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1公共政策執(zhí)行中公眾參與的必要性分析

1．1有助于增強(qiáng)政策認(rèn)同感，提升政策執(zhí)行的績效

“政策執(zhí)行是一個‘從群眾中來，到群眾中去’的過程?！边@不僅要求政策主體要在政策執(zhí)行準(zhǔn)備階段中集思廣益，更要在實(shí)施階段中將群眾反映的政策意見加以提煉，形成領(lǐng)導(dǎo)決策，然后返回到群眾中去，形成有效的良性互動。通過不斷回應(yīng)民眾的需求，使群眾認(rèn)識到這些政策能充分代表他們的利益，以獲得廣大群眾的理解?！叭绻麤]有得到公眾的認(rèn)同與支持，政策執(zhí)行就會寸步難行?！闭缈贫魉?，“民主決定于參與———即受政策影響的社會成員的參與決策?！睂?shí)行廣泛的公眾參與，在一定程度上能改善廣大群眾對政策認(rèn)識不到位、片面或誤解等問題，有利于提高公共政策運(yùn)行過程中公眾接受政策的自覺性和主動性，提高政策認(rèn)同感，彰顯公眾參與公共政策執(zhí)行的績效。

1．2有助于強(qiáng)化對政策執(zhí)行的監(jiān)督，防止政策價(jià)值偏移

公共部門因信息復(fù)雜多變，難以很好地行使監(jiān)督職能。公民參與公共政策的執(zhí)行，對執(zhí)行狀況及時(shí)督查，實(shí)際上是實(shí)現(xiàn)公眾監(jiān)督的一種形式，可以改變政府既當(dāng)“運(yùn)動員”又當(dāng)“裁判員”雙重角色扮演的問題。讓公眾參與到公共政策執(zhí)行過程中來，對政策執(zhí)行活動的始末進(jìn)行監(jiān)督，這種監(jiān)督的范圍之廣是立法監(jiān)督權(quán)、司法監(jiān)督權(quán)等遠(yuǎn)不能企及的。正因如此，其對于提高公共政策執(zhí)行效力所具有的作用是不容小覷。一方面可以加強(qiáng)對政策執(zhí)行行為的監(jiān)督，另一方面又可以對政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的某些“執(zhí)行走樣”或“執(zhí)行梗阻”及時(shí)矯正和調(diào)整，防止政策價(jià)值偏移，盡可能減少政策執(zhí)行的效果偏離政策目標(biāo)而產(chǎn)生的負(fù)面影響和不良后果，從而促進(jìn)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

1．3有助于增強(qiáng)公民意識，推動社會的民主化進(jìn)程

公眾參與意識的缺位嚴(yán)重，已成為近年我國各項(xiàng)政策難以落實(shí)的主要障礙。作為政策對象的社會公眾，沒有切身感受到“參與式民主”對政策執(zhí)行活動有過什么影響，因而更多人趨向被動式接受和服從于政策方案。由于“公民意識淡薄、心態(tài)冷漠”在一個漫長的封建專制統(tǒng)治的國度里根深蒂固，現(xiàn)代的法治精神和民主原則很難真正內(nèi)化為社會成員自覺參與的政策行動。同時(shí)公民缺乏參政意識和政治責(zé)任感，阻礙了公眾參與公共政策執(zhí)行的積極性。因此，必須使公民積極參與到國家和社會的管理中，在每次參與公共政策的實(shí)踐中積累經(jīng)驗(yàn)，增強(qiáng)公民“政治人”的意識，由游離于政治之外的冷漠旁觀者、麻木傾聽者轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極參與者，從而推動社會民主化進(jìn)程。

2公共政策執(zhí)行中公眾參與的缺陷

我國推進(jìn)公眾參與公共政策執(zhí)行的積極行動雖然取得一定的進(jìn)展，公眾的參與意識和能力有了顯著的提高，公眾參與政策實(shí)踐的行為也愈來愈多。但是，從整個公共政策執(zhí)行過程及其活動來看，社會公眾的參與在實(shí)踐中還存在著明顯的缺陷。

2．1公眾與政府之間的信息不對稱

信息是政策執(zhí)行的重要資源，信息不對稱很大程度上影響著政策執(zhí)行。所謂信息不對稱，指的是信息在人(政府)與委托人(公眾)之間的不均勻分布，其中政府利用其信息優(yōu)勢地位，追求自身利益最大化;而公眾由于處于信息弱勢地位，難以做出表達(dá)其真實(shí)意愿的選擇和參與，最終導(dǎo)致其權(quán)益受損。信息不對稱的問題，不僅關(guān)系到政府信息公開化的程度，關(guān)系到人民群眾信賴政府的程度，還關(guān)系到透明政務(wù)與誠信政府建設(shè)的效果。作為政府信息公開的主體，政府機(jī)關(guān)自身壟斷著大量的信息而不公開，使得廣大人民群眾處于信息封閉或半封閉狀態(tài)，難以參與到公共政策的實(shí)踐活動中。由此可見，相比占有天然環(huán)境優(yōu)勢的政府組織而言，公眾在信息公開中完全處于劣勢地位，導(dǎo)致公眾對政策的執(zhí)行不理解、不接受。信息對稱可能需要付出一定的成本與代價(jià)，但是忽略“對稱”將會帶來更多的挑戰(zhàn)。

2．2公眾在參與政策執(zhí)行中的能力不足

公共政策能否得到有效執(zhí)行，其功能的發(fā)揮不僅與政府自身有關(guān)，也與公眾在參與政策執(zhí)行中的能力有關(guān)。目前，就我國廣大人民群眾參與政策執(zhí)行活動而言，公眾自身的參與效能感低、能力有限，與現(xiàn)實(shí)要求還存在一定的距離。在現(xiàn)代民主化的環(huán)境下，公眾可以通過網(wǎng)絡(luò)方便快捷地獲取各種資訊，參與公共事務(wù)管理。但因部分公民的利益、心理、知識的主觀差異性，導(dǎo)致了公眾參與能力不足。從某種程度上說，這種參與能力與要求之間不對稱的現(xiàn)象，造成了參與型公民文化的缺失。公民參與能力的不足，不僅影響公民自覺關(guān)注和積極參與公共事務(wù)，而且容易導(dǎo)致公民產(chǎn)生從眾心理，失去對政策的科學(xué)把握。要想真正達(dá)到提高公眾在參與政策執(zhí)行能力的目的，只從執(zhí)行主體的配置以及執(zhí)行人員自身的水平改進(jìn)是不夠的，還必須建立公民參與激勵機(jī)制，這更有助于實(shí)現(xiàn)公共政策執(zhí)行效能的最大化。

2．3公眾在參與政策執(zhí)行中的權(quán)利保障不夠

改革開放以來，我國社會主義民主政治的建設(shè)不斷豐富和發(fā)展，公眾參與公共事務(wù)管理屢見不鮮，日漸引起社會的廣泛關(guān)注，并開始進(jìn)一步走向法制化的軌道。國家通過憲法保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)與監(jiān)督權(quán)，但尚未出臺有關(guān)公眾參與的法律法規(guī)。社會上對各種公共政策執(zhí)行中的公眾參與的典型批評是參與“走過場”，這種印象的深層原因何在呢?一個非常關(guān)鍵的原因就是法律的不健全。目前，在公眾參與公共政策執(zhí)行的權(quán)利保障問題上，諸如在公共政策執(zhí)行過程中公眾提出的政策意見和建議，政策執(zhí)行主體如果不予采納應(yīng)當(dāng)如何處理等問題，現(xiàn)有的法律條文并未做出明確的規(guī)定，使公民在參與政策執(zhí)行中缺少個體權(quán)利的有效保障?？梢姡黜?xiàng)相關(guān)法律制度體系建設(shè)還不夠完善，讓公眾在參與公共政策執(zhí)行過程中遇到制度性障礙，公眾在參與政策執(zhí)行中的權(quán)利保障遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

3公共政策執(zhí)行中公眾參與的促進(jìn)

公眾參與公共政策執(zhí)行是“參與型”社會建設(shè)的重要途徑。公眾作為社會主人翁，必須充分參與到政策實(shí)踐領(lǐng)域之中，打破“政府依賴型”模式。因此，我們應(yīng)在政策公開、公民參與制度、非政府組織和法律制度等方面積極化解制約公民參與的因素，完善公共政策的公民參與機(jī)制。

3．1完善政策信息公開機(jī)制，加大公民政治參與力度

信息是公民掌握動態(tài)、了解情況的重要窗口。公共政策的執(zhí)行主體需要給予公民知情權(quán)，在平等關(guān)系的基礎(chǔ)上交流信息，激發(fā)公民的參與熱情，促使公民對政策進(jìn)一步理解。政策執(zhí)行是通過執(zhí)行行為將政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為政策結(jié)果的過程，正確理解政策內(nèi)涵和精神是決定執(zhí)行行動是否正確、有效的首要環(huán)節(jié)。完善政策信息公開機(jī)制，優(yōu)化政策信息傳播與反饋途徑，使政策為民眾所認(rèn)知，有利于提高公共政策運(yùn)行過程中公眾的關(guān)切度。“任何一個有效運(yùn)轉(zhuǎn)的組織都需要良好的自上而下以及自下而上的溝通”。因此，自上而下和自下而上的信息交流渠道必須保持暢通，不斷完善政務(wù)公開制度和公民反饋途徑。在法律的允許下，將公民普遍關(guān)注的、與群眾切身利益息息相關(guān)的政策執(zhí)行內(nèi)容公布出來，使政務(wù)工作透明化，逐步消除公眾的溝通心理障礙，從而提升公眾對公共政策的認(rèn)同度和政府管理的信心。

3．2健全公共政策執(zhí)行中的參與制度，提高公民的參與水平和能力

要構(gòu)建真正的參與型政治文化，首先要健全公共政策執(zhí)行中的參與制度，做到有章可循，實(shí)現(xiàn)合法的、有序的參與。公民以國家主人的身份參與到公共政策執(zhí)行中，其個人參與水平和能力的高低直接影響著公共政策執(zhí)行的有效性和公正性。公眾在公共政策執(zhí)行過程中參與水平的提高有賴于政府、社會以及公民自身等社會各界的共同努力。其中，政府應(yīng)起到帶頭作用。一方面，加大宣傳教育工作力度，提高政法綜合輿論引導(dǎo)能力，普及政治參與文化，增強(qiáng)公民的自主意識。另一方面，培養(yǎng)廣大民眾獨(dú)立思考的能力，理性分析社會現(xiàn)象，綜合運(yùn)用法律、道德和文化等手段強(qiáng)化公共責(zé)任。對于公民自身來說，既需要不斷擴(kuò)大相關(guān)文化知識的儲備，了解不同背景下的公共政策，又需要在廣泛參與公共政策執(zhí)行的過程中提高政治參與的技巧，積累參與的經(jīng)驗(yàn)，從而提高自身參與的水平和能力。

3．3重視公共理性的培育，引導(dǎo)非政府組織發(fā)揮作用

公眾參與的要義之一是讓公民參與到公共意志形成的過程中。而要實(shí)現(xiàn)公眾有效參與公共政策執(zhí)行，就應(yīng)當(dāng)培育廣大人民群眾的“公共理性”。博克斯指出，“理性觀念是讓人們認(rèn)識到公共政策是一項(xiàng)重要的事業(yè)，它需要時(shí)間、審慎的思考，需要公民有表達(dá)自己意見及使自己的意見被聽取的機(jī)會，以及尊重他人觀點(diǎn)的態(tài)度”。這就在客觀上要求政府要加強(qiáng)對公民現(xiàn)代民主觀念的正確引導(dǎo)，在傳統(tǒng)的思想教育和宣傳的基礎(chǔ)上，通過諸如公民參與的政策辯論、政策評論來培育公民的權(quán)利意識。同時(shí)，通過完善法律制度和必要的政策扶持充分發(fā)揮非政府組織在公民參與的公共政策執(zhí)行中的重要作用。非政府組織在一定程度上充當(dāng)著政府和公眾的中介角色，促使廣大群眾主動參與各項(xiàng)政策執(zhí)行，取得對政府政策的理解和支持，有利于政策執(zhí)行的軟環(huán)境，為建設(shè)社會主義公民社會奠下良好的基礎(chǔ)。

3．4加強(qiáng)公民參與的法制建設(shè)，改革立法程序

法制建設(shè)是完善社會主義民主體系的總要求。法律是政策執(zhí)行過程中合法性和權(quán)威性的有力保障。依法加強(qiáng)公民參與的法制建設(shè)工作，特別是要將公民參與公共政策執(zhí)行納入到法制化的軌道上，加快有關(guān)立法進(jìn)程步伐是關(guān)鍵。目前，我國的立法制度實(shí)際是部門立法，往往容易忽視公眾利益。在國外，立法程序一般有通告和評論兩個環(huán)節(jié)。一方面立法者可以了解公眾意見，彌補(bǔ)知識和經(jīng)驗(yàn)的不足;另一方面，通過公眾參與能使公民產(chǎn)生“自己制定的法律就應(yīng)當(dāng)自覺遵守”的想法，進(jìn)一步提高了公民的法律素質(zhì)。這使得廣大人民群眾明確自己在公民參與方面法律所賦予的公民政治權(quán)利與義務(wù)，同時(shí)，通過法律的形式固定下來，為發(fā)展公民自主參與的能力和實(shí)現(xiàn)公民政治參與提供法律的保障，對推進(jìn)民主法治，構(gòu)建和諧社會具有非常積極而重要的意義。

作者：黃芮 陳坤城 單位：廣州大學(xué) 公共管理學(xué)院