)代社會多元治理的重要角色和“社會至上”理念的本質標志已經(jīng)得到越來越多國家的認同與重視，但在我國，NGO卻仍然缺乏應有的發(fā)展環(huán)境與角色定位。利益多元化的現(xiàn)代社會要求建立公共事務的多元治理模式，NGO的角色復位勢在必行。政府、社會、公民以及NGO自身多方協(xié)作營造完整、系統(tǒng)的成長空間，是NGO實現(xiàn)良性發(fā)展與構建的必經(jīng)之途。

[關鍵詞]NGO；多元治理；角色；構建

正如在中國二十幾年的改革開放中出現(xiàn)了市場經(jīng)濟這樣重大的經(jīng)濟領域的變革一樣，在社會領域里也出現(xiàn)了多元治理這樣的重大變革。作為社會多元治理的重要角色之一，NGO存在的根本價值在于，其體現(xiàn)和蘊含了民主政治思想中“社會至上”[1]的理念要求。但遺憾的是，在我國，NGO的發(fā)展仍然處于啟蒙階段，而且面臨諸多至少是暫時的錯位與缺失，當然也因此而蘊藏著實現(xiàn)跨越性發(fā)展的巨大社會空間。進入新千年后，世界范圍內(nèi)頻頻爆發(fā)的各類危機，尤其是公共衛(wèi)生危機越來越讓人們充分認識到，要實現(xiàn)現(xiàn)代社會的良性治理，就必須形成主體多元化的公共治理平臺，而構建這一平臺的關鍵，即在于NGO能否在與政府、社會及公民的協(xié)作與互動之間成長為我國社會公共事務治理的基本主體之一。

一、關于NGO內(nèi)涵的一般解析

作為一種新的資源配置體制，NGO的價值在于，當政府未能有效地配置社會資源、企業(yè)又因利潤動機而不愿提供公共物品時，其彌補了這兩種主要的資源配置體制的不足。在這種意義上，人們把NGO稱為與政府、企業(yè)相平行的“第三部門”（thethirdsector），而當今社會正處于一個政府、市場和NGO“三足鼎立”的時代。[2]

目前學界之于NGO的基本涵義尚未達成一個普遍認同的解釋，但比較趨同的看法是，NGO一般存在四個顯著特點：一是非政府性，或曰民間性，即這些組織是以民間形式出現(xiàn)的，既不是政府及其附屬機構，也不代表政府或國家立場；二是非營利性，即不以獲取利潤為組織的主要目的和宗旨，不進行分紅或利潤分配，而是以提供公益或公共服務為主要目標；三是組織性，或稱自治性，即有正式的組織機構和管理機制，有成文的章程制度以及固定的組織人員與獨立的經(jīng)濟來源；四是志愿性，即參加組織的成員都是自愿而非強制的，因此NGO也稱志愿性組織。②

在活動范圍上，NGO關注的往往不是個人利益、組織利益或者國家利益，而是諸如貧民救助、公平、環(huán)保、和平等涉及社會或者人類共同利益的問題。具體而言，NGO不僅能夠通過動員社會的各個方面的資源參與社會發(fā)展，以彌補政府在社會發(fā)展方面的資金不足，更蘊藏了巨大的就業(yè)潛力，而成為維持社會穩(wěn)定的重要因素。此外，NGO在實現(xiàn)政府與社會的良性溝通方面也發(fā)揮著不可替代的作用。社會越復雜，政府服務對公眾需求的反應越慢，因此公眾需要NGO來滿足自己的需求并監(jiān)督和影響政府政策的實施，而政府也可以通過支持NGO來治理和影響公共事務。另一方面，由于NGO能夠幫助政府擺脫繁雜的社會事務，這對于加快政府職能的轉變與讓渡，實現(xiàn)現(xiàn)代化的公共治理格局，也起到了不可替代的促進作用。

二、NGO的優(yōu)勢與作用

政府的力量不可能在任何情況下都是無遠弗至的。尤其是在一些突發(fā)狀態(tài)下，社會的動蕩性和不可預知性的加劇往往會導致政府權力“失靈”的加劇。在這種情況下，NGO的作用將最大限度的張顯出來。雖然它做的似乎只是一些“拾遺補闕”的工作，但對于整個社會的溝通、整合及治理，往往可以起到四兩撥千斤的作用?？梢哉f，NGO在社會管理機制中所具有的優(yōu)勢和作用是不可忽視的，它主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，靈活的組織優(yōu)勢?，F(xiàn)代政府的決策應該是嚴格依照程序進行的，因而在面對非常龐雜繁瑣而且往往無法預見的社會公共問題時，政府的反應有時難免比較遲緩，這也成為政府在社會治理中工作效率低下的最主要掣肘。例如：在2003年的SARS危機中，盡管前期依靠政府的全民動員、統(tǒng)一指揮取得了一定成績，但付出的成本和代價也是巨大的，從長久來說很難持續(xù)。而NGO因為沒有那種復雜的程序，加之組織結構靈活多樣，所以在面對一些社會問題時（尤其是突發(fā)性問題）反而能夠很快地做出反應，其行為成本較之政府行為也少得多。因此充分鼓勵和發(fā)揮NGO在社會治理中的作用是政府現(xiàn)代化多元治理模式的重要組成部分。

第二，民間性的角色優(yōu)勢。發(fā)達的、良性的NGO一般具有比較獨立的民間性質，是一種與公眾在空間上距離較小的社會治理組織，因而總能最先得到公眾的需求信息并做出反應或傳達給政府，這是政府作為社會宏觀治理機構所不具備的優(yōu)勢。此外，由于NGO的行為對于社會中的弱勢群體往往具有很大的傾向性，因而對于政府在公共事務的治理機制中是一種必不可少的公平性補充。2003年以來接連發(fā)生的公共衛(wèi)生危機告訴我們，在任何情況下，只有平等尊重每個人的權利，社會整體的公共利益才有保障，否則不僅弱勢群體的利益得不到保障，就連強勢群體的利益也將因此而受到更大的損害。

第三，非政府的思維優(yōu)勢。一般而言，政府處理日常的公共事務往往具有不可替代的優(yōu)勢，但在面臨諸多非例行的公共事件時，其長期形成的思維定式和領域限制，必然難以適應突發(fā)事件的多樣性和多元化，而出現(xiàn)所謂的“政府常規(guī)部門處理非例行問題的智慧局限”。[3]因此，有必要長期聘請一些研究型NGO作為政府決策的顧問與智囊。這是因為，研究型NGO一般在某一專業(yè)領域具有集體專長，其思維邏輯與角度又不像行政部門那樣受到種種既定的“政府”思維慣式的約束和干擾，因而常常能夠在橫向與縱向上提升政府處理公共事務的廣度和深度，給復雜的和非例行的社會公共治理帶來新的思維與轉機，使決策出現(xiàn)柳暗花明的氣象。（公務員之家版權所有）

第四，“自由人社會”的隱性組織。隨著社會的發(fā)展進步，個體的自由度和流動性越來越大，社會呈現(xiàn)出非常明顯的“多元化、無組織”的結構特征，那么一旦社會產(chǎn)生某種公共問題甚至危機，其個體行為選擇必然具有極大的盲目性、沖動性和無序性。[4]這無疑給社會帶來了巨大的隱患。NGO作為個人、群體、社會和政府之間多元信息的橋梁，如果能夠獲得充足的發(fā)展空間，必然會成長為治理公共事務最值得依靠的社會力量和生力軍。[5]因為只有政府這一張網(wǎng)是不足以顧及到社會的每一個角落的，而只要NGO足夠發(fā)達，絕大多數(shù)“自由人”就能夠在其中找到自己的“組織”，NGO也就可以通過一定的路徑對他們實施有效的“管理”，并實現(xiàn)及時的溝通。這樣，整個社會就會形成若干個有序的“隱性組織”，這對于政府的公共治理無疑是一種必不可少的支持與協(xié)助。反之，如果沒有NGO的管理和溝通，社會的若干主體將會呈現(xiàn)出彼此“隔離”、互相阻礙的“斷裂”狀態(tài)。

第五，危機治理的重要角色。在現(xiàn)代社會，各種突發(fā)事件、危機事件層出不窮，而且呈現(xiàn)出日益密集和多元化的特征。要想快速、有效的應對公共危機，就必須建立以政府為中心的分權性危機管理體制。同時，公民對公共政策回應性與參與性需求的提高，也必然要求政府管理從等級控制向參與協(xié)作轉變，即從集權式單一中心治理模式向分權式多中心治理模式轉變。這就要求我們重新反思在公共事務，尤其是突發(fā)性公共事件中的政府角色。事實上，要建立健全的市民社會，就必須充分發(fā)動社會的力量，在任何情況下，無論是常態(tài)還是突發(fā)事件中，政府、社會組織、公眾個體三者都應該有序的各自承擔相應的責任，這樣才能保證危機管理機制的快速反應與權責明確。而目前在我國，發(fā)動社會力量的最好途徑無疑是大力支持NGO的發(fā)展。

三、我國NGO的角色錯位

目標的明確并不意味著實現(xiàn)這一目標的坦途，從認識到實踐總是存在著一定的距離。盡管NGO的潛在作用和社會效應正引起越來越多的關注與探討，但總體上，我國NGO的發(fā)展在還處于啟蒙狀態(tài)，其價值實現(xiàn)與角色轉變正面臨著制度與觀念、內(nèi)部與外部的多重困境：

其一，對NGO管理途徑的失范。法治社會要求一切組織的行為與活動都必須是有法可依。NGO的存在與發(fā)展同樣需要寬松的發(fā)展空間和嚴格的制度約束。然而我國的事實情況卻是，政府關于NGO治理對策的相對錯位以及由此導致了NGO的發(fā)展困境。目前，中國NGO注冊的一個很重要的條件就是，前來登記的NGO必須有一個政府的業(yè)務主管單位為其向民政部門擔保，而大多數(shù)政府機構由于害怕承擔責任而不愿意做擔保，結果很多NGO被迫選擇工商注冊的形式，甚至一些NGO根本就沒有法律注冊。最典型的例子是，目前在我國社會問題治理中貢獻頗為突出的草根NGO（即完全自發(fā)獨立的民間組織），如果依據(jù)相關法規(guī)還只能納入“非法組織”的行列。[6]可見，這種“高標準、嚴要求”并未給NGO的發(fā)展和政府帶來好處，反而造成了大量隱性狀態(tài)和“非法狀態(tài)”的NGO的存在?！敦斀?jīng)》雜志就曾披露：“中國不登記的NGO數(shù)量要遠遠大于注冊了的NGO”，這對于政府的公共事務治理能力所產(chǎn)生的消極作用是不言自明的。然而，盡管NGO的注冊難上加難，但一個NGO一旦登記成立，政府便任其“自生自滅”了。除了統(tǒng)一的“年檢”之外，對NGO的組織建設和制度發(fā)展，幾乎沒有任何必要的社會評估機制和督導機制，在現(xiàn)行的法規(guī)和政策上也沒有具體明確的要求。這使得整個NGO體系內(nèi)部良莠皆存，實際上不利于公益組織的發(fā)展。

其二，NGO自身的制度缺失。在我國，很多從政府分離出來的NGO缺乏在市場經(jīng)濟中獨立運作的能力，而一些新成立的NGO又缺乏完善的組織和制度。它們?nèi)狈Ξa(chǎn)出質量與數(shù)量的評估機制。這主要是由于：一方面，NGO的服務性產(chǎn)出往往與公共部門相似，既不像商業(yè)產(chǎn)品一樣看得見摸得著，又與最終社會效果之間存在時間上的滯后性。同時，NGO所提供的服務往往又具有間接性，即服務的購買者往往不是最終的消費者，如家長很難判斷幼兒園的服務質量，因為他們年幼無知的孩子才是服務的直接對象。簡言之，產(chǎn)出的無形性、滯后性和服務的間接性導致相關信息獲取的困難，因而無法對其數(shù)量尤其是品質進行準確的評估，其結果必然是難以對自身進行有效和及時的管理與改革。另一方面，NGO內(nèi)部存在監(jiān)督主體缺位的現(xiàn)象。NGO應具備多樣化的監(jiān)督主體，其中捐助者和服務對象無疑是最重要的監(jiān)督角色。目前捐助者的監(jiān)督面臨的主要問題是動力不足和監(jiān)督主體缺失：即小額捐助者缺乏監(jiān)督的動力，大額度捐助者則往往忙于己務而無暇顧及，還有的捐助以遺囑的形式出現(xiàn)，存在著監(jiān)督主體“自然缺失”等情況。此外，由于NGO的服務對象作為弱勢群體所處的不平等地位，其不僅在信息獲取和處理等方面存在能力的缺陷，監(jiān)督作用更加難以有效發(fā)揮。

其三，NGO組織獨立性的缺乏。理論上，NGO在決策和活動方面都應是自主的，但實際上在我國，這種自主性往往是非常有限的。我國大部分NGO都陷于一種尷尬境地：一方面，嚴重缺乏資金、人才，因而無法實現(xiàn)自治；另一方面，這種資源的匱乏又與其籌款、組織、活動能力等局限形成惡性循環(huán)。而這些從根本上來說，是與我國NGO的獨立性不足密切相關的。中國有相當一部分NGO是通過獲取自上而下的資源建立和發(fā)展起來的，它們或者是由各級黨政機構直接創(chuàng)辦的，或者本身就是從黨政機構轉變過來的，有些則是由原黨政官員及與黨政關系密切的知名人士創(chuàng)辦的。這些組織不僅在資金來源上主要依靠各級政府提供的財政撥款和補貼經(jīng)費，而且其負責人也多為政府的前任官員。因此，它在觀念、組織職能、活動方式、管理體制等各個方面，都嚴重依賴于政府，甚至依然作為政府的附屬機構發(fā)揮作用，變相地行使著政府的職能。

其四，社會自治觀念的薄弱。在中國，NGO是一個外來事物。西方NGO的發(fā)展有著深厚的文化積淀，包括與市場經(jīng)濟相適應的公民意識、觀念和精神等，而在中國則缺少相似的文化背景。同時，在社會轉型過程中，舊的社會價值體系和道德倫理觀念受到巨大沖擊，社會中原有的公益觀念也變得模糊，這使得NGO發(fā)展所必不可少的志愿精神、公益精神和社會公信嚴重不足。這種觀念上的阻礙是無形的，卻往往是最根本和最難以逾越的。一方面，政府對于NGO的作用沒有完全認識到，從而不敢大刀闊斧的進行改革；另一方面，社會對NGO缺乏信任。這一切都成為我國NGO發(fā)展中的無形的障礙。

四、我國NGO發(fā)展路徑的構建

困境總是蘊藏著實現(xiàn)跨越性發(fā)展的機遇。作為市場經(jīng)濟之后中國的又一輪重大改革，多元治理模式的構建理應最大限度的吸取市場經(jīng)濟改革的經(jīng)驗與成就。在NGO發(fā)展的問題上，既不可忽視其自身條件，過分地干預與管制；也不可對其發(fā)展過程中出現(xiàn)的錯位與缺失聽之任之。為NGO的發(fā)展創(chuàng)造一個有利環(huán)境，是政府、公民、社會、企業(yè)及NGO自身共同的責任。雖然環(huán)境的某些方面可能更屬于某一類機構的范圍，但只有大家的共同努力才能創(chuàng)造一個真正的整體系統(tǒng)。③具體而言，目前我國NGO發(fā)展路徑的構建應包括以下幾個要點：

一是健全NGO的內(nèi)部管理機制。良好的愿望不能夠代替領導和管理，也不能必然的推出最終的結果和效績。要想提高NGO的機構和人員能力，必須從營利性組織中借鑒現(xiàn)代化的管理思想和方法。目前，中國NGO亟需健全的內(nèi)部管理制度包括：加強NGO內(nèi)部成員編制的規(guī)范化，尤其是實現(xiàn)與事業(yè)編制和行政機關編制相分離，加緊制定NGO成員在職稱、工資、福利、戶口、檔案管理等方面的配套政策；建設NGO的社會保障體系，在成員醫(yī)療、退休養(yǎng)老、失業(yè)等方面制定相應的統(tǒng)一的保障標準；建立NGO獨立的財務制度，政府、事業(yè)單位、企業(yè)的財務制度均不完全適用于NGO，建立獨立財會體制是NGO實現(xiàn)其持續(xù)良性發(fā)展的前提。

此外，健全的管理機制在制度之外還應必然的包括對評估機制的構建。在這方面，2002年開始引入中國的NGO機構自我評估項目（OCA）即為我國NGO內(nèi)部評估機制的構建踏出了可貴的第一步。目前我國NGO評估機制的構建仍主要以學習西方社會的先進理念和成形模式為主，但在此過程中必須要采取積極、謹慎的態(tài)度，密切結合中國NGO的實際情況，使之成為適合中國NGO發(fā)展現(xiàn)狀的、中國特色的機構自我評估工具。

二是優(yōu)化NGO的資源配置。NGO的發(fā)展在很大程度上依賴于它所能獲得的資源，因此，資源配置機制對于NGO業(yè)務的開展異常重要。在資源配置機制中，政府、公民和企業(yè)是三個最基本的要素。

為了支持NGO的發(fā)展，政府應通過減免稅政策對NGO進行扶持。盡管從20世紀90年代起，國家頒布了一些關于NGO稅收優(yōu)惠的政策法規(guī)，但可以認為，我國尚沒有形成一套系統(tǒng)、可行的對NGO的稅收激勵機制。目前亟需健全：擴大優(yōu)惠稅種，不僅包括所得稅，更應將公益捐贈非常重要的遺產(chǎn)稅等包括其中；擴大稅收優(yōu)惠對象，將存在于各個領域的NGO作為一個系統(tǒng)全部納入法規(guī)體系；重點解決由于NGO票據(jù)制度的不配套而引起的國家現(xiàn)存稅收優(yōu)惠法規(guī)難以操作的問題；實現(xiàn)稅收優(yōu)惠制度在各地、各個部門的規(guī)范和統(tǒng)一配套。應該說，對NGO的稅收政策及國家整體稅收機制的健全和統(tǒng)一，是促進NGO及社會公益事業(yè)發(fā)展的一個關鍵性問題。

公民個人既可以志愿者和組織者的身份參與NGO的活動，也可以捐贈資金和實物幫助NGO，即我們通常說的“有錢出錢，有力出力”。公益捐贈是NGO的一個重要資金來源，其意義不僅在于提供資金本身，更在于社會參與機制和NGO宗旨、特性的體現(xiàn)。另外，企業(yè)的資助也是NGO不可缺少的資源。NGO可以通過宣傳、游說和動員有一定社會責任感的企業(yè)家以各種方式支持自身的活動，也可以通過聯(lián)合舉辦活動獲得企業(yè)的支持，同時又能使企業(yè)得以回饋社會，或者提升企業(yè)的知名度。

三是加強NGO的公信建設。公信度，是指社會對組織的認可和信任程度。要募集資金和吸引志愿者的積極參與，NGO就必須樹立良好的社會公信度，而目前導致我國NGO資金不足、人才匱乏的主要原因之一，即在于我國NGO的社會公信度不足。通常，NGO公信度的建設需要從兩個方面入手：其一是完善NGO內(nèi)部的自律機制。這首先有賴于NGO對其使命的明確與堅持，即組織的成立是基于成員共同的信念或理想，而不是為了追求個人的名利；其次有賴于組織建立一個完善的治理結構，通過健全理事會制度、民主機制、參與機制，從制度上確保組織的自律。其二是完善NGO外部的監(jiān)督機制。當務之急是建立和規(guī)范包括獨立的評估機構、公正客觀的媒體監(jiān)督態(tài)度、暢通的公眾監(jiān)督渠道和實效性的政府監(jiān)督在內(nèi)的一整套外部監(jiān)督體系，以便幫助NGO盡快樹立廣泛、牢固的社會公信度。[7]

四是實現(xiàn)政府對NGO的規(guī)范化管理?？v觀世界各國政府對NGO的態(tài)度及其法規(guī)政策體系，一個共同的趨勢，是從重視“入口”管理逐步轉向重視“過程”管理，從“靜態(tài)”管理逐步轉向“動態(tài)”管理，從“單一”管理逐步轉向“分類”管理，在簡化和放松對NGO登記注冊時的必要手續(xù)的同時，加強對其組織運作的動態(tài)過程和在各個領域的活動予以引導與規(guī)范。這理應成為我國政府對NGO實現(xiàn)法制化和規(guī)范化管理的進路方向。一方面，撤消嚴格而繁瑣的審批手續(xù)，實行便捷的申請登記制度。這即有利于各NGO組織取得合法地位，也有利于將其納入到法治化的軌道。只要各種NGO從事的是遵紀守法、積極向上的活動，就應對其的成立、存續(xù)、發(fā)展給予支持和保護。另一方面，有關立法應對我國NGO的性質、地位、職能、行為準則以及活動的范圍做出規(guī)定，并在此基礎上進行類別細化的管理與扶持政策。目前看來，扶貧開發(fā)、環(huán)境保護、法律援助、社會福利、社區(qū)建設和行業(yè)互助應當成為我國社會轉型時期優(yōu)先發(fā)展的六個重點領域。此外，政府還應設立專門的管理機構或授權特定機構負責對NGO的管理。從我國政府體制現(xiàn)狀來看，以民政部門較為適宜。此外，政府的其他有關部門，如環(huán)境保護部門、計劃生育部門、衛(wèi)生保健部門、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展部門等都應著手加強與NGO的聯(lián)系與合作。

五是培育真正意義上的公民意識。公民意識的涵義相當廣泛，但其精要不外幾點：人權與公民權意識、民主意識、法治意識、憲政意識、納稅人意識，等等。[8]國民普遍具有公民意識是社會文明進步的重要標志之一。只有當廣大人民具備了完整的公民意識和公民性格，NGO作為社會治理的主體才能真正的成熟與構建起來。因此，加強我國社會公民意識的培育和教育，改變傳統(tǒng)的政治文化，將“老百姓意識”逐漸轉變?yōu)椤肮褚庾R”，實現(xiàn)人自身的現(xiàn)代化，對于我國NGO的發(fā)展是非常重要的。

日益復雜的全球化背景，與現(xiàn)代化國家越來越明顯的多元化的“自由人社會”的特征，共同構成了公共問題和危機發(fā)生的頻繁性和復雜性的潛在因素。發(fā)達的NGO所具有的快速、穩(wěn)定的社會信息溝通能力和力量整合優(yōu)勢必然成為公共治理模式中至關重要的一個角色和主體。需要指出的是，建設以NGO為主體的社會管理體系是一項艱巨復雜的系統(tǒng)工程，絕非幾項制度、幾點措施或幾個部門就可以詮釋和涵蓋的。但面對市場經(jīng)濟、多元治理的必然趨勢，逐步構建和完善相關NGO的法律體系已經(jīng)提上日程。

注釋：

①NGO是英文Non-GovernmentalOrganization的縮寫，直譯為“非政府組織”，類似的用語還包括：非營利組織（Non-ProfitOrganization，縮寫為NPO）、公民社會組織（CivilSocietyOrganization，縮寫為CSO）、第三部門（ThirdSector）等，國內(nèi)官方通常將其表述為“民間組織”，本文不對這些詞匯作深入探討和區(qū)分，統(tǒng)一用NGO表示。

②美國約翰霍普金斯大學萊斯特·薩拉蒙教授在其早期研究中，對NGO的界定除上述4種特征外還有“非宗教性”的限制，但后來特意去掉了這個條件，擴大了NGO的范圍。

③美國獨立部門資深副總裁彼得·斯拉茨認為，一個有利于NGO發(fā)展的環(huán)境應該包括：明晰的法律框架；有利的稅收待遇；均衡的調節(jié)系統(tǒng)；適用于NGO有效治理和運作的規(guī)范；足夠的資源。參見中國青少年發(fā)展基金會編.處在十字路口的中國社團[M].天津：人民出版社，2001.92—106.

參考文獻：

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[2]Salomon·Laster：DefiningtheNonprofitSector——ACross-nationalAnalysis.1997.第95—96頁。

[3]王穎，折曉葉，孫柄耀.社會中間層——改革與中國的社團組織[M].北京：中國發(fā)展出版社，1993.68。

[4][5]王名，劉國翰，何建宇.中國社團改革——從政府選擇到社會選擇[M].北京：社會科學文獻出版社，2001.54—55。

[6]馬莉.NGO，“第三部門”與現(xiàn)代社會[N].21世紀經(jīng)濟報道，2003-5-21。

[7]鄧國勝.建立NGO的社會公信度[N].21世紀經(jīng)濟報道，2003-05-21。（公務員之家版權所有）