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本文作者：韓國明王鶴

西北某縣示范村建設(shè):實踐、問題及分析

(一)西北某縣示范村建設(shè)實踐

2010年冬季，課題組來到某縣(以下用T縣代替)，對該縣新農(nóng)村建設(shè)進行實地調(diào)研。為了更為客觀地從整體上了解該縣真實情況，我們按照分散的原則選取了10個村，其中有兩個示范村(以下分別用X村和Z村代替)，這樣便于我們分別考察及對比研究。本文將以這兩個示范村的發(fā)展情況與其它非示范村的對比來探討示范村建設(shè)中存在的一些問題。X村位于T縣南郊，距縣城約2公里，距鄉(xiāng)政府所在地約1公里，交通極為便利。村民活動中心、村衛(wèi)生所、農(nóng)家書屋、飲水灌溉系統(tǒng)等基礎(chǔ)設(shè)施在政府的統(tǒng)一規(guī)劃下都已完成。為了支持該村的發(fā)展，落實“一村一品”項目，政府對其主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)———蛋雞養(yǎng)殖進行大力扶持。當(dāng)?shù)卣疄樵摯褰⒘丝梢匀菁{45，000只雞以上的養(yǎng)殖園，對于每個入選的養(yǎng)殖戶，政府補貼30，000元，從而形成該縣具有特色的支柱產(chǎn)業(yè);在舊村改造項目中，X村憑借政府的支持將靠近公路邊的農(nóng)戶住房進行重新修建，形成一片較新的住宅小區(qū)，街道硬化及亮化也已完成;在村辦公用房項目上，村委會辦公樓在當(dāng)?shù)卣闹С窒滦蘅樢恍拢⒏綆Ыo該村村委會配備了電腦、投影儀、辦公桌椅等辦公設(shè)施;本村還是農(nóng)村婦女小額信貸項目的重點支持對象。除此之外，為了美化本村的環(huán)境，促進良好衛(wèi)生生活習(xí)慣的形成，在公共衛(wèi)生農(nóng)村改水改廁項目的支持下，當(dāng)?shù)卣畵芸顬槊恳粦羧思遗渲昧藢Ｓ玫睦占安⑼瓿闪巳诵笥盟到y(tǒng)的改造工程。Z村處于T縣城北郊，距縣城約6公里，出行比較方便。該村灌溉水主要來源于附近水庫和地下水。與X村一樣，政府除了完善Z村的基礎(chǔ)設(shè)施外，為了進一步促進該村的發(fā)展，大力推進“一村一品”項目，從2007起推廣日光溫室，對每戶的溫室建設(shè)進行一定的補貼，每戶約為6000元。該村又依托高效農(nóng)業(yè)科技示范園項目建有一個大型日光溫室園區(qū)，園區(qū)中現(xiàn)有溫棚200多個，平均每戶人家1．5個棚，最多的人家有4個棚，并且從剛開始的草墊溫棚已發(fā)展到現(xiàn)在的自動化溫棚，使用滴灌系統(tǒng)，溫棚里主要種植辣椒、西紅柿;在小康農(nóng)宅項目的支持下，Z村按照“高起點規(guī)劃、高標準建設(shè)”的原則首批建設(shè)100套符合本地特點和鄉(xiāng)風(fēng)民俗的住宅(分為大、中、小三種戶型)，政府對每一戶愿意進行新房建設(shè)的農(nóng)戶補貼5至6萬元不等，爭取在4年內(nèi)全村農(nóng)戶都住上新房;為了給村民提供聚會休閑的場所，依托于村民健身休閑廣場項目，在新的住宅區(qū)旁正在修建寬闊的村民休閑廣場，為了配合這個項目，村子又在村民休閑廣場旁新建了一個村委會辦公樓以及在休閑廣場四周安裝上了燈飾。此外，縣政府還給該村村委會配備了3臺電腦以及投影儀等辦公設(shè)施。

(二)西北某縣示范村建設(shè)所存在的問題

在非示范村的調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)，一些村莊的基礎(chǔ)設(shè)施在政府資金的支持下也得到一定程度的改善，但相比于示范村，投入明顯不足。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，大部分非示范村道路修繕較為落后，僅一些主干道得到修整，村民活動中心和飲水灌溉系統(tǒng)在有些非示范村中根本不存在，大部分非示范村的村委會辦公條件極為簡陋;在推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化方面，政府所倡導(dǎo)和推行的蔬菜溫棚及暖棚羊圈建設(shè)只能惠及部分村中的部分村民，也沒有相關(guān)農(nóng)業(yè)示范園區(qū)的項目支撐?？傮w來看，縣鄉(xiāng)政府對示范村的支持項目達到5到6項，普通村莊的項目則是2到3項，而且示范村每個項目的資金數(shù)額也更大?？梢钥闯?，我國許多地區(qū)示范村的建設(shè)往往是將各種政府項目相對集中地投入到一個或幾個村莊，形成了事實上的“鄉(xiāng)級”示范村、“縣級”示范村，甚至有“市級”和“省級”示范村，也就是將國家部委、省廳局、市、縣、鄉(xiāng)各類來源的項目資金，重復(fù)疊加投入到少數(shù)村莊，使這些村莊的村容村貌煥然一新，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模迅速擴大，成為接待上級領(lǐng)導(dǎo)檢查的“有顯示度”的成果。但是，這種工作方式顯然偏離了示范村原本的政策意圖。第一，項目示范傳播的意圖難以達到。示范事物本身良好的發(fā)展能不能推廣到其它同類事物上，很大程度上取決于示范事物是否具有典型性，即與其它同類事物的差異化程度。差異性越小，就越容易學(xué)習(xí)模仿，總結(jié)的經(jīng)驗也更可靠，項目模式也就越容易得到推廣普及。因此，一種項目的示范，應(yīng)當(dāng)在一個區(qū)域內(nèi)選擇幾種代表特征的村莊進行試驗，如城郊與山區(qū)，收入較高的村莊與貧困村，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)良好的村莊與產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱的村莊。如果將各種項目重復(fù)投入到一個村莊，則示范村村容村貌的變化是由“農(nóng)村衛(wèi)生綜合改革試點項目”、“危舊房改造項目”、“村內(nèi)道路硬化項目”等多個項目共同打造而成的;村莊產(chǎn)業(yè)的發(fā)展則是由“整村推進扶貧項目”、“一村一品”、“旱作農(nóng)業(yè)示范項目”等等項目共同促進而形成的，示范村各方面變化并不是由某一個單一項目所能達到的。因此，政府部門在總結(jié)項目推廣經(jīng)驗時必然會出現(xiàn)偏差，周圍村莊學(xué)習(xí)也缺乏動力，基層工作人員和村民的體會更可能是如何爭取到更多的項目。第二，政府投入的項目可能不是村民最需要的，甚至是農(nóng)民不需要的，造成項目資金的浪費。比如政府鼓勵示范村的村民建新房并進行一定的補貼，但是因為有的農(nóng)民需要供孩子上大學(xué)，而有的農(nóng)民則打算以后去子女所在的城市定居等等，因此他們不愿意花錢蓋房。有的地方政府出資讓農(nóng)民修建高大漂亮的門樓，如在對一個靠近主干道非示范村的住房改造過程中，只提供少量紅磚，并要求一定要用到大門的修建上，所以每家每戶從外表看起來確實煥然一新，但一進到房內(nèi)卻是另外一番景象。當(dāng)有上級檢查時，當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門會事先通知一些家境條件不好的村戶緊鎖大門，家境條件好的人家則敞開大門，以便讓上級視察。相比之下，有些地方示范村的建設(shè)更為夸張和離譜，如吉林省樺甸市八道河子鎮(zhèn)為建設(shè)小康示范村撥款335萬元打造30棟別墅以顯示示范村建設(shè)的成果［4］;內(nèi)蒙古赤峰市不根據(jù)實際情況在敖漢旗新惠鎮(zhèn)紅娘溝村大力興建沼氣池，造成近70萬資金的浪費［5］;陜西省石泉縣政府花數(shù)百萬粉刷危房、廁所以遮羞［6］等等。事實上，相對于村容村貌的改善，村民最需要的還是收入的提高。［7］第三，集中投入式的示范村建設(shè)方式也會進一步擴大同一區(qū)域間村莊的貧富差距，缺乏公平，有悖于公共服務(wù)均等化原則。實際上，一些交通狀況差、自然條件惡劣的村莊更需要政府項目的支持，項目資金的邊際效用也更大。據(jù)王鐵測算，到2020年，我國新農(nóng)村建設(shè)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、文化、社會保障等六個方面的資金需求總額為18萬億元左右。［8］如果沿用目前的方式向農(nóng)村投入資金，村莊之間的差距會進一步擴大，造成公共服務(wù)更大的不均等，也會造成更多的資源浪費。

(三)示范村建設(shè)中政策意圖偏離的原因分析

政策意圖也就是政策目的，而政策目的的確定實質(zhì)是政策主體運用價值觀進行價值認識的活動過程。［9］顯然，示范村作為各地政府的落實中央農(nóng)村公共政策的具體措施，在其篩選、投入和宣傳等方面也一直貫穿著政策執(zhí)行者的價值觀，而價值觀受外部環(huán)境的影響和制約，表現(xiàn)出一定的利益傾向。追求個人利益最大化是每一個人的理性選擇，官員也不例外，從而出現(xiàn)了政府利益內(nèi)在性。政府利益內(nèi)在性是指政府部門及其官員追求自身的組織目標或自身利益，而非公共利益或社會福祉的現(xiàn)象。公共選擇理論認為，正是政府利益內(nèi)在性的存在使政府組織或私人利益很可能支配著公正政策的制定，并且決定著政府公共官僚機構(gòu)的運行及官員的行為。［10］因此也成為造成政府失靈的深層次原因。在沒有科學(xué)合理的體制及機制約束下政府利益內(nèi)在性所產(chǎn)生的負面效應(yīng)將會更為嚴重，公共政策的執(zhí)行也會與政策意圖相去甚遠。在發(fā)達國家的政治生活中，“鐵三角”———利益集團、立法者聯(lián)盟和行政機構(gòu)影響著公共政策的制定和公共資源的分配，其中利益集團就是為某種共同的感情或利益所驅(qū)使而聯(lián)合起來的一定數(shù)量的公民。［11］這種“鐵三角”的關(guān)系在美國政治生活中表現(xiàn)得尤為明顯。這種格局下，利益集團通過游說行政官員和立法者，可以使公共政策和公共資源的分配向一些利益集團傾斜，從而侵害其他選民的利益。但是，每個立法者都必須考慮下一次選舉的選票數(shù)量，不能有明顯侵害多數(shù)選民的行為。因此，立法者本身雖然也是這一政治分肥過程的受益者，但立法者聯(lián)盟也在一定程度上抑制了利益集團與行政官員對選民利益的過度侵害。在其行政機構(gòu)內(nèi)部，政府官員分為政務(wù)官和事務(wù)官，主要的政務(wù)官由選民直接選舉產(chǎn)生，非常任，任期依選舉而定;事務(wù)官則由政務(wù)官考核評價和任命。政務(wù)官、事務(wù)官和選民三者之間呈現(xiàn)三角穩(wěn)定關(guān)系。其中，政務(wù)官不僅要接受議會的有效監(jiān)督，而且當(dāng)他們所做的某些決策不符合多數(shù)選民的利益時，選民有權(quán)質(zhì)詢或直接罷免，而當(dāng)事務(wù)官提供的服務(wù)不能得到公眾的良好評價時，選民可以通過多種渠道將其利益訴求向政務(wù)官表達，政務(wù)官會降低對事務(wù)官的評價，從而嚴重影響到事務(wù)官的晉升等。因此，政務(wù)官和事務(wù)官在個人、國家和社會三者利益之間必須找到平衡。這種平衡受選民民意的極大制約，即政務(wù)官個人必須在滿足了選民利益后才能實現(xiàn)個人利益，所以他們的最優(yōu)策略是更多地考慮社會和國家的利益，把選民的利益放在第一位才有可能實現(xiàn)自己的利益，如良好的社會聲譽、較高的社會地位和可觀的收入。正是由于發(fā)達國家立法者在公共政策制定中的重要地位和行政機構(gòu)內(nèi)部較為有效的官員任免及制約制度的形成，政府利益內(nèi)在性問題雖然存在，但得到有效遏制，將其控制在一定水平或可接受的范圍之內(nèi)。李軍杰、鐘君認為中國現(xiàn)實中的“鐵三角”是由地方政府、上級政府(替代立法者聯(lián)盟)和微觀主體(替代利益集團)三個部分組成。［12］由于我國的人民代表大會制度逐漸完善，立法者在公共政策的制定中的地位逐漸提高，同時，近年來我國的一些利益集團也越來越活躍，由行政機構(gòu)、人大代表和利益集團三者形成的影響公共政策的“鐵三角”正在形成之中。但以目前的情況來看，我國人大所表現(xiàn)的監(jiān)督權(quán)的弱化、虛化和權(quán)威缺失［13］仍然非常普遍。各級人大在公共政策的制定中的作用雖然不斷提高，但公共政策制定及落實仍主要掌控在行政部門內(nèi)部。根據(jù)《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》(以下簡稱《組織法》)的規(guī)定，縣級以上的地方各級人民代表大會有履行選舉同級政府，如選舉省長、副省長，自治區(qū)主席、副主席，市長、副市長，州長、副州長，縣長、副縣長，區(qū)長、副區(qū)長干部的職權(quán)。各級人民政府的組成部門的主要首長的任命，也要得到同級人大的同意。但事實上，我國各級政府的黨政官員，包括地方政府黨政主要官員和部門官員，其任用仍以委任制為主。目前，在委任制的基礎(chǔ)上進一步發(fā)展起來的薦舉委任制任免方式大量存在。薦舉委任制是對委任制的改造和發(fā)展，與委任制相比無疑具有更大的民主性和科學(xué)性，但是，由于薦舉委任制仍然是沿著委任制的方向，在其基礎(chǔ)上進行修補式改造，因而，薦舉委任制仍然存在著自身難以克服的缺陷。［14］其最大的缺陷就是容易因領(lǐng)導(dǎo)個人的好惡，出現(xiàn)“任人唯親”和不能及時與全面了解下屬情況。顯然，我國以委任制為主要形式的官員任用制度使公眾對行政官員沒有形成有效的制約，公民通過人大組織對行政官員實施制約的渠道也不夠暢通，使政治市場可能存在的以私人或集團目標取代公共目標的內(nèi)在性顯現(xiàn)(如圖。政府利益內(nèi)在性所表現(xiàn)出的對個人職務(wù)升遷、個人或組織隱性福利和預(yù)算最大化等的追求，在我國的官員委任制下主要表現(xiàn)為官員傾向于迎合上級領(lǐng)導(dǎo)的要求和喜好的方式行事，以獲取上級的認可，爭取更多的資源，從而能做更多的事情以創(chuàng)造更多的晉升機會，正是因為如此，社會公眾的評價與意見往往被忽視，并在示范村的建設(shè)中，部分地方官員為了易于突出成果對本就發(fā)展良好的村莊反復(fù)集中投入項目資金，導(dǎo)致示范作用難以發(fā)揮，示范意愿落空。

反思及對策

要有效達到公共政策的既定目標，公共政策主體就必須正確執(zhí)行政策所規(guī)定的內(nèi)容。但在公共政策執(zhí)行的實際過程中，政策執(zhí)行主體往往會由于自身的態(tài)度、素質(zhì)和能力等原因，消極、被動、低效地執(zhí)行政策，甚至影響和阻撓公共政策的有效執(zhí)行。［15］其中，自身的態(tài)度往往體現(xiàn)對自身利益的考量，如工作的難易程度，對自己仕途的影響等等。而公共政策執(zhí)行的主體是各級地方政府，這種出于自身或團體利益的考慮會使中央的公共政策在地方落實時出現(xiàn)偏差，導(dǎo)致示范這種被實踐證明有效的工作方式出現(xiàn)失靈。上文所考察的示范村，正是由于缺乏強有力的體制及機制約束，使得行政執(zhí)行主體不能以正確的方式落實示范行為，導(dǎo)致示范村建設(shè)過程中存在著一些突出問題，如集中投入支持少數(shù)村莊導(dǎo)致難以模仿的現(xiàn)實，資源反復(fù)投入所造成的浪費情況以及“供需”不匹配等等，從而使真正急需各種資源投入的村莊得不到應(yīng)有的支持，致使有限的資源沒有得到高效的利用。這使得示范的觀察學(xué)習(xí)效應(yīng)不足，去抑制效應(yīng)和環(huán)境加強效應(yīng)沒有得到充分發(fā)揮，反應(yīng)促進效應(yīng)效果不強，喚醒效應(yīng)較弱等等使其傳播效力大大下降，并且政府、媒體的宣傳又與村民對問題的思考和認識不一致，最終造成五大效應(yīng)難以發(fā)揮，建設(shè)脫離實際情況，能滿足群眾需求，而示范榜樣無法樹立，使示范村建設(shè)面臨失敗的現(xiàn)實境遇。但是，上述示范村建設(shè)的失敗，并不代表目前所有的示范村建設(shè)的失敗，更不代表所有公共政策執(zhí)行示范方式的失敗。示范方式作為我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中的一種重要的工作方式，其在調(diào)動民眾建設(shè)熱情、節(jié)約資源和達到政策意圖等方面具有不可替代的作用，符合事物的發(fā)展規(guī)律，對推廣新事物起著正面的促進作用，因此，示范仍然是一種合理而又有效的工作方式，在以后政策執(zhí)行中必須加以采用。當(dāng)然，示范作用得以充分發(fā)揮的前提是，必須讓政策執(zhí)行主體正確無誤的理解并認真執(zhí)行公共政策，避免替代執(zhí)行、變相執(zhí)行、選擇執(zhí)行等情況的發(fā)生。這就要求有相應(yīng)的措施來抑制在政策執(zhí)行過程中政府利益內(nèi)在性所帶來的負面影響，使示范這種工作方式真正起到示范作用。目前，可以從以下三個方面著手解決:第一，根據(jù)《組織法》第八條規(guī)定:地方各級人民代表大會行使討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項的職權(quán)。因此，在公共政策的制定及落實方面，人大應(yīng)該從實現(xiàn)本地區(qū)公眾整體利益的角度出發(fā)認真履行對政府公共政策的審核及監(jiān)督義務(wù)，并積極主動地與相關(guān)人員交流，及時反映公民的利益訴求。此外，《組織法》第五十七條規(guī)定:新的一屆人民政府領(lǐng)導(dǎo)人員依法選舉產(chǎn)生后，應(yīng)當(dāng)在兩個月內(nèi)提請本級人民代表大會常務(wù)委員會任命人民政府秘書長、廳長、局長、委員會主任、科長。所以，人大可以通過正確制定和落實對同級政府主要官員的政績考核指標，引導(dǎo)政府官員(集體)形成正確的利益觀從而制約政府利益內(nèi)在性的擴張，使公共政策的執(zhí)行能夠回歸理性。第二，要給公民社會和各利益主體更多的參與公共管理和公共政策執(zhí)行的權(quán)力，打破政府對公共權(quán)力的壟斷。［16］因此，從長期來說，必須積極促進NGO的發(fā)展，培育公民的民主參與意識，拓寬和加強公民意愿表達的渠道，從而提高資源投入的精準性和利用率。從短期來講，對于相關(guān)項目建設(shè)應(yīng)該聽取相關(guān)公眾代表的意見再來決定資源的分配，并積極創(chuàng)造公平競爭的平臺，讓一些重要項目能夠充分發(fā)揮其帶動作用，調(diào)動公眾的主動性和創(chuàng)造性，盡可能地發(fā)揮公民在現(xiàn)代化建設(shè)過程中的主體地位。第三，2005年2月19日，總書記《在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部提高構(gòu)建社會主義和諧社會能力專題研討班上的講話》中指出，“要加強城鄉(xiāng)基層自治組織建設(shè)，從建設(shè)和諧社區(qū)入手，使社區(qū)在提高居民生活水平和質(zhì)量上發(fā)揮服務(wù)作用，在密切黨和政府同人民群眾的關(guān)系上發(fā)揮橋梁作用，在維護社會穩(wěn)定、為群眾創(chuàng)造安居樂業(yè)的良好環(huán)境上發(fā)揮促進作用。”因此，加快城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)，充分發(fā)揮社區(qū)的作用成為制約政府利益內(nèi)在性擴張以及強化公民利益表達的又一種有效途徑。