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[摘要]少數(shù)民族地區(qū)公民參與公共政策的制定有利于維護(hù)其合法權(quán)益與當(dāng)?shù)氐纳鐣€(wěn)定，促進(jìn)政策制定過程的科學(xué)化與民主化。但是由于受經(jīng)濟(jì)、文化、教育水平和政治環(huán)境等多方面因素的制約，少數(shù)民族地區(qū)的公民參與公共政策制定過程的程度低。影響了我國公共政策的民主化和科學(xué)化。文章在闡述少數(shù)民族地區(qū)公民參與公共政策制定過程的必要性的基礎(chǔ)上。分析了影響少數(shù)民族地區(qū)公民參與政策制定過程的因素，探討了其存在的主要問題及對策。

[關(guān)鍵詞]少數(shù)民族地區(qū)；政策過程；公民參與

一、少數(shù)民族地區(qū)公民參與政策制定過程的必要性

公共政策制定是政策制定的首要環(huán)節(jié)，是政策科學(xué)的核心主題?！肮駞⑴c公共政策的制定更是有助于公共政策制定過程的民主化、科學(xué)化、法制化，有助于增強(qiáng)公共政策與公民需求之間的相互適應(yīng)性，有助于公民接受政府制定的公共項(xiàng)目的規(guī)劃，有助于公民幫助政府組織推行公共項(xiàng)目的實(shí)施。”公民在政策制定過程中的作用是不容忽視的。只有重視公民在公共政策制定過程中的作用，才能減少政策的失誤，制定出正確的公共政策。公民參與公共政策的制定過程是實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利的基本途徑。特別是在少數(shù)民族地區(qū)，在信息不充分的條件下，公民只有充分參與政策的制定，個(gè)人的權(quán)利才能得到充分的實(shí)現(xiàn)。在少數(shù)民族地區(qū)，由于民主政治的構(gòu)建還不全面，因此，公民參與政策的制定過程有利于有效的防止公共權(quán)力的濫用，也有利于促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)社會的和諧穩(wěn)定。公共政策的制定過程實(shí)質(zhì)上是一個(gè)利益分配的過程。利益的分配不均，利益受損的公眾會對政策進(jìn)行抵觸。因此，公民參與政策的制定過程，有利于緩和各方面的沖突，促進(jìn)社會的穩(wěn)定。

我國的少數(shù)民族地區(qū)都是比較偏遠(yuǎn)落后的，多個(gè)民族聚集、多種民族文化碰撞的地區(qū)。相對于東部地區(qū)而言，少數(shù)民族地區(qū)在自然地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政治文化氛圍、教育等方面都顯得與眾不同。這就促使政府在制定公共政策時(shí)就必須考慮到不同文化背景、不同民風(fēng)民俗的公眾的利益需求。不同的文化背景與不同的民風(fēng)民俗的公眾對相同的公共政策的接受程度是不同的。有時(shí)，一些公共政策還有可能觸及少數(shù)民族居民的禁忌，嚴(yán)重傷害民族感情。例如，在我國西南地區(qū)的一些少數(shù)民族至今仍然保留著一些原始的生活方式，如持有槍支，獵殺國家級保護(hù)動(dòng)物，亂砍亂伐，違背倫理道德的儀式和宗教信仰活動(dòng)；有些違反了國家的相關(guān)法律法規(guī)，但確是少數(shù)民族長期保持的風(fēng)俗習(xí)慣。這就要求政府在制定相關(guān)的管理政策時(shí)，要因地制宜，照顧到民族習(xí)慣，防止獨(dú)自壟斷行政信息資源及對公共政策進(jìn)行壟斷決策，擴(kuò)大政策制定過程中的公民參與。否則就會影響到少數(shù)民族地區(qū)的和諧穩(wěn)定與各個(gè)民族的團(tuán)結(jié)。因此公民參與公共政策的制定過程，表達(dá)自己的利益需求，增強(qiáng)了公共政策與自身需求的相互適應(yīng)性。

二、影響少數(shù)民族地區(qū)公民參與政策制定過程的影響因素及其存在的主要問題

(一)少數(shù)民族地區(qū)公民政策參與的影響因素

在少數(shù)民族地區(qū)，雖然公民在政治生活中發(fā)揮了很大的作用，影響著政府公共政策的制定，公民的權(quán)益也得到了基本的保障。但是，我們也發(fā)現(xiàn)存在影響少數(shù)民族地區(qū)公民政策參與行為的障礙因素，這些因素制約了少數(shù)民族地區(qū)公共政策的民主化和科學(xué)化。

1．公民參與公共決策制定過程與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及公民自己的社會經(jīng)濟(jì)地位密切相關(guān)。政治生活總是要以一定的經(jīng)濟(jì)生活為基礎(chǔ)。在不同的經(jīng)濟(jì)條件下，公民的參與程度與政策的偏向性都不相同。從世界各國的政治發(fā)展的長遠(yuǎn)過程來看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度越高，公民參與公共決策過程的程度越高。在我國的大部分的少數(shù)民族地區(qū)，地理環(huán)境惡劣，自然條件較為艱苦，經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，公民的經(jīng)濟(jì)地位不高，這就嚴(yán)重影響了公民的參與程度?？贫髟谄洹墩撁裰鳌分姓f到：“嚴(yán)重貧困的群眾，根本無法獲知參與公共事務(wù)的足夠信息，對公共事務(wù)進(jìn)行有效的討論。”可見個(gè)人的經(jīng)濟(jì)地位嚴(yán)重地影響到了公民的政策參與。

2．公民參與政策制定過程與其傳統(tǒng)文化背景密切相關(guān)。少數(shù)民族地區(qū)是一個(gè)多元民族文化匯集的地方，各個(gè)民族都有著不盡相同的文化傳統(tǒng)與思維方式，對于政治都有著或多或少的忌諱。例如，我國歷史上就曾經(jīng)多次出現(xiàn)過封建統(tǒng)治者對少數(shù)民族的迫害政策，這使得少數(shù)民族對政治有一定的偏見與忌諱。這種情況在我國的西南地區(qū)頗多，明朝萬歷四十年，明朝廷在湘西修了一條三百六十余里的防苗邊墻，將苗漢分開，互不來往，后人稱之為“南方長城”。這使得西南苗族地區(qū)的居民對政治都有所忌諱，形成一種對政治的隔閡感，不利于其參與政策的制定。還有，許多少數(shù)民族都是全民信仰宗教的，宗教已經(jīng)成為民族文化的一部分，其也影響著少數(shù)民族的政策參與。例如，佛教就要求信徒自我修行，超越輪回。因此。受其出世思想的影響，信佛教的少數(shù)民族的政策參與意識可能就會弱一些。

3．公民參與公共政策的制定過程與教育水平相關(guān)。公民的素質(zhì)高，對民主的要求就越高，對參與到政府管理的過程就愈發(fā)有興趣；公民的素質(zhì)不高，就很難形成一種政治文化意識，也很難攫取政治信息，對政府出臺的政策全然不知。因此，個(gè)人的素質(zhì)也是影響著公民參政的障礙之一。但在少數(shù)民族地區(qū)，教育的發(fā)展還是相當(dāng)落后的，無論從入學(xué)率、師資力量還是從基礎(chǔ)教育設(shè)施建設(shè)來講，西部的多民族聚集地都落后于東部的發(fā)達(dá)地區(qū)。

4．與政府的引導(dǎo)相關(guān)。我國當(dāng)前的政策制定模式是在社會沒有利益多元化的條件下，由政府精英代替人民進(jìn)行利益的綜合與表達(dá)的。然而，政府往往把制定政策看作是自己的事，無視公民的參與。還有一些政府官員往往只重視公民形式上的政治參與，局限于對民意代表、官員的選拔和監(jiān)督上，政府部門及其官員就有可能以自身的利益為價(jià)值取向而置公共利益于不顧。在這種情況下，政府官員就有可能利用各種手段阻止公民對政策制定的參與，提高公民參與成本，設(shè)置公民參與的壁壘。這種情況在越落后的地方就越嚴(yán)重，當(dāng)公民的參與意識不強(qiáng)時(shí)，政府的引導(dǎo)是很重要的。

(二)目前我國少數(shù)民族地區(qū)公民政策參與存在的主要問題

1．公民對公共政策制定過程缺乏熱情，冷漠對待。有些公民參與途徑過于形式化或者是政府設(shè)置公民參與的壁壘，提高公民參與成本，自己獨(dú)占公共決策資源，這都使得公民的意見得不到反映，導(dǎo)致公民缺乏對政治的熱情。在廣西部分鄉(xiāng)村，由于村委會的選舉過于形式化，使得公民喪失了對參與村委管理的信心與興趣。公民參與程度低下，基層組織公民自治的說法就顯得空洞與蒼白無力了。

2．相關(guān)保障法律落實(shí)不到位。雖然國家也有相關(guān)的法律來保障公民的參與權(quán)力，并明確規(guī)定了一些參與途徑，但在少數(shù)民族地區(qū)，由于自然地理環(huán)境與社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響，相關(guān)政策落實(shí)不到位，使得公民的參與權(quán)利得不到保障。

3．公民意見表達(dá)的制度化方式宣傳和引導(dǎo)不足。由于少數(shù)民族地區(qū)公民文化水平普遍偏低，導(dǎo)致有些公民對政策有意見，但不知該如何表達(dá)，又沒有人引導(dǎo)他們該如何做，所以容易通過偏激的方式表達(dá)自己的看法。如果政府在工作中過于獨(dú)斷專行，不積極邀請公民參與制定具體實(shí)施辦法，甚至利用各種手段阻止公民對政策制定的參與，使制度性的參與得不到充分的落實(shí)與保障，公民就會通過游行示威、騷亂、靜坐等激烈的參與方式來對公共政策施加影響，偏激事件就時(shí)不時(shí)發(fā)生了。三、擴(kuò)大少數(shù)民族地區(qū)公民參與政策制定過程的對策

(一)建立健全公民參與機(jī)制與法制保障

在疏通制度性的、主流的參與途徑的基礎(chǔ)上，對一些非制度性的、非主流的參與途徑應(yīng)理性地區(qū)別對待。因?yàn)樵谏贁?shù)民族地區(qū)，社會主義市場體制還不夠健全，各項(xiàng)政策制度的制定和社會的改革還不夠全面，人們的政治素質(zhì)普遍偏低。在這種狀況下，不能確保公民真正地參與到政策的制定過程中，不能全面切實(shí)地保障公民的合法權(quán)益，使得公民的參與行為出現(xiàn)偏差，采取更加激烈的參與方式，如利用媒體輿論的壓力、上訪、靜坐、游行、鬧事等參與方式。當(dāng)公民的意見得不到采納或反饋時(shí)，或者政府為了利益集團(tuán)的利益而排斥公民參與政策制定時(shí)，公民可以通過媒體的調(diào)查、報(bào)道和公開披露，制造社會輿論壓力、形成輿論吁求，引起整個(gè)社會的討論，博取廣大的同情，從而影響政策制定的方向，達(dá)到公民的初衷。但是，如靜坐、游行、鬧事等這種較為偏激的參與方式不利于我們?nèi)娼ㄔO(shè)小康社會，對構(gòu)建和諧社會也會產(chǎn)生消極的影響。因此，這些參與途徑是不值得提倡與借鑒的。政府要切實(shí)樹立人民公仆的形象，主動(dòng)接近群眾，體察民情，了解民意，拓展公民參與途徑，積極引導(dǎo)公民走正式的參與途徑。對即將或已經(jīng)出現(xiàn)的一些過激的行為，要區(qū)分對待，征詢?nèi)罕娞幚硪庖?，爭取妥善處理。?dāng)然少數(shù)民族地區(qū)公民更要理智看待自己偏激的行為方式，對一些損害到自己的公共政策，要通過合法的、正式的途徑去反映和解決。

同時(shí)，建立健全公共政策的監(jiān)督體制，引人多元主體的監(jiān)督機(jī)制，確保政策制定的科學(xué)性與民主性，確保基層組織的選舉民主化。要盡量做到務(wù)實(shí)與公平，真正保障公民能夠參與到其中來，管理與自己息息相關(guān)的事務(wù)。

(二)政府要在政策的制定中扮演引導(dǎo)者的角色，改變獲取政治信息的渠道。調(diào)動(dòng)公民的積極性

政府要充分聽取公民的意見，加大公共政策制定的透明度，確保公民在政策制定互動(dòng)中的知情權(quán)，擴(kuò)大政務(wù)公開，將人民關(guān)心的重點(diǎn)、熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，涉及群眾切身利益的問題的政策制定公諸于眾，讓公眾了解自己的責(zé)任與義務(wù)，自己的意見也能得到及時(shí)的表達(dá)。政府也要積極邀請公民參加到政策方案的設(shè)計(jì)中來，使得政策的制定中包含有公民的意識，這有利于公民對政策的認(rèn)可與接受，保證政策順利的實(shí)行。

人的行為往往容易受到外部環(huán)境的影響?！肮裰鲃?dòng)參與政策的制定主要是對政治信息作出的反應(yīng)。所謂的政治信息就是政策法令、政治思想、政治文化等?！闭涡畔駞⑴c政策制定起到了至關(guān)重要的作用。但在少數(shù)民族地區(qū)，由于自然條件與經(jīng)濟(jì)條件的原因，通訊條件較為落后，居民獲取信息的途徑較為單一，口頭傳播成為信息流通的主要途徑，這會造成信息的滯后與失真，不利于公民的政策參與。因此，電視、報(bào)紙、廣播在少數(shù)民族地區(qū)的普及尤為重要，利用它們信息量大、傳播面廣、快捷、方便的特點(diǎn)，使相關(guān)的信息能夠在很短的時(shí)間內(nèi)讓公民了解，有利于他們參與公共政策制定的過程。

(三)政策制定相關(guān)部門建立完善多樣的咨詢機(jī)制。改革聽證制度

各級人民代表大會廣開言路，向社會征求議案，征集立法建議。采取多種形式征求公民意見。政府機(jī)關(guān)可向?qū)＜?、學(xué)者咨詢。公布公共政策制定草案，征求各階層公民意見。采取發(fā)放民意調(diào)查卡、電話咨詢，有條件的地區(qū)還可以以網(wǎng)上咨詢等形式征求公民意見。

建立內(nèi)容和程序都比較簡化通俗的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政聽證制。與人民群眾的整體文化水平和素質(zhì)相適應(yīng)的政策內(nèi)容與制定程序更有利于降低公民參與的成本，使公民不會被排斥在政務(wù)活動(dòng)之外，才能切實(shí)地參與到政策制定活動(dòng)中去。

(四)探索運(yùn)用適合少數(shù)民族地區(qū)特點(diǎn)的政策參與方式

由于歷史地理等因素的影響，民族風(fēng)俗習(xí)慣及文化傳統(tǒng)等仍有深厚的社會基礎(chǔ)與群眾基礎(chǔ)，在社會生活中發(fā)揮著重要的作用。針對少數(shù)民族的特殊情況，可嘗試以下一些參與方式和方法：

1．家族會議制。家族會議就是指同宗同族的村民定期舉行宗族會議，商討本族的事務(wù)與祭奠活動(dòng)。在一些少數(shù)民族地區(qū)，人們都是以同一的姓氏宗族聚居在一起的，強(qiáng)烈的同宗同姓觀念使他們能夠緊密的團(tuán)結(jié)，一致對外。家族會議的決策都是以協(xié)商、民主表決等形式實(shí)現(xiàn)的，容易獲得家族成員的認(rèn)同。因此，要擴(kuò)大公民參與公共政策制定過程的程度，可合理有度地運(yùn)用這一形式，即公民可以通過家族會議來表達(dá)自己的看法，參與公共政策的制定過程，家族集中向政府反映族員的意見或政府直接咨詢家族會議的意見或者看法，族員的意識體現(xiàn)在公共政策當(dāng)中。由此，公共政策既體現(xiàn)了公民利益需求，又能夠很好地解決社會問題，順應(yīng)民意。

2．關(guān)鍵公眾的接觸?！瓣P(guān)鍵公眾接觸即公共管理者選擇向一些關(guān)鍵的接觸者進(jìn)行政策咨詢，并與其進(jìn)行磋商，聽取其意見，這些關(guān)鍵的接觸人物通常都是經(jīng)濟(jì)界的領(lǐng)袖或是其它組織的領(lǐng)導(dǎo)人。”當(dāng)然，在少數(shù)民族地區(qū)不僅僅是這一些人，還可能包括某個(gè)宗教團(tuán)體的領(lǐng)袖，宗族的族長，長期具有威望的人。這些在一定程度上代表著一部分區(qū)域人民的利益需求，通過這一點(diǎn)可以更加廣泛地了解到公民的態(tài)度和看法。

3．公民調(diào)查。公民調(diào)查是一項(xiàng)新的參與技術(shù)，是政府以問卷的形式向公民征詢對政府政策與服務(wù)的意見。由于少數(shù)民族地區(qū)的居民有依山傍水分散居住的習(xí)慣，要出來逛街買東西都極為困難，更何況參與公共政策的制定。對于這種情況，公共管理部門只有采取深入山區(qū)群眾，運(yùn)用問卷調(diào)查的方式來聽取群眾的意見，才有可能獲得一些有代表性的觀點(diǎn)。有時(shí)，公民調(diào)查的時(shí)間可以選擇在某個(gè)民族節(jié)日，那時(shí)正是人們最聚集的時(shí)候，在這時(shí)進(jìn)行公民調(diào)查得出的數(shù)據(jù)就更加有代表性了。

4．發(fā)揮民間組織的作用。在少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)常有一些民間服務(wù)團(tuán)體，他們經(jīng)常深入群眾，了解民情，公民也常向他們反映意見。公共管理者在制定公共政策時(shí)，若能對這些組織進(jìn)行咨詢，就能間接地得知民意。對于公民與政府存在爭議而難以解決的政策問題，應(yīng)引入民間組織或者志愿團(tuán)體參與解決。同時(shí)，也要充分發(fā)揮政協(xié)、工會、婦聯(lián)、行業(yè)協(xié)會等社會團(tuán)體的作用，培養(yǎng)更多的民意代表組織。

總之，少數(shù)民族對公共政策過程的積極參與不僅在一定程度上是少數(shù)民族地區(qū)公民對現(xiàn)存政治體系認(rèn)同感增強(qiáng)的表現(xiàn)，更有其充分體現(xiàn)民族自治的特殊意義，這也是公共政策制定和出臺自身合法性的重要來源。保障和擴(kuò)大公共政策制定過程中的公民參與，對于維護(hù)少數(shù)民族地區(qū)公民的合法權(quán)益，維護(hù)少數(shù)民族地區(qū)的社會穩(wěn)定，促進(jìn)公共政策制定過程的科學(xué)化、民主化，具有非常重要而特殊的意義。