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一，腐敗與權力

如同自然界的腐爛總是同有機物有關一樣，社會腐敗總是同權力有關。簡單地說，腐敗是使用權力的副產(chǎn)品。當公共權力不是朝著有利于公共利益的方向，而是朝著有利于私利的方向使用時，腐敗現(xiàn)象便會產(chǎn)生。

這里需要說明兩點：第一，私利不只是指行使權力者的個人利益，也指他所隸屬的集團利益。當他為之謀利的集團范圍遠遠小于向他授權的公眾范圍時，這個集團的利益，就可以被定義為“私利”。只有當謀利范圍等于授權范圍時，對公共權利的使用才是正當?shù)模挪划a(chǎn)生腐敗現(xiàn)象。當然也有這樣的情況：權力行使者為了滿足超出授權范圍的更大利益，犧牲了授權公眾的利益。例如，一個國家的領導人犧牲本國利益以謀求“人類利益”，就屬此類情況。這種使用公共權力的方式，已超越正當?shù)姆秶?，而達到了正義的層次。不過這種情況常常掩藏著更大的危險：權力行使者借口更大范圍或更長遠的利益，犧牲公眾的當前利益，冠冕堂皇地謀取一己私利。三年困難時期，一些地方的農(nóng)民成批餓死，而當?shù)仡I導人卻謊報豐收，并調(diào)出糧食“救濟”其他地方。這對于個人升遷固然有利，而對于群眾則是災難。這是由虛假正義墮落為真實腐敗的例證。

第二，官場腐敗與專制殘暴不是一回事。腐敗伴隨著公共權力目標的喪失。當權者除了為自己謀取好處不知道運用權力要干什么；或者雖有朦朧的目標，卻無法找到達到目標的手段。一個政權處于這種境地，既是腐敗的結(jié)果，也是加速腐敗的條件。當年，南宋政權面臨著危機，但它對危機缺乏意識，或無力克服危機，只好偏安一隅，縱情淫樂?！吧酵馇嗌綐峭鈽?，西湖歌舞幾時休，暖風吹得游人醉，直把杭州當汴州?！彼裕瘮∨c無能是一對孿生子。殘暴的政權則不然，暴君或暴君的“代用品”往往具有非凡的才能，并有過分強烈的政治目標。這種政權可以是腐敗的，也可以是極其清廉的。眾所周知，加爾文新教政權雖然殘暴，但絕談不上腐敗。加爾文本人是一個言行一致的極端禁欲主義者。他的殘暴是出于他對自己的上帝和“真理”的捍衛(wèi)。

當然，殘暴與腐敗也有內(nèi)在聯(lián)系。一個殘暴的政權如果不像秦王朝那樣立即滅亡，就很容易衰變?yōu)楦瘮≌?。殘暴與腐敗的一致性在于它們都起源于對權力的濫用。所不同的是，殘暴幾乎不給任何人帶來利益，包括不給自己帶來利益。它只是為了上帝、主、天國等一類抽象空洞的東西，或“崇高的原則”和“偉大的真理”，肆無忌憚地濫用權力，侵犯人類，犧牲一切。腐敗則是朝著個人利益或小集團利益的方向濫用權力。這已經(jīng)揭示了腐敗的本質(zhì)：腐敗就是權力變質(zhì)，就是公共權力蛻變?yōu)椤八接袡嗔Α?。權力的社會職能萎縮，侵吞社會財富的機能就會亢奮。這樣，社會正常運行所需要的權力就發(fā)生空缺，權力由原來排除社會障礙的機制變成了障礙機制本身，這就如同吞噬細菌的巨噬細胞病變?yōu)橥淌山】导毎陌┘毎粯印Ｉ鐣＿\行受阻，會呈現(xiàn)一派混亂景象。

更糟的是，腐敗會加劇全社會的“權力饑渴”癥。公共權力變質(zhì)所造成的空缺，需要新的權力來填補，還需要更多的權力來消除權力變質(zhì)造成的消極后果。這講的是權力的社會需求。個人對權力的需求更旺盛，因為在“以權謀私”成了社會風尚的情況下，獲得了權力就有可能獲得一切。結(jié)果就出現(xiàn)了一種矛盾現(xiàn)象：一方面，官位泛濫成災，差不多全民皆官；另一方面，到處使人感到權力短缺，要干成任何重要的事情都缺乏必要的權力。這就是所謂有權的人越多，有用的權力就越少。用來謀私利的權力越是膨脹，謀公益的權力就越是短缺。正是因為腐敗加刷“權力饑渴”，從而加劇官位泛濫，所以，腐敗是加速的。

這就是人類社會面臨的眾多困境中的一個困境：既需要權力，又害怕權力；權力既組織社會，又損害社會。有些為人正直、感情沖動的思想家對一切權力大申撻伐，恨不得像扔掉臟衣服一樣拋棄一切政府。但無論如何，無政府主義不是解決腐敗問題的上策。在與腐敗的長期斗爭中，人類學會了一些更好的辦法。雖然不能說已經(jīng)擺脫困境，但畢竟找到了幾味控制腐敗病情的良藥。

二，抑制腐敗的三種機制

既然腐敗產(chǎn)生于對權力的濫用，要抑制腐敗，必須為權力的洪流修筑堤壩，對權力進行限制。有兩類基本的限制方法被人類嘗試過；一類是“在朝集團”(指統(tǒng)治集團)的自我約束，另一類是通過民眾個人權力的發(fā)展，實現(xiàn)民眾的自我防御或?qū)Ξ敊嗾哌M行公共選擇。第一類限制方法可以稱之為權力的內(nèi)部制約，記為Ii，第二類限制方法可以稱之為權力的外部隔離或外部制衡，記為Ⅱo?？紤]一下森林的現(xiàn)代防火措施，有助于我們理解權力的外部隔離對防止腐敗的意義。連成一片的森林一旦起火，基本上無法搶救，直到全部森林燒成灰燼為止。寬闊的森林隔離帶可以阻止火勢無限蔓延。出于類似的考慮，人類在當權者與民眾之間也筑起了寬闊的“防火”隔離帶，使民眾的個人權力不可侵犯。這就規(guī)定了權力使用的邊界，為抑制和阻止無限濫用權力提供了可能性。

不難看出，Ii是傳統(tǒng)社會抑制腐敗的基本辦法。由于傳統(tǒng)社會的統(tǒng)治權力來源于征服或神授，而不是民授，不可能實行權力的外部隔離，只能訴諸在朝集團的自我約束。經(jīng)過長期努力，Ii終于發(fā)展成為一套比較完備的官僚制度，特別是中國封建官僚制度，其精美與完善曾經(jīng)舉世欽羨?，F(xiàn)代社會繼承了官僚制度的若干基本原則和基本制約形式，但它創(chuàng)造的Ⅱo的制度形態(tài)——自由民主制度則是傳統(tǒng)社會從未完整采用過的。

不間斷的連續(xù)現(xiàn)代化過程，可以使人類社會平穩(wěn)地從機制Ii為主過渡到機制Ⅱo為主。西歐社會大體如此。如果這個過程不巧被中斷，在中間插入一個例外的階段，社會就會進入Ii和Ⅱo都不起作用的區(qū)域，因為官僚制度已經(jīng)被當作舊國家機器打得粉碎，新的自由民主制度一時又建不起來。這是一個危險的間歇，社會可能因此滑向腐敗與無政府主義交替出現(xiàn)的深淵。這種可能性沒有完全變成現(xiàn)實，應當歸功于第三種抑制腐敗機制的發(fā)明，這就是對腐敗分子的清洗運動，或稱為“割韭菜”運動，記為Ⅲc。這一方法被我們過去多次采用過。

我們現(xiàn)在分別討論一下這三種機制。

1、官僚制度

一看這四個字就會有人皺眉頭。其實，官僚制度是中性概念，只要有政黨與政府存在，就一定有官僚制度。我粗淺地思考過我國古代的官僚制度，它對于延緩腐敗確實有用，它所遵循的權力內(nèi)部制約原則至今也沒有完全過時。

第一項原則是官員的自我約束原則。這是官僚制度的根本原則，是整個官僚制度的基礎。中國古代通行的看法是，只有有知識、有理性、有儒家道德修養(yǎng)的人，才有比較強的自我約束能力，才能當官。無知的人不知道節(jié)制，一旦掌權，窮兇極惡，不可收拾。因此，應當根據(jù)儒家道德修煉的深淺來決定任官的大小?；谶@種考慮，中國古代特別重視官員教育制度的建設?？梢哉f，中國古代教育基本上就是官方與民間結(jié)合的為官教育?？婆e制度就是在民間教育的基礎上對希望任官的人進行資格遴選。取得資格者要想做大官，還要接受官方的進一步教育和進一步遴選。這一套制度是相當嚴密的。

第二項原則是權力限制原則。經(jīng)過歷代王朝的補充和發(fā)展，這一原則演化為以下四種制度：一是科舉制，從總體上限制職數(shù)和有資格當官的人數(shù)，絕不像今天這樣，什么人都可以當官，官位泛濫。二是回避制，本州人不能在本州任官，更不用說在本縣任官。作這項規(guī)定的目的，是要剪除裙帶關系以及由裙帶派生出來的其它復雜關系。這些關系往往是濫用權力的直接誘因。三是任期制與輪換制。當然，這里的任期制不是現(xiàn)代限任制，而是規(guī)定官員在同一個地方的任職年限，期滿便易地續(xù)任。封建君主深知，一個官員在同一個地方呆久了，就會像一株老樹生長出盤根錯節(jié)的關系，像一只蜘蛛編織出絲絲縷縷的權力網(wǎng)絡，極易為自己也為同伙捕獲利益。到期輪換制是為了打掃“蛛網(wǎng)”。四是告老還鄉(xiāng)制，這有幾個好處：使離職官員既不能利用任職期間培植的關系謀取私利，也不能利用它來干預新任官員的工作，還可以免除老百姓養(yǎng)幾屆政府官員之苦，甚至可以保持京城的莊嚴，不會到處都是官邸。

第三項原則是檢查監(jiān)督原則。體現(xiàn)這個原則的主要制度是京察制度、述職制度和巡撫制度。為了便于檢查官員的行為，及時制止因官員腐敗而造成的冤屈，許多朝代都保障老百姓擊鼓喊冤和攔轎告狀的權利。在無鼓可擊和攔不住轎車的今天，社會輿論工具可以被認為是代用品。

第四項原則是事后懲罰原則。封建時代的教育工作都是事先的，不是事后的。犯法的官員一經(jīng)查出，不用指望有什么“吹面不寒楊柳風”式的說服教育，輕則下獄流放，重則滿門抄斬，確有殺雞儆猴的威懾作用。

封建王朝隆替興衰的歷史表明，官僚制度對于抑制腐敗、維系朝綱雖然有用，但其作用畢竟有限。在沒有權力的外部隔離的情況下，在朝集團的自我約束是不能維持長久的。權力有極強的腐蝕性和滲透性，除非遇到同樣強大但作用方向相反的權力(民權)的阻抗。它能使一切嚴格的約束制度慢慢軟化，以致無人遵守，最后失去作用。當在朝集團本身已無力克服自身嚴重腐敗時，就會發(fā)生改朝換代的事變，常有起義的農(nóng)民參與其事，幫助洗刷污穢的官場。改朝換代對于解決腐敗問題的作用，就在于宣布原有在朝集團業(yè)已變質(zhì)的權力全部作廢，以便于重新確立起嚴格的官僚制度?？梢?，官僚制度難以單獨抑制腐敗，在傳統(tǒng)社會，有農(nóng)民起義和改朝換代作為它的補充；在現(xiàn)代社會，它與自由民主制度配合使用。2、自由民主制度

我們已經(jīng)看到，在朝集團的自我約束對于抑制腐敗是必要的，但又是靠不住的。要有效防止權力濫用，除了在朝集團做出主觀努力之外，還應當創(chuàng)造兩個客觀條件；一是隨時撤走權力濫用的對象，讓權力無所施用；二是隨時撤銷對行使權力者的授權，讓他無權可用。前者謂之自由，后者謂之民主。

自由是民眾對變質(zhì)權力的消極自我防御，“惹不起，走得起”，是百姓對自由的詮解。所以，自由的精義在一個“走”字，即西方所謂的用腳表決。正當?shù)膫€人利益和個人權利受到官員或整個政權侵犯時，只要公眾有離開這個官員或這個政權的自由，這種侵犯就較容易被制止，因為任何統(tǒng)治者都不希望看到她所統(tǒng)治的是一塊沒有人民的土地。但是，自由在其他方面的價值，遠遠大于它在抑制腐敗方面的價值。自由是“逃避腐敗”。但可供逃避的地方是有限的，而且為了逃避腐敗，個人和社會都要付出慘重代價：個人要拋棄他所珍愛所依存的許多東西，社會或某個地區(qū)要喪失它的一些優(yōu)秀成員以及經(jīng)濟社會的某些發(fā)展。

只有民主是民眾對變質(zhì)權力的積極自我防御。當然，民主的作用不只是防止腐敗，但防止腐敗確實是民主的基本功能。民主并不保證發(fā)生最好的情況，但它能防止發(fā)生最壞的情況，包括權力腐敗。民主是阻止社會之車倒退和遇到緊急情況時的剎車裝置，是讓政治之水流動起來的活水之源。民主并不只是選舉、罷免或監(jiān)督領導人，民主的真諦是政府聽從公眾的意志，劃定政府活動的邊界。民主是人民告訴政府應該做什么，不應該做什么。政府及官員如果做了不該做的事，便屬越軌犯規(guī)行為。選舉、罷免和監(jiān)督只是確保公眾意志得以貫徹的手段。民主之所以比官僚制度更能防止腐敗，就在于公眾意志比任何官僚制度都更不易軟化。公眾意志劃出的政權與民權之間的界限，是權力細菌不可能滲透過去的真空地帶。這種強約束對官員及政府所造成的“犯規(guī)受罰”預期，又會硬化他們的自我約束。這就是民主防患于未然的作用。

但是，民主制度誕生伊始，并不令人滿意。首先，它容易受到權威的挑戰(zhàn)。一個偉大人物獲得最高權力，完全按照人民的意志建立一些豐功偉績，就可以樹立無上權威，輕易擊敗任何競選者，從而長期占據(jù)高位，最終可能取消選舉，擺脫監(jiān)督，廢止罷免，建立專制。為了防止權威損害民主，人類采用了限任制和分權制。在民主條件下，與其說限任和分權是為了防止權力濫用，不如說是為了防止權威的過分膨脹。濫用權力會立即受到廢黜。只有無限制地樹立權威才會讓人民最終自食苦果。

其次，初生的民主難以產(chǎn)生整個令人滿意的政府。所有官員都由民選，費用太高，沿用原有官員，又怕他們不支持甚至反對新選的政府首腦。為克服這一困難，產(chǎn)生了組閣制。

最后，搞民主，必然產(chǎn)生政黨政治，政黨競選加上組閣原則，滋生了“政黨分肥”的弊端，這是由民主造成的混亂和腐敗現(xiàn)象。文官制度就是為了減少這類現(xiàn)象而建立起來的。所有上述各項制度，都可以看成是民主化的現(xiàn)代官僚制度，它們作為權力的內(nèi)部制約制度，是權力外部隔離制度的必要補充。

現(xiàn)代自由民主制度，就是外部隔離與內(nèi)部制約相結(jié)合的權力均衡體系。當然不能說這個制度已經(jīng)十分完美，大選年的混亂、腐敗和巨大的花費都是問題所在，需要改進。但就人類智慧迄今所及的范圍來說，已沒有更好的選擇了。

3、清洗運動

對腐敗分子進行大規(guī)模清洗，是在沒有更好辦法的情況下迫不得已的選擇。我們過去曾多次面臨這種情況：無產(chǎn)階級革命粉碎了舊國家機器，包括官僚制度，自由民主制度又未及建立起來，這不僅是個時間問題，也因為對自由民主懷有戒心，使我們基本上喪失了抑制腐敗的手段。

建國初期的政風清廉主要得益于尚未完全消失的革命熱情。隨著熱情減退，我們本想通過思想教育讓各級官員進行自我約束，但限于文化水平，教育效果不符預期。濫用權力的現(xiàn)象迅速增多，且有加速趨勢，人民群眾的不滿情緒開始滋長。在這種情況下，別無選擇，我們黨開展了幾次大的清洗腐敗分子的運動，比較有名的是“三反五反”和“四清”運動。

清洗運動至多是“退燒藥”，往往有巨大的副作用。腐敗現(xiàn)象嚴重了，清洗一下，退一下熱，確有必要。但這種清洗付出的代價大，而取得的效果小。最大的代價是影響社會經(jīng)濟的正常秩序和正常發(fā)展，制造數(shù)量巨大的冤假錯案。如同一個人不能靠吃退燒藥過日子一樣，一個社會也不能靠不斷搞運動來維持生存。“”的發(fā)生，不能不說是我們硬要在一條走不下去的路上堅持往下走而得到的必然結(jié)果。碰壁以后，聰明的選擇不是站著不敢動，而是另謀出路。

三，擺脫困境要三管齊下

可以說，我們面對當前嚴重存在的腐敗現(xiàn)象，有一種無可奈何和束手無策的感覺。在抑制腐敗的三種機制中，似乎沒有一種能用：官僚制度陪著封建主義批臭了，清洗運動搞怕了，對自由民主也患有或輕或重的恐懼癥。我們陷入了困境或誤區(qū)。

走出誤區(qū)，才能做出正確的選擇。我們絕不能把官僚制度與封建主義劃等號。封建主義的根本弊端是人身依附和家長制的君主專制，這些東西與現(xiàn)代化社會格格不入，要徹底摒棄。遺憾的是，該摒棄的東西卻變換花樣頑強存留下來，該保留并加以發(fā)展的東西卻真的被丟掉了。官僚制度作為一種約束官員的吏治，比封建社會的歷史長得多?？梢哉J為，吏治是一種政治技術，任何社會都可以使用?，F(xiàn)代社會的官僚制度，就是從古代社會發(fā)展而來的。現(xiàn)代文官制度就直接起源于科舉制度。即使是一些封建時代的吏治，在沒有更好的制度取代它以前，也不應輕易拋棄。拋棄了它并不能使我們進入更理想的狀態(tài)，倒有可能回到封建時代以前的吏治混亂局面。

把自由民主都歸到資本主義名下也非明智之舉。資本主義社會和社會主義社會都要現(xiàn)代化，都要發(fā)展自由與民主。自由民主并不是區(qū)別資本主義政治與社會主義政治的標志，而是區(qū)別傳統(tǒng)政治與現(xiàn)代政治的標志。在中國發(fā)展自由民主，真正的障礙不應當是意識形態(tài)上的，而只能是傳統(tǒng)的社會政治結(jié)構(gòu)和人們尚未完全成熟的民主意識。

我還主張對舊體制下和改革時期的“運動”進行再認識?！斑\動”是舊體制存在的根本形式。只要舊體制存在，你就很難不搞運動，除非我們不愿承認而換一種說法。舊體制下，在經(jīng)濟建設上，不搞運動式的突擊就難以完成年度計劃，不僅經(jīng)濟擴張搞運動，經(jīng)濟緊縮也要搞運動。在政治上，不搞運動，就幾乎不能解決腐敗問題。搞運動不是什么人的愛好，而是舊體制運行的常態(tài)。問題的根源就在于社會沒有自我調(diào)節(jié)功能，在高度集中的體制下，一切社會活動都必須自上而下地推動，這就形成運動?，F(xiàn)在正處在新舊體制交替時期，舊體制沒有完全破除，運動的根子也就沒有完全拔去。這就決定了現(xiàn)在許多社會經(jīng)濟問題，包括腐敗問題，不搞運動就很難解決，因為新制度沒有建立起來，沒有別的辦法。如果我們寧可把問題積累起來也不愿進行運動式解決，誰也不敢保證不會導一場自發(fā)的、破壞性更大的運動。

基于以上考慮，我認為要抑制當前的腐敗現(xiàn)象要三管齊下，從如下三方面著手：首先要大力發(fā)展自由與民主，特別是要發(fā)展經(jīng)濟自由。如果說民主的發(fā)展還要受社會穩(wěn)定的制約，那么，經(jīng)濟自由的發(fā)展可以更快一些。經(jīng)濟自由主要是指遷徙自由、就業(yè)自由、財富積累與轉(zhuǎn)移自由、創(chuàng)辦企業(yè)與投資自由等等。經(jīng)濟自由的發(fā)展可以促進公平競爭，減少官員以權謀私的機會與借口，削弱官商的非經(jīng)濟優(yōu)勢。同時，還要進一步完善選舉制度，健全法律監(jiān)督制度，尤其是大大增強社會輿論的監(jiān)督作用，堅決改變腐敗分子逍遙法外，而揭露腐敗的人反倒受責的狀況。

其次要借鑒西方吏治經(jīng)驗，有選擇地繼承我國古代優(yōu)秀的吏治遺產(chǎn)，抓緊建設好現(xiàn)代化的干部人事制度和行政制度。當前最迫切的任務是立即制止官位泛濫，這要從提高官員任職資格和嚴格控制職數(shù)著手，還要改變升官是官場中人提高收入的唯一途徑的狀況。建立干部的任期制、輪換制和回避制也是當務之急。在健全的民主制下，并非一定要實行輪換與回避，但任命與委派制必須同輪換與回避制相結(jié)合，否則由關系網(wǎng)和裙帶關系產(chǎn)生的腐敗行為極易蔓延且很難查處。

民主自由的發(fā)展和吏治整飭非一朝一夕之功，而當前的腐敗已成燎原之勢，為了迅速制止腐敗蔓延，很有必要開展一場不是運動的“清腐運動”。什么叫不是運動的“清腐運動”？就是清洗腐敗分子既要有一定聲勢和規(guī)模，但又不采取過去搞政治運動的方式，而把整個清查運動納入法制軌道。檢舉揭發(fā)要大規(guī)模地發(fā)動群眾，取證檢察和審理判決完全按照法律程序進行，同時接受群眾監(jiān)督，可試行民眾陪審團制度。這樣做，既不會影響社會經(jīng)濟的正常發(fā)展，也不易造成冤假錯案，還有利于增強群眾的民主法律意識和行使民主權利的能力。這樣的運動，不僅能“退燒”，還能“消腫”；不再是舊體制運行的形式，而是在加速舊體制的消亡。

事實上，類似這樣的不是運動的運動，我們十年來已進行過多次。這些大動作有的對改革開放起了促進作用，有的雖然差一點，走了樣，但都被及時糾正了。這里有中央指導上的正確，群眾對過去那種政治運動的“免疫力”也起了作用。所以，只要有領導有步驟地進行，并充分運用法律手段，就不必擔心“清腐運動”失控。我相信，這樣的運動不僅會加速舊體制消亡，還會促進新體制降生，所以它只是社會轉(zhuǎn)軌時期的陣痛。新體制一旦“臨盆”，“陣痛運動”就會自然消失。

原載《中國政治體制改革》雜志，創(chuàng)刊號，1989年，原文標題為“腐敗的抑制”。