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[摘要]黨內(nèi)民主制度建設(shè)是黨內(nèi)民主建設(shè)的關(guān)鍵和保障，也是黨內(nèi)民主建設(shè)的重點(diǎn)。正確認(rèn)識(shí)制度本身的特點(diǎn)是黨內(nèi)民主制度建設(shè)的重要前提和基礎(chǔ)。目前黨的制度建設(shè)方面尚存在一些突出問(wèn)題。加強(qiáng)黨內(nèi)民主制度建設(shè)，必須在充分認(rèn)識(shí)制度本身特點(diǎn)和黨的制度建設(shè)存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上，著力于改革創(chuàng)新黨內(nèi)民主的體制機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]黨內(nèi)民主；制度建設(shè)；制度特點(diǎn)；體制機(jī)制

黨內(nèi)民主制度建設(shè)是黨內(nèi)民主建設(shè)的關(guān)鍵和保障，也是黨內(nèi)民主建設(shè)的重點(diǎn)。一方面，民主制度是民主觀念的升華和定格，民主觀念需要民主制度加以固定和實(shí)現(xiàn)，兩者是內(nèi)容與形式的關(guān)系；另一方面，民主制度是民主作風(fēng)的實(shí)質(zhì)和依托，民主作風(fēng)是由民主制度的性質(zhì)決定和派生的。與民主觀念和民主作風(fēng)建設(shè)相比，民主制度建設(shè)更重要、更根本、更關(guān)鍵，是三者關(guān)系的核心和樞紐。作為政黨據(jù)以組織隊(duì)伍、開(kāi)展活動(dòng)必不可少的要素，黨的制度規(guī)定了政黨及其成員活動(dòng)的基本原則、基本規(guī)范，是整個(gè)黨的建設(shè)實(shí)踐的科學(xué)歸結(jié)和理論定型。如果說(shuō)理論上的正確與否是一個(gè)政黨政治上是否成熟的標(biāo)志，那么制度的健全與否及制度權(quán)威的高低則表明一個(gè)政黨本身的組織發(fā)育水平。

一、關(guān)于制度特點(diǎn)的再認(rèn)識(shí)

正確認(rèn)識(shí)制度本身的特點(diǎn)是加強(qiáng)黨的制度建設(shè)、創(chuàng)新黨內(nèi)民主體制機(jī)制的重要前提和基礎(chǔ)。制度本身應(yīng)該具有以下特點(diǎn)：

一是制度的內(nèi)生性。制度是人們共同遵守的行為準(zhǔn)則或辦事規(guī)程，它只能內(nèi)生于一定的社會(huì)結(jié)構(gòu)之中并基于習(xí)慣和經(jīng)驗(yàn)而慢慢長(zhǎng)成。荷蘭學(xué)者塞奇說(shuō)得不無(wú)道理：“民主制度不能通過(guò)行政手段來(lái)產(chǎn)生，不可能有一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)，明天我們的國(guó)家就是民主的國(guó)家。這說(shuō)明，民主制度是習(xí)得的?！彼^“習(xí)得”，就是養(yǎng)成民主的習(xí)慣，提高民主的素質(zhì)，是一個(gè)逐步積累和定型的過(guò)程。法國(guó)政治思想家托克維爾在研究美國(guó)的民主制度時(shí)指出：地理位置、法制和民情這三大原因都對(duì)調(diào)整和指導(dǎo)美國(guó)的民主制度有所貢獻(xiàn)，但總的來(lái)說(shuō)，自然環(huán)境不如法制，法制不如民情，民情能減緩最不利的地理環(huán)境和最壞的法制的影響。由此可見(jiàn)，民主習(xí)慣對(duì)于制度建設(shè)內(nèi)生作用之巨大和重要。同樣，黨內(nèi)民主制度也必須在黨內(nèi)政治生活的和諧運(yùn)作中，在黨內(nèi)民主的長(zhǎng)期實(shí)踐中逐步積淀而內(nèi)在生成。

二是制度的約束性。從本體論角度看，人都有自由的本性；從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，人都有自利的趨勢(shì)。制度作為規(guī)范人們行為的準(zhǔn)則，自然具有約束人們行為的性質(zhì)。所以，制度的制定必須考慮到它與人的自由、自利趨勢(shì)的矛盾性，甚至運(yùn)用“無(wú)賴原則”。當(dāng)然，共產(chǎn)黨人是具有共產(chǎn)主義思想覺(jué)悟和道德情操，具有高度自覺(jué)性和堅(jiān)定性的先鋒戰(zhàn)士，他們是用特殊材料制成的。但是，共產(chǎn)黨人畢竟是現(xiàn)實(shí)的、活生生的、具有社會(huì)屬性的人，無(wú)論這種材料多么特殊，也無(wú)法完全排除不同程度地受到人類共同的普遍的弱點(diǎn)的影響。孟德斯鳩認(rèn)為：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。”偉大的革命導(dǎo)師列寧指出：“依靠信念、忠誠(chéng)和其他優(yōu)秀的精神品質(zhì)，這在政治上是完全不嚴(yán)肅的。具有優(yōu)秀精神品質(zhì)的是少數(shù)人。”

三是制度的系統(tǒng)性。由于政黨活動(dòng)是一個(gè)領(lǐng)域廣闊、內(nèi)容廣泛的整體，尤其是執(zhí)政黨的活動(dòng)更是一個(gè)涉及全社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化諸多領(lǐng)域和方方面面的大系統(tǒng)，所以黨的各項(xiàng)制度也不是彼此孤立的，而是一個(gè)結(jié)構(gòu)上相互聯(lián)系、相互銜接，功能上相互配合、相互支持的有機(jī)體系。任何一項(xiàng)制度，只有把它置于完整的制度體系中，才能有效發(fā)揮其規(guī)范作用。如果制度體系在結(jié)構(gòu)上不合理、不完備，那就可能造成已有制度在功能上的相互抵消和虛置，甚至發(fā)生具體制度之間的相互掣肘和背反現(xiàn)象。所以，黨的制度建設(shè)應(yīng)該形成一個(gè)涵蓋黨的生活各個(gè)領(lǐng)域的，內(nèi)容廣泛、結(jié)構(gòu)嚴(yán)密、功能協(xié)調(diào)的，由根本制度(民主集中制)一具體制度(體制)一運(yùn)行機(jī)制三個(gè)層次構(gòu)成的科學(xué)制度體系。

制度本身的以上特點(diǎn)，要求我們?cè)谥贫冉ㄔO(shè)方面應(yīng)做到以下幾點(diǎn)：一是制度的內(nèi)容(包括實(shí)體性制度和程序性制度)必須具體明確，可操作性強(qiáng)，允許做什么、不允許做什么以及怎么做，都要規(guī)定得清楚明白。二是制度在結(jié)構(gòu)上必須科學(xué)合理、系統(tǒng)配套、嚴(yán)密完備，功能上必須統(tǒng)一協(xié)調(diào)、相互支持、運(yùn)行高效。三是制度的執(zhí)行必須嚴(yán)肅認(rèn)真、堅(jiān)持不懈，對(duì)違反和破壞黨的制度的人和事，要堅(jiān)決執(zhí)行黨的紀(jì)律，決不姑息遷就，切實(shí)樹立起制度的至上權(quán)威性和不可僭越性，依靠強(qiáng)力牽引和宣傳教育逐步培養(yǎng)起人們自覺(jué)遵紀(jì)守法的心理習(xí)慣。

二、關(guān)于黨的制度建設(shè)的冷思考

黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，以鄧小平同志為核心的黨的第二代領(lǐng)導(dǎo)集體，認(rèn)真總結(jié)我黨歷史上正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提出了重在加強(qiáng)黨的制度建設(shè)的重要思想。通過(guò)黨史學(xué)習(xí)和廣泛宣傳，對(duì)全黨進(jìn)行深入的思想教育，終于使加強(qiáng)黨的制度建設(shè)思想為全黨所接受，以黨的十三大為標(biāo)志，一條不搞政治運(yùn)動(dòng)而靠制度來(lái)加強(qiáng)黨的建設(shè)的新路子開(kāi)始形成。以同志為核心的黨的第三代領(lǐng)導(dǎo)集體，大力推進(jìn)新時(shí)期黨的建設(shè)新的偉大工程，黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)和制度建設(shè)都取得了顯著成績(jī)，黨的生活朝著民主化、科學(xué)化和制度化的方向發(fā)展。以同志為總書記的新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體，提出了科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，不斷完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的思路。可以說(shuō)，改革開(kāi)放以來(lái)是黨的制度建設(shè)的最好時(shí)期之一。但是，對(duì)照制度本身的特點(diǎn)和要求，我們也應(yīng)清醒地看到，目前黨的制度建設(shè)方面尚存在一些突出問(wèn)題。一是制度的制定缺乏整體性、系統(tǒng)性、配套性和完備性，制度本身存在某些缺陷和漏洞。一方面，黨的民主集中制等根本制度過(guò)于原則和抽象，理解和執(zhí)行中帶有很大程度的不確定性甚至隨意性；另一方面，具體制度的制定出臺(tái)缺乏科學(xué)的配套和銜接，難以形成穩(wěn)健的體制機(jī)制。例如，現(xiàn)實(shí)生活中，制度的主動(dòng)性出臺(tái)少，被動(dòng)性出臺(tái)多，即針對(duì)權(quán)力運(yùn)行本身而立制少，等出了問(wèn)題以后為堵塞漏洞而立制多，制度被問(wèn)題牽著鼻子走，結(jié)果是問(wèn)題多多、制度多多，難以避免發(fā)生具體制度之間的相互脫節(jié)、相互掣肘甚至相互矛盾的現(xiàn)象；有的制度制定時(shí)沒(méi)有從問(wèn)題的源頭上著手系統(tǒng)施治，而是治標(biāo)不治本，結(jié)果陷入了用制度補(bǔ)制度的“補(bǔ)丁制度循環(huán)”和“錢穆制度陷阱”。二是現(xiàn)有制度從總體上看執(zhí)行不力、實(shí)效性差，沒(méi)有很好發(fā)揮應(yīng)有的約束功能。有些制度可操作性不強(qiáng)，執(zhí)行中流于形式；有的制度雖好，但由于制度的權(quán)威性沒(méi)有樹立起來(lái)，造成了實(shí)際執(zhí)行中的“墻壁制度”、“文件制度”、“橡皮制度”等制度棚架現(xiàn)象，真正落實(shí)的不多。三是制度的內(nèi)生環(huán)境差，制度的權(quán)威性還沒(méi)有深入人心，人們的民主素質(zhì)和制度觀念尚需進(jìn)一步培育和提高。譬如，有些領(lǐng)導(dǎo)干部沒(méi)有真正認(rèn)識(shí)到制度首先就是用來(lái)約束自己手中權(quán)力的，存在著主觀上認(rèn)為制度是用來(lái)管理群眾的認(rèn)識(shí)誤區(qū)和實(shí)際工作中的“暗箱操作”現(xiàn)象；群眾中則流行認(rèn)為制度是個(gè)花架子，制度不如“潛規(guī)則”管用等現(xiàn)象。由于以上問(wèn)題的存在，造成了黨內(nèi)民主建設(shè)缺乏足夠的制度保障，黨的制度建設(shè)又無(wú)法形成穩(wěn)健的體制和運(yùn)行機(jī)制；黨內(nèi)監(jiān)督軟弱乏力，“虛監(jiān)”、“弱監(jiān)”、“失監(jiān)”和權(quán)力腐敗現(xiàn)象還比較嚴(yán)重；黨內(nèi)權(quán)力缺乏必要的制約，權(quán)力過(guò)分集中、家長(zhǎng)制、一言堂現(xiàn)象還沒(méi)有從根本上得到解決。對(duì)此，同志在黨的十六大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)指出：“一定要把思想建設(shè)、組織建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，把制度建設(shè)貫穿其中，既立足于做好經(jīng)常性工作，又抓緊解決存在的突出問(wèn)題?！彼裕訌?qiáng)黨內(nèi)民主制度建設(shè)，必須遵循制度本身的特點(diǎn)和規(guī)律，針對(duì)目前存在的突出問(wèn)題，科學(xué)規(guī)劃、整體推進(jìn)、系統(tǒng)施治，并朝著形成結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、制約有效的體制機(jī)制方向發(fā)展，依靠體制機(jī)制的力量來(lái)制約黨內(nèi)權(quán)力、調(diào)節(jié)黨內(nèi)關(guān)系、規(guī)范黨內(nèi)行為、指導(dǎo)黨內(nèi)生活、矯正黨內(nèi)問(wèn)題。

三、改革創(chuàng)新黨內(nèi)民主的體制機(jī)制

制度結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)化配置、功能的科學(xué)化耦合及其運(yùn)行中的協(xié)調(diào)高效，是黨內(nèi)生活的體制機(jī)制建設(shè)的目標(biāo)。黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)都必須依賴于形成科學(xué)合理的制度體系才能使黨的活動(dòng)和各項(xiàng)工作走上制度化、程序化、規(guī)范化的軌道，即依賴于體制機(jī)制的力量才能使之定型和持久。而體制和機(jī)制一旦形成，就有著自動(dòng)發(fā)生、自動(dòng)運(yùn)轉(zhuǎn)的力量，個(gè)人意志難以抗逆和僭越。一個(gè)科學(xué)合理高效的體制機(jī)制，可以最大限度地凝聚黨內(nèi)力量，充分發(fā)揮全體黨員的積極性和創(chuàng)造性；而一個(gè)帶有缺陷和弊端的體制機(jī)制，常常會(huì)害黨害國(guó)，后患無(wú)窮。所以，正是從這個(gè)意義上，鄧小平同志強(qiáng)調(diào)指出：“我們過(guò)去發(fā)生的各種錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問(wèn)題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗！薄邦I(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問(wèn)題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。這種制度問(wèn)題，關(guān)系到黨和國(guó)家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視?！?/p>

當(dāng)前，要加強(qiáng)黨內(nèi)民主制度建設(shè)，就必須在充分認(rèn)識(shí)制度本身特點(diǎn)和黨的制度建設(shè)存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上，著力于改革創(chuàng)新黨內(nèi)民主的體制機(jī)制。新民主主義革命時(shí)期，為適應(yīng)戰(zhàn)爭(zhēng)環(huán)境的要求，黨內(nèi)形成了高度集中、強(qiáng)調(diào)服從的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制。這一黨建機(jī)制是在黨與舊法律、黨與舊國(guó)家政權(quán)之間互為否定、互不相容關(guān)系中逐步形成的相對(duì)封閉的黨建機(jī)制。執(zhí)政后，黨的建設(shè)的政治生態(tài)環(huán)境，如法治環(huán)境、政權(quán)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境等，發(fā)生了根本性變化，但戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期形成的高度集中與人治治黨相結(jié)合的黨建機(jī)制被沿襲下來(lái)，這一機(jī)制不僅使黨難以及時(shí)制止和糾正決策和執(zhí)行中的重大失誤，而且也沒(méi)能真正解決權(quán)力異化的問(wèn)題，黨內(nèi)官僚特權(quán)、脫離群眾現(xiàn)象不斷滋長(zhǎng)。到“”時(shí)期，黨的優(yōu)良作風(fēng)幾乎被破壞殆盡，黨內(nèi)民主和社會(huì)主義民主法制橫遭踐踏，黨和國(guó)家付出了慘重代價(jià)。隨著改革開(kāi)放的逐步深化，我國(guó)社會(huì)正處于快速的轉(zhuǎn)型中，黨與法、黨與國(guó)家政權(quán)、黨與社會(huì)關(guān)系中的深層次矛盾和問(wèn)題更加凸現(xiàn)出來(lái)。改革過(guò)去以高度集中為基本特點(diǎn)和事實(shí)上的人治治黨的黨建機(jī)制，轉(zhuǎn)向以黨內(nèi)生活的民主化、制度化為基本特征的制度治黨的黨建機(jī)制，已成為黨內(nèi)民主建設(shè)和社會(huì)主義民主政治建設(shè)能否順利進(jìn)行的關(guān)鍵。因此，黨的十六大報(bào)告明確指出：“貫徹‘三個(gè)代表’重要思想，必須以改革的精神推進(jìn)黨的建設(shè)，不斷為黨的肌體注入新活力?！薄皬母母矬w制機(jī)制人手，建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內(nèi)民主制度。”